Pubblicato il 23/02/2026

N. 00242/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00831/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 831 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Residence Casabianca S.r.l. e C.E.A.B. S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro temporis , rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Follieri, Felice Eugenio Lorusso e Marta Lorusso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Modugno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato RI UC, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Scagliola e Francesco Maria TA, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con sede in Bari, via Melo, 97;
U.T.G. Prefettura di Bari – Ministero dell’Interno, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per ottenere chiarimenti

in ordine alle modalità di ottemperanza in relazione alla sentenza del Tar Puglia, Bari, Sez. III^ n. 1163/2020, resa in ordine al ricorso n. 641/2020, con cui si è disposta l'ottemperanza della sentenza del Tar Puglia-Bari Sez. III, n. 1055/2012 del 25 maggio 2012, confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. II, n. 58/2019 del 26 agosto 2019, divenuta cosa giudicata,

e comunque per l'ottemperanza

al giudicato formatosi in ordine alle sentenze del Tar Puglia, Bari Sez. III, n. 1055/2012, confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. II n. 58/2019, nei termini statuiti dalla sentenza del Tar Puglia, Bari, Sez. III n. 1163/2020.

Nonché per la dichiarazione di nullità ovvero l'annullamento

degli atti ostativi al riconoscimento del diritto del ricorrente, ed in particolare, degli atti inerenti la Conferenza di Servizi indetta dal Comune di Modugno, ex art. 7 L.R. n. 9/2017, in presunta ottemperanza all'ordine del Giudice, e quindi, in particolare, dei seguenti atti (in questa epigrafe riportati in ordine cronologico) in parte qua:

1. La indizione della conferenza di servizi avvenuta in data 18 dicembre 2020 prot. n. 57856, mediante atto del R.U.P./Responsabile S.UA.P. del Comune di Modugno;

2. Il parere favorevole (presumibilmente dell'Ufficio competente) al Responsabile del Servizio 4 -Assetto del territorio in data 5 marzo 2021 prot. n. 9511;

3. L'atto del 21 aprile 2021 prot. n. 15507 del Responsabile del servizio 4 - Assetto del territorio con cui si chiedono integrazioni al progetto;

4. L'atto prot. n. 22482 del 15 giugno 2021 con cui il R.U.P./Responsabile S.UA.P. indirizzato alla Regione e recante “SOLLECITO PARERE ART. 7 L.R. N. 9/2017”;

5. La nota 14.10.2021 recante richiesta di parere ex art. 7 co. 2 rivolta dal SUAP al Servizio 4 Assetto del Territorio;

6. Il parere del Servizio 4 Assetto del Territorio del 2 febbraio 2022

7. L' atto del 3 marzo 2022 prot. n. 5413 del R.U.P /Responsabile S.UA.P. indirizzato alla Regione, avente ad oggetto “SOLLECITO PARERE per la verifica di compatibilità di cui all'articolo 3, comma 3, lettera a) della L.R. n. 9/2017”;

8. L' atto regionale contenuto nella nota 28 marzo 2022 prot. n. 5314 del Dipartimento promozione della salute e del benessere animale – Sezione strategie e governo dell'offerta;

9. La nota 6 aprile 2022 del R.U.P./Responsabile S.U.A.P. del Comune di Modugno;

10. Il preavviso di diniego in data 20 aprile 2022,

11. Il diniego, in data 12 maggio 2022;

12. L' atto del 15 maggio 2022 del Rup/Responsabile S.U.A.P.;

13. tutti gli atti ai predetti comunque connessi, siano essi presupposti che conseguenziali, ancorché non conosciuti, comunque lesivi;

ovvero ancora, per il risarcimento del danno ingiusto,

connesso all'impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione, alla stregua di quanto dispone l'art. 112 co. 3° ult. parte del c.p.a..

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 16.6.2023:

per l'annullamento

del provvedimento regionale di cui alla nota datata 11/12.05.2023 recante PROTOCOLLO IN USCITA n. A00_183/PROT/15/05/2023/0007591, pervenuta il 15 maggio 2023, proveniente dal DIPARTIMENTO PROMOZIONE DELLA SALUTE E DEL BENESSERE SOCIALE – SEZIONE STRATEGIE E GOVERNO DELL'OFFERTA – Servizio accreditamenti e qualità, sottoscritta dai Dirigenti del Dipartimento e della Sezione, recante all'oggetto: Ricorso dinanzi al Tar Puglia, Sez. di Bari – “Residence CASABIANCA S.r.l.” e “C.E.A.B.” C/ Regione Puglia e Comune di Modugno. Comunicazioni. Impugnativa che sarà riferita alle parti che saranno indicate in questo atto; nonché per l'annullamento di ogni altro atto al predetto comunque connesso, sia esso presupposto che conseguenziale, ancorché non conosciuto, comunque lesivo.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 29.1.2024:

per l'annullamento

a) in parte qua , del provvedimento comunale prot. n. 0058254 del 29 novembre 2023, avente ad oggetto: Richiesta di permesso di costruire con convenzione n° 152/2007 per la realizzazione di struttura “Hospice e annesse strutture di accoglienza (foresteria) in zona destinata nel vigente P.R.G. a Servizi di insediamenti produttivi”, in fregio alla via Agrigento, nelle vicinanze della S.P. 231 (ex S.S. 98);

b) del silenzio-inadempimento serbato dalla Regione Puglia in ordine: b1) all'istanza-memoria di partecipazione al procedimento del 17 ottobre 2023, inviata nell'interesse delle ricorrenti al Comune di Modugno ed alla Regione; b2) al successivo atto comunale del 29.11.2023;

c) di tutti gli atti ai predetti comunque connessi, siano essi presupposti che conseguenziali, ancorché non conosciuti, comunque lesivi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Modugno, della Regione Puglia e di Anas S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. LO IA e uditi per le parti i difensori, avv.ti Ilde Follieri per la parte ricorrente, Francesco M. TA per la Regione Puglia, RI UC per il Comune; l'avv. dello Stato Piersabino Salvemini per l'Anas S.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La vicenda trae origine dall'istanza presentata dalle società ricorrenti nel 2007 per la realizzazione di una struttura socio-sanitaria ( hospice con annessa foresteria) nel territorio del Comune di Modugno.

Dopo un primo diniego comunale annullato dal TAR con sentenza n. 1055 del 2012 (confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5876 del 2019), il Comune è rimasto inerte.

È intervenuta quindi, sentenza di ottemperanza n. 1163 del 2020, con cui le PP.AA. sono state compulsate a riattivare e concludere il procedimento, in particolare mediante indizione di una conferenza di servizi.

In esecuzione di tale ultima pronuncia, l'Amministrazione comunale ha riavviato l'iter istruttorio indicendo la conferenza di servizi nel dicembre 2020.

Nel corso del procedimento sarebbero però emerse criticità da parte della Regione, relative al mutato quadro normativo e programmatorio. In particolare, la Regione Puglia, intervenuta nella conferenza, con nota del 28 marzo 2022 avrebbe espresso parere negativo, rilevando: i) l'irricevibilità della richiesta per mancato rispetto delle procedure previste dalla sopravvenuta L.R. n. 9/2017, che richiede la verifica di compatibilità preventiva; ii) l'insussistenza, allo stato attuale, di un fabbisogno per nuove strutture hospice nella provincia di Bari, ritenuto già soddisfatto dalle strutture esistenti o autorizzate. Recependo tale parere vincolante, il Comune di Modugno ha emesso il provvedimento di diniego definitivo del 12 maggio 2022.

2. Avverso tali atti le società ricorrenti hanno proposto l'odierno ricorso, notificato in data 8.7.2022 e depositato il 21.7.2022, originariamente qualificato come ricorso per ottemperanza, lamentando la violazione e l'elusione del giudicato da parte del Comune e della Regione.

2.1. Hanno articolato i seguenti motivi di diritto: il Comune avrebbe omesso di eseguire la sentenza n. 1163/2020, limitandosi a una procedura formale senza ricostruire la compatibilità urbanistica "ora per allora"; i ritardi e le condotte incoerenti avrebbero leso l'affidamento maturato in oltre 15 anni; la conferenza di servizi avrebbe ignorato la compatibilità urbanistica già accertata dal giudice e trascurato l'obbligo di verificare il fabbisogno sanitario con riferimento al momento storico rilevante (2007/2012), e non a quello attuale. Infine, hanno formulato richiesta di ristoro per equivalente per mancata esecuzione del giudicato.

3. Si è costituito il Comune con atto del 27.7.2022 e la Regione con atto del 30.9.2022, entrambi resistendo al ricorso.

4. Con sentenza parziale n. 194 del 30.1.2023, questa Sezione ha ritenuto che i provvedimenti adottati dopo la sentenza di ottemperanza del 2020 non fossero meramente elusivi del giudicato, bensì espressione di una nuova istruttoria e di un nuovo esercizio del potere basato su sopravvenienze normative (L.R. n. 9/2017) e fattuali (mutamento del fabbisogno sanitario).

Conseguentemente, il Collegio ha disposto la conversione del rito, rinviando la trattazione del merito all'udienza pubblica.

5. Nelle more del giudizio sono sopravvenuti ulteriori atti, impugnati con motivi aggiunti.

5.1. Con i primi motivi aggiunti, le ricorrenti hanno impugnato la nota regionale del 15.5.2023 con cui l'Ente ha comunicato l'esistenza di un fabbisogno residuo di 8 posti letto, ribadendo però la necessità di seguire il nuovo iter autorizzativo ex L.R. Puglia n. 9 del 2017. Hanno dedotto l’illegittimità del parere, il revirement amministrativo ingiustificato e la disparità di trattamento.

5.2. Con i secondi motivi aggiunti è stato impugnato il provvedimento del Comune di Modugno del 29 novembre 2023 che ha confermato il diniego alla luce della posizione regionale.

Con questo ricorso è stato chiesto altresì, l'accertamento del silenzio-inadempimento della Regione sulla memoria partecipativa del 17 ottobre 2023.

5.3. In vista dell'udienza pubblica, le parti non hanno depositato memorie e in data 29.1.2026, a seguito della sola discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato.

6.1. Preliminarmente, il Collegio deve rilevare l’inammissibilità della produzione documentale effettuata da parte ricorrente in data 26.1.2026, a soli tre giorni dall’odierna udienza di discussione.

Tale deposito viola il termine perentorio di quaranta giorni liberi previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a., sottraendo alla controparte il diritto al contraddittorio e rendendo il documento inutilizzabile ai fini della decisione.

Né può invocarsi la natura di "sopravvenienza" per documenti formati mesi prima, la cui tempestiva acquisizione rientrava nell'ordinaria diligenza processuale.

Fermo restando tale rilievo, il documento (D.D. regionale n. 438/2025) conferma la tesi dell'Amministrazione, piuttosto che smentirla: l'accreditamento di ulteriori 19 posti letto a Bari satura ulteriormente il fabbisogno calcolato su base provinciale, rendendo ancor più recessiva l'aspirazione della ricorrente in assenza di capienza programmatoria.

L'atto dimostra, in sintesi, che la programmazione regionale sta procedendo alla copertura del fabbisogno residuo mediante le procedure selettive previste dalla normativa vigente (L.R. n. 9/2017), assegnando le risorse disponibili alle strutture che hanno seguito il corretto iter di verifica di compatibilità.

6.2. Sempre in rito, va ribadito che il giudizio in questione verte sulla legittimità degli atti del biennio 2022-2023. La conversione del modello processuale (da ottemperanza a ordinario) operata con la sentenza parziale n. 194/2023, per cui la ricorrente ha comunque fatto riserva d’appello, ha definitivamente sancito che i nuovi dinieghi non sono elusivi del giudicato, ma costituiscono ri-esercizio del potere amministrativo, rinnovato su nuove basi fattuali e normative, e dunque, sulla base di quanto sopra occorre sindacare gli atti impugnati, riqualificando i motivi dedotti in vizi di legittimità.

7. Nel merito, il ricorso ed i motivi aggiunti vanno complessivamente respinti.

La questione giuridica centrale attiene alla pretesa delle ricorrenti di ottenere una valutazione della compatibilità dell'intervento (sia urbanistica che sanitaria) effettuata "ora per allora", cristallizzata al momento della prima istanza (2007) o del primo annullamento giurisdizionale.

Tale tesi non può essere accolta.

Nel procedimento amministrativo vige il principio del tempus regit actum .

La pretesa di una valutazione "ora per allora" (al 2007) si scontra con la natura intrinsecamente dinamica della programmazione sanitaria, che risponde a interessi pubblici primari (tutela della salute e stabilità dei conti pubblici) non cristallizzabili dal mero decorso del tempo.

L’interesse legittimo della ricorrente non si è mai consolidato in un "diritto acquisito" alla realizzazione della struttura, rimanendo condizionato alla persistenza del fabbisogno e alla conformità con la rete assistenziale regionale, la cui configurazione spetta alla discrezionalità tecnica e politica dell'Ente.

Ciò detto in linea generale, si possono esaminare i singoli atti impugnati.

8. Il parere negativo regionale del 28 marzo 2022 (impugnato col ricorso introduttivo) resiste alle censure di eccesso di potere e difetto di istruttoria.

La Regione ha indicato, anzitutto, che mancherebbe parte della documentazione (verifica di compatibilità) e che comunque il fabbisogno temporale risulterebbe soddisfatto in quel momento storico.

8.1. Con riguardo alla valutazione tecnica, deve ritenersi che essa sia espressione di ampia discrezionalità programmatoria, non appare affetta da macroscopici vizi di illogicità o travisamento dei fatti.

La ricorrente, anche nel corso della discussione orale, si è lamentata della mancanza di trasparenza circa i calcoli effettuati dalla Regione, sia prima che dopo, tuttavia il parere richiama espressamente il provvedimento n. 3 del 2006 secondo cui “ il fabbisogno di prestazioni dei Centri residenziali per cure palliative (hospice) è stabilito in 1 posto letto x 10.000 abitanti ”, fornendo la base legale del dato fornito.

Le ricorrenti, dal canto loro, non hanno fornito elementi probatori rigorosi idonei a dimostrare l'erroneità dei dati sul fabbisogno utilizzati dall'Ente, limitandosi a invocare l'aspettativa maturata sul pregresso.

8.2. Riguardo alla scelta del modulo procedimentale, la sentenza di ottemperanza n. 1163/2020 mirava a sanzionare l’inerzia, ordinando un provvedimento conclusivo.

La Conferenza di Servizi, richiamata effettivamente dal giudicato, deve essere però intesa come “modulo procedurale idoneo” rispetto allo scopo della disciplina sostanziale (L.R. n. 9/2017), dunque come uno strumento di coordinamento istruttorio, non come istituto “imposto”, anche contro il preciso dettato normativo.

D’altra parte, l'obbligo di applicare la legge del 2017 risponde al principio di parità di trattamento: consentire alla ricorrente di bypassare il nuovo iter autorizzativo significherebbe attribuirle un privilegio ingiustificato rispetto ad altri operatori, in violazione del principio di concorrenza nel settore dell'accreditamento sanitario.

9. Con riguardo alla nota del 15.5.2023, la rilevazione di un fabbisogno residuo di soli 8 posti letto (comunque insufficienti per il progetto della ricorrente) non inficia la legittimità del diniego.

Tale dato numerico, lungi dal costituire una riapertura dei termini o un riconoscimento di spettanza, conferma la scarsa disponibilità di risorse e l'esigenza di una procedura selettiva comparativa (prevista dalla L.R. 9/2017) che l'Amministrazione non potrebbe eludere mediante un'assegnazione diretta a favore della ricorrente.

10. Ciò determina anche il rigetto della domanda di annullamento del provvedimento finale adottato dal Comune, che si è limitato a richiamare le valutazioni compiute dalla Regione, e quindi privo di autonoma capacità lesiva.

11. È infondato il motivo relativo al presunto silenzio-inadempimento. In presenza di un potere già esercitato con atti di diniego, la successiva "memoria partecipativa" non ha valenza di nuova istanza, ma di mero sollecito o atto endoprocedimentale, inidoneo a far sorgere in capo alla P.A. un autonomo obbligo di provvedere.

12. Infine, va respinta la domanda di risarcimento del danno.

L'assenza di un provvedimento illegittimo fa venir meno, anzitutto, il presupposto dell'ingiustizia del danno. Né la parte ricorrente ha documentato costi specifici e differenti (danno emergente) che non fossero già compresi nel normale rischio d'impresa legato a procedure di autorizzazione sanitaria così complesse.

D’altra parte, il lungo tempo trascorso (2007-2022) non genera di per sé un danno risarcibile da ritardo, occorrendo la dimostrazione della spettanza finale di questo diverso bene della vita (autorizzazione/accreditamento).

Nel caso di specie, la prova di ogni danno manca totalmente, anzitutto perché il regime dei tetti di spesa e la saturazione del fabbisogno avrebbero reso l'esito del procedimento incerto anche in assenza dei ritardi comunali. Infine, la ricorrente non ha chiesto (né quindi ha allegato e provato) alcun danno da perdita di chance , inteso come evento specifico e finale, diverso dal danno da mancato ottenimento del bene della vita e consistente nella perdita definitiva della possibilità di trovarsi nella condizione di ottenere l’accreditamento.

Infine, va considerato che i provvedimenti della Regione lasciano ancora salva, evidentemente, la possibilità di riproporre la domanda seguendo l’iter corretto e specificatamente disciplinato dalla legge.

In conclusione, il ricorso ed i motivi aggiunti devono essere respinti.

13. Sussistono giusti motivi, ravvisabili nella particolare complessità della vicenda e nella sua durata ultra-decennale, per disporre l'integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato da motivi aggiunti, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EN AN, Presidente

LO Ieva, Primo Referendario

LO IA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO IA	EN AN

IL SEGRETARIO