Pubblicato il 24/02/2026

N. 03414/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10431/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10431 del 2020, proposto da Operbingo Italia S.p.A., New Joker S.r.l., King Bingo S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Matilde Tariciotti, Luca Giacobbe, con domicilio fisico eletto in Roma, alla via Po n. 10 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - ex Monopoli, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n 12;

per l'annullamento

- della nota prot. ADMUC_375934 del 27 ottobre 2020, con la quale l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ufficio Bingo ha rigettato l'istanza dei ricorrenti del 16 ottobre precedente, con la quale era stato domandato all'Agenzia: 1) “di voler disporre – quanto meno in via temporanea ed in attesa di adottare ulteriori provvedimenti, funzionali a ripristinare l'equilibrio economico finanziario delle concessioni e comunque fino alla definizione del contenzioso di cui al punto 3) delle premesse” che i ricorrenti fossero “facoltizzati a versare l'importo mensile di € 2.800,00, producendo per la restante parte fideiussione o polizza assicurativa di durata annuale per l'importo corrispondente di € 56.400 (4.700 X 12) rinnovabile; 2) di “voler assumere ogni iniziativa necessaria a preservare l'equilibrio economico finanziario delle concessioni del bingo, procedendo ad avviare ogni necessario approfondimento, anche in contraddittorio con gli operatori”;

di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e conseguente,

previa rimessione, ove occorra, in Corte Costituzionale per contrasto con gli artt. 2, 3, 41, 42 e 97 della Costituzione dell'art. 1, co. 636 l. n. 147/2013, come modificato con l'art. 1, co. 934 l. n. 208/2015 e con l'1, co. 1047 l.n. 205/2017 ovvero previa disapplicazione dell'art. 1, co. 636 l. n. 147/2013, come modificato con l'art. 1, co. 934 l. n. 208/2015 e con l'1, co. 1047 l.n. 205/2017, per contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE e con il principio di effettività della tutela e/o rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - ex Monopoli e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 la dott.ssa Monica GA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Le società ricorrenti – tutte titolari di una concessione del gioco del Bingo venuta definitivamente a scadenza ed operante, pertanto, in regime di c.d. “ proroga tecnica ”, in attesa dello svolgimento delle procedure selettive per la riattribuzione delle concessioni del settore - impugnano la nota in epigrafe con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (nel prosieguo anche semplicemente “Agenzia” o “ADM”), Ufficio Bingo ha rigettato l’istanza con la quale le stesse ricorrenti hanno domandato: 1) “ di voler disporre – quanto meno in via temporanea ed in attesa di adottare ulteriori provvedimenti, funzionali a ripristinare l’equilibrio economico finanziario delle concessioni che le stesse fossero “facoltizzate a versare, a titolo di canone per il periodo di proroga “tecnica” delle concessioni del bingo, l’importo mensile di € 2.800,00 (anziché di € 7.500,00 come previsto dalla novella introdotta con la l. n. 205/2017 all’ 1, co. 934, l. n. 208/2015), producendo per la restante parte fideiussione o polizza assicurativa di durata annuale per l’importo corrispondente di € 56.400 rinnovabile; 2) di “voler assumere ogni iniziativa necessaria a preservare l’equilibrio economico finanziario delle concessioni del bingo, procedendo ad avviare ogni necessario approfondimento, anche in contraddittorio con gli operatori”. Nella istanza, a sostegno della propria richiesta, le ricorrenti hanno fatto riferimento sia alla ordinanza del Consiglio di Stato n. 336/2020 con la quale, in accoglimento della domanda cautelare formulata dai concessionari ricorrenti in ricorso analogo, era stato stabilito rispettivamente che gli stessi versassero “ all’Amministrazione la somma di euro 2.800,00 mensili ciascuna e che, per la restante parte e fino a copertura dell’intero ammontare del canone rideterminato dall’Amministrazione con l’atto impugnato, prestino fideiussione bancaria o assicurativa, scegliendo tra i maggiori istituti bancari o assicurativi”, che alla ordinanza del Tar del Lazio n. 6247/2020 con la quale era stato stabilito che i concessionari ricorrenti versassero “all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli la somma di euro 2.800,00 mensili ciascuna e, per la restante parte e fino alla copertura dell’intero ammontare del canone preteso (pari ad euro 7.500,00), prestino fideiussione bancaria o assicurativa (ulteriore rispetto alla cauzione già proporzionata alla differenza di canone non corrisposta per dodici mesi ”.

2. L’Agenzia, rigettando la ridetta richiesta con la nota impugnata, ha sostenuto che le ordinanze del Tar del Lazio n. 6247/2020 e del Consiglio di Stato n. 336/2020, richiamate dalle istanti, fossero applicabili unicamente inter partes e, quindi, a beneficio delle sole parti ricorrenti in quei giudizi. Al contempo, ha aggiunto che: - “ in generale, il provvedimento di sospensione dell’esecuzione dell’atto amministrativo non fa venir meno l’atto sospeso e nemmeno la sua validità, né esercita una funzione ripristinatoria della situazione precedente, ma soltanto impedisce temporaneamente, e con efficacia ex nunc, la possibilità di portare l’atto ad ulteriore esecuzione ”; - “ sia il Consiglio di Stato che il TAR Lazio, nelle pronunce cautelari sopra indicate, non hanno in alcun modo censurato l’operato di questa Agenzia, basando le proprie decisioni cautelari unicamente sulla circostanza che è attualmente pendente un giudizio di legittimità dinnanzi alla Corte Costituzionale sull’art. 1, comma 1047, della legge 205/2017, recante modifiche all’art. 1, comma 636, della legge 147/2013 ”.

3. In effetti con plurimi interventi legislativi, a fronte della scadenza ab origine delle concessioni, se ne è disposta, via via, la proroga tecnica, con contestuale progressivo aumento unilaterale dell’entità del relativo canone dovuto.

In particolare:

i) l’art. 1, comma 636, della l. n. 147/2013 - nel prendere atto del disallineamento delle concessioni, in scadenza nel 2013 e nel 2014, e nello stabilire il principio di onerosità del rapporto concessorio – autorizzava, in vista dell’assegnazione delle nuove concessioni con una gara ad evidenza pubblica, la proroga tecnica delle precedenti a fronte del pagamento di un canone determinato nella somma di euro 2.800 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 1.400 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

ii) l’art.1, comma 934, lett. a), n. 1), della l. 28 dicembre 2015, n. 208 novellava tale norma, disponendo che l’Agenzia provvedesse ad avviare la gara per l’assegnazione delle nuove concessioni entro il 2016, innalzando il canone ad euro 5.000 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure ad euro 2.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

iii) l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205 posticipava, poi, al 2018 il termine per l’avvio della gara in questione, innalzando il canone dovuto per il periodo di proroga tecnica ad euro 7.500 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure ad euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni.

4. Le ricorrenti avversano, dunque, con l’esaminato ricorso, la nota citata e, con essa, la presupposta normativa di ulteriore innalzamento dell’entità del canone (l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205) per i seguenti motivi:

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 42 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione dell’art. 1, dell’art. 7 e dell’art. 21 quater l. n. 241/1990, violazione e falsa applicazione dell’art. 1, co. 1047 l. n. 205/2017, dell’art. 1, co. 934 l. n. 208/2015, dell’art. 1, co. 636 l. n. 147/2013. Eccesso di potere per falsità dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione sviamento. Irragionevolezza, perplessità dell’azione amministrativa”.

Secondo la prospettazione ricorsuale l’Agenzia avrebbe travisato l’oggetto della richiesta, che non sarebbe stato quello di modificare in via definitiva l’ammontare del canone previsto dalla legge, bensì quello di sospenderne il pagamento e di volerlo accordare, sempre in via temporanea, nella misura ridotta di euro 2.800,00 mensili, producendo per la differenza dovuta (euro 7.500,00 - euro 2.800= euro 4.700,00) un’appendice alla fideiussione già rilasciata.

Si sarebbe trattato, quindi, di adottare misure ad tempus , per nulla definitive o contrarie a legge, per il periodo strettamente necessario a definire i contenziosi pendenti sulla sostenibilità del canone previsto dalla legge, ovvero a concludere il procedimento di riequilibrio della concessione che sempre nella medesima istanza si era richiesto di avviare.

L’Amministrazione avrebbe inoltre errato nel non esercitare il proprio potere di autotutela e conseguentemente nel non accogliere l’istanza delle ricorrenti sulla base della ritenuta intangibilità del canone, anche in ragione della dedotta circostanza secondo la quale sia l’ordinanza n. 336/2020 del Consiglio di Stato che l’ordinanza del Tar del Lazio n. 6247/2020 impatterebbero, in primis, sui provvedimenti di ADM che riguardano le modalità e le tempistiche di versamento del canone e, quindi, su provvedimenti aventi portata generale e, per questa ragione, i loro effetti si dispiegherebbero anche nei confronti di soggetti estranei ai giudizi nei quali sono stati adottati.

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 1, 2, 21-quater l. n. 241/1990, eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione.

L’Agenzia avrebbe anche omesso di svolgere qualsivoglia indagine tesa a verificare se ricorressero sul piano fattuale i presupposti per ritenere permanenti le condizioni di esercizio delle concessioni in equilibrio economico-finanziario, e tanto sia considerato il contesto economico generale legato alle conseguenze derivanti dalla emergenza epidemiologica Covid 19, sia tenuto conto del sopravvenuto divieto di esercizio delle sale Bingo e della pure sopravvenuta proroga ulteriore del termine per l’indizione delle procedure funzionali alla riassegnazione delle concessioni ai sensi dell’art. 69, co. 3 d.l. n. 18/2020.

IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 Cost., dell’art. 1, co. 1047 l. n. 205/2017, dell’art. 1, co. 934 l. n. 208/2015, dell’art. 1, co. 636 l. n. 147/2013, violazione e falsa applicazione dell’art. 165 d.lgs. n. 50/2016, violazione e falsa applicazione degli artt. 1366 c.c., 1375 c.c. e 1374 c.c. Eccesso di potere per falsità dei presupposti, travisamento dei fatti, sviamento, difetto di motivazione, irragionevolezza. In subordine: illegittimità derivata dall’illegittimità dell’art. 1, co. 1047 l. n. 205/2017, dell’art. 1, co. 934 l. n. 208/2015, dell’art. 1, co. 636 l. n. 147/2013, per contrasto con gli artt. 2, 3, 42 e 41 della Costituzione, nonché contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE e con il principio di effettività della tutela.

Non sarebbe comunque ammissibile, in ottica costituzionalmente orientata, che predeterminato l’ammontare del canone dovuto, la stessa legge escludesse la possibilità di rideterminarne l’importo a fini di riequilibrio convenzionale, pure a fronte di eventi di straordinario impatto e gravità, così per un verso privando l’Amministrazione concedente di qualsivoglia potestà decisoria e, per un altro verso, negando al concessionario qualsiasi forma di tutela della propria attività imprenditoriale.

Con il motivo sub IV le ricorrenti hanno dunque chiesto di sottoporre alla Corte costituzionale la questione di costituzionalità della normativa recante la determinazione del canone, in riferimento agli artt. 2, 3, 41, 42 della Costituzione, nonché alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea quella della sua compatibilità con il principio di effettività della tutela e con gli artt. 49 e 56 del TFUE.

5. ADM si è costituita in giudizio, instando per la reiezione nel merito del gravame proposto.

3. La Sezione con ordinanza cautelare n. 1810/2023 del 30 marzo 2023 - tenuto conto della pendenza delle questioni pregiudiziali rimesse dal Consiglio di Stato al vaglio della C.G.U.E. e ritenendo le stesse dirimenti ai fini della definizione della presente controversia – ha disposto la sospensione c.d. impropria in senso lato del giudizio, in attesa che si definisse la questione di pregiudiziale a quella data pendente innanzi alla Corte di giustizia sollevata da altro giudice in relazione alle medesime disposizioni poste a fondamento della decisione amministrativa impugnata nella causa in esame ed ha accolto l’istanza cautelare avanzata dalle ricorrenti, sospendendo l’efficacia del gravato provvedimento e “ stabilendo di versare a carico di ogni singolo concessionario e a garanzia degli interessi patrimoniali dell’amministrazione la somma di euro 2.800,00 mensili a titolo di canone concessorio e, per la restante parte e fino a copertura dell’intero ammontare del canone rideterminato dall’amministrazione (pari ad euro 7.500,00), di prestare idonea fideiussione bancaria o assicurativa (ulteriore rispetto alla cauzione già prestata), scegliendo tra i maggiori istituti bancari o assicurativi, proporzionata alla differenza del canone concessorio non corrisposta per tutto il periodo del rapporto, entro il termine di 15 giorni dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza, con l’avvertenza che la mancata prestazione di tale garanzia comporterà l’automatica perdita di efficacia della disposta misura cautelare”.

6. Parte ricorrente, con successive istanze di fissazione di udienza del 17 aprile 2025 e dell’11 giugno 2025, a valle delle pronunce della Corte di Giustizia sulle questioni pregiudiziali sollevate dal Consiglio di Stato (Sez. VII, ordinanza 21 novembre 2022, nn. 10264, 10263, 10261), con sentenza del 20.03.2025, nelle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, ha chiesto fissarsi l’udienza di discussione del ricorso.

5. In vista della udienza pubblica fissata per la discussione del ricorso le ricorrenti hanno depositato memoria difensiva nella quale, facendo riferimento alle pronunce del Consiglio di Stato n. 7807, 7784 e 7787 pubblicate il 6 ottobre 2025, assunte dopo la decisione della Corte di Giustizia, concludeva nel senso che “ le sentenze già assunte in relazione al regime di proroga delle concessioni del bingo – su tutte quelle del Consiglio di Stato che vertono proprio sulla proroga di cui all’art. 1, co. 1047 l. n. 205/2017 (nn. 7807, 7784 e 7787 del 6.10.2025) e sui provvedimenti con i quali ADM, in supposta doverosa applicazione della citata legge, rifiutava qualsivoglia richiesta di rimodulazione di detto regime - non possano che condurre anche nella presente sede all’annullamento del provvedimento gravati ed alla disapplicazione dell’art. 1, co. 1047, l. n. 205/2017 ”.

6.All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattata e, dunque, trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato e va accolto nei sensi e per quanto di seguito specificato.

7.1. Mette conto, da subito, precisare che i concessionari del bingo, odierni ricorrenti, hanno presentato all’Agenzia istanze tese ad ottenere la modifica delle modalità di versamento del canone imposto loro, in modo da tener conto dell’effettiva capacità contributiva di ciascun concessionario che si trovava a dover far fronte alle difficoltà finanziarie dovute sia all’emergenza epidemiologica da Covid 19, sia all’intervenuto divieto di esercizio delle sale Bingo e sia pure della sopravvenuta proroga ulteriore del termine per l’indizione delle procedure funzionali alla riassegnazione delle concessioni di cui all’art. 69, comma 3, d.l. n. 18/2020.

Nelle intenzioni dei concessionari del bingo non vi era, infatti, quella di contestare alla radice, al fine di demolire in toto il sistema ex lege della proroga tecnica, la debenza del canone mensile dovuto e di sottrarsi così all’obbligo di pagamento dello stesso, bensì solo quella, diversa, di ottenere una misura provvisoria che consentisse loro di far fronte all’onere economico mediante modalità di pagamento più favorevoli nonché il riequilibrio del rapporto proprio sulla base della medesima normativa posta a fondamento della modifica contrattuale ex parte publica .

A riprova di ciò, vi è il fatto che, nelle summenzionate istanze, negate con la nota qui impugnata, i concessionari si offrivano di prestare idonea garanzia fideiussoria in relazione alla differenza di canone mensile ritenuta come dovuta.

Detto in altri termini, i concessionari nel ricorso introduttivo, dalla cui lettura deve trarsi il thema decidendum, non hanno rivendicato la disapplicazione totale del regime ex lege di proroga tecnica, bensì, al contrario, hanno insistito affinché la sua applicazione non precludesse all’Amministrazione l’adozione di misure interinali volte ad assicurare che il versamento del canone, pure dovuto, potesse avvenire secondo modalità adeguate allo specifico momento storico ed alle specifiche condizioni economiche dei concessionari, secondo una interpretazione, in tesi, costituzionalmente orientata e compatibile con i principi di cui agli artt. 49 e 56 del TFUE.

In tale prospettiva il contenzioso all’esame del Collegio pone preliminarmente a quest’ultimo l’interrogativo della compatibilità con i principi della Costituzione e con il diritto dell’Unione europea, dovendosi il giudice domandare, innanzitutto, se la norma di legge recata dall’art. 1, comma 1047, legge n. 205/2017, nella misura in cui essa si innesta, modificandolo ex parte publica , nel rapporto giuridico concessorio, sia legittima anche laddove venga interpretata e applicata, nella prassi amministrativa dell’Agenzia, nel senso di disconoscere qualsivoglia proprio potere di riesaminare il rapporto convenzionale. Nell’individuare la risposta a tale interrogativo questo giudice, nel rispetto del principio iura novit curia (secondo il quale il giudice ha il dovere di individuare le fonti, interpretare le disposizioni per valutare la norma applicabile e, infine, valutare che la norma sia valida cioè conforme alle norme di rango superiore), deve innanzitutto verificare la compatibilità della norma di legge della quale l’Agenzia fa attuazione con la Direttiva 2014/23/UE e la normativa nazionale di recepimento di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, applicabile alla presente controversia siccome disciplina regolatoria del rapporto concessorio che coinvolge le parti in causa.

Sennonchè nella pendenza del presente giudizio la questione della compatibilità eurounitaria della norma di legge in argomento, alla quale ADM ritiene di dare attuazione con la nota gravata, è stata affrontata e risolta.

Il Consiglio di Stato - nell’ambito dei giudizi di appello incardinati nei confronti delle sentenze rese da questa Sezione con riferimento a provvedimenti dell’Agenzia adottati in ossequio al citato art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205, - dubitando della compatibilità eurounitaria di tale norma, ha infatti sottomesso alla C.G.U.E., ai sensi dell’art. 267 del T.F.U.E., plurime questioni pregiudiziali.

In particolare, la Sezione IV del Consiglio di Stato:

- con le ordinanze n. 10261, n. 10263 e n. 10264 del 2022 ha sottoposto le seguenti questioni interpretative:

“ I. Se la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, nonché i principi generali desumibili dal Trattato, e segnatamente gli artt. 49 e 56, TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi trovano applicazione a fronte di concessioni di gestione del gioco del Bingo le quali siano state affidate con procedura selettiva nell’anno 2000, siano scadute e poi siano state reiteratamente prorogate nell’efficacia con disposizioni legislative entrate in vigore successivamente all’entrata in vigore della direttiva ed alla scadenza del suo termine di recepimento

II. Nel caso in cui al primo quesito sia fornita risposta affermativa, se la direttiva2014/23/UE osta ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

III. Se la direttiva 89/665/CE, quale modificata dalla direttiva 2014/23/UE, osta aduna interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

IV. Se, in ogni caso, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

V. Se gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

VI. Se, più in generale, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino a una normativa nazionale (quale quella che rileva nella controversia principale, la quale prevede a carico dei gestori delle sale Bingo il pagamento di un oneroso canone di proroga tecnica su base mensile non previsto negli originari atti di concessione, di ammontare identico per tutte le tipologie di operatori e modificato di tempo in tempo dal legislatore senza alcuna dimostrata relazione con le caratteristiche e l’andamento del singolo rapporto concessorio ”;

- con l’ordinanza n. 9835/2023, ha reso chiarimenti alla Corte di Lussemburgo, precisando, fra l’altro, sia le ragioni per le quali si ritiene che elementi prevalenti depongano nel senso dell’applicabilità della direttiva 2014/23/UE alle concessioni per cui è causa, sia le ragioni per le quali, in riferimento alle domande di pronuncia pregiudiziale dirette all'interpretazione degli articoli 49, 56 e 63 del T.F.U.E., sussiste l’interesse transfrontaliero certo.

Analoga rimessione, vertente sulla questione in esame, è stata sottoposta anche dalla Sezione IV del Consiglio di Stato, che:

- con l’ordinanza n.1071/2023, ha rivolto i seguenti quesiti:

“ A. Se la normativa nazionale, sopra riportata, viola le libertà europee di stabilimento e di impresa, in quanto:

i) determina un aumento del canone che prescinde dalla valutazione delle dimensioni delle imprese; ii) impone l’accettazione della proroga e del suddetto aumento del canone, aggravato dal divieto di cessione dei locali, quale irragionevole condizione per potere partecipare alle successive gare che vengono anch’esse indefinitivamente posticipate.

B. Qualora si dia risposta positiva al primo quesito, si dubita che la suddetta restrizione possa ritenersi giustificata per la asserita sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale, indicato nell’esigenza di assicurare un allineamento temporale dell’avvio delle procedure di gara.

C. Qualora, nondimeno, si ritenesse che vi sia un motivo imperativo di interesse generale, se ugualmente sono stati violati: i) il principio di proporzionalità, perché la misura restrittiva non è adeguata, idonea e proporzionata in senso stretto all’obiettivo pubblico formalmente indicato; ii) il principio di concorrenza per il mercato, perché la scelta di prorogare le concessioni e di posticipare l’avvio delle gare impedisce agli operatori di settore l’esercizio della libertà di impresa, quantomeno sotto il profilo della necessaria programmazione e pianificazione delle attività ”;

- con l’ordinanza n. 6456/2025, pubblicata il 22 luglio 2025, nel riscontrare la richiesta della C.G.U.E. sulla persistenza dell’interesse al riscontro sulla domanda pregiudiziale, in esito alla sentenza già resa dalla stessa Corte in data 20 marzo 2025), ha confermato l’interesse alla soluzione dei quesiti, evidenziando che “ risultano permanere i presupposti del rinvio pregiudiziale sollevato con l’ordinanza n. 1071/2023 della Sezione, dal momento che la sentenza della Corte di giustizia 20 marzo 2025, resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22, è stata adottata sulla base di un rinvio pregiudiziale non del tutto coincidente con quella formulato da questa Sezione nell’ordinanza di rinvio n. 1071/2023 ”, atteso che “ in particolare, la Corte di Giustizia, con la citata decisione del 20 marzo 2025, non sembra prendere in considerazione in modo specifico le questioni interpretative sollevate con i quesiti di cui alle lettere C e B della richiamata ordinanza di rinvio n. 1071/2023… ”.

La C.G.U.E., in relazione alle surrichiamate ordinanze della Sezione VII del Consiglio di Stato n.10261, n. 10263 e n. 10264 del 2022, con la sentenza del 20 marzo 2025 (resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22) ha, poi, affermato in estrema sintesi i seguenti principi:

i) ai contratti di concessione oggetto di modifica/proroga dopo la scadenza del termine di trasposizione della direttiva 23/2014/UE (il 18 aprile 2016) si applica la direttiva medesima (par. 67);

ii) essendo la materia concessoria regolata, in ambito comunitario, da una specifica direttiva, ad essa dovrà farsi riferimento per l’esame della fattispecie e non già direttamente ai principi dei Trattati. Nello specifico, la norma di riferimento per apprezzare la compatibilità con l’ordinamento UE delle leggi di proroga, è rappresentata dall’art. 43, par. 1 e 2, della direttiva n.23/2014/UE, che regola le ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara (par. 68);

iii) quanto alle ipotesi contemplate dal par.1, lett.a), di tale art. 43, esse non sono conferenti, non trattandosi di proroga disposta sulla base di un’opzione prevista nella concessione originaria e allo scopo prevista nella iniziale procedura selettiva;

iv) quanto alle ipotesi previste dal par.1, lett. da b) a d), dell’art. 43, le stesse non sono state esaminate, in quanto non prese in considerazione dal giudice del rinvio;

v) quanto alla fattispecie sub par.1, lett. e), sempre dell’art. 43 (modifiche non sostanziali ai sensi del par. 4 del medesimo art. 43), la stessa non si applica alla situazione in esame, in quanto determina una innovazione che, se conosciuta ab origine , avrebbe influenzato la partecipazione alla gara, attirando un maggior numero di partecipanti (par. 86);

vi) non è neppure applicabile la fattispecie autorizzativa di cui al par. 2 dell’art.43, atteso che il valore della concessione, calcolato ai sensi dell’art. 8, par. 2, della direttiva 23/2014/UE, ossia in termini di fatturato generato dalla concessione a beneficio del concessionario, supera le soglie ivi prefigurate (par. 91);

vii) posto che le leggi nazionali che hanno disposto la proroga non appaiono essere assistite dai presupposti delineati dall’art. 43 della direttiva 23/2014/UE e che, quindi, le proroghe tecniche disposte sono sostanzialmente illegittime, in quanto hanno comportato una modifica alle concessioni non consentita dalla tale direttiva, nondimeno non è consentito trarre da tale assunto la conseguenza che, durante il regime di proroga, non sia comunque dovuta l’applicazione di un canone/corrispettivo. In caso contrario, si determinerebbe, infatti, un’alterazione sensibile della concessione ad esclusivo vantaggio del concessionario (par. 95);

viii) in merito alla determinazione del canone forfetariamente stabilito dal legislatore nazionale in modo fisso per tutti i concessionari, a prescindere dai rispettivi fatturati, una tale impostazione non è compatibile con l’art. 43 della direttiva 23/2014/UE (par. 96);

ix) dagli artt. 5 e 43 della direttiva medesima non discende in ogni caso l’illegittimità delle previsioni di legge o delle eventuali prassi applicative che privassero le autorità amministrative del potere di modificare le condizioni di esercizio della concessione in presenza di eventi sopravvenuti e indipendenti dalla volontà delle parti (par. 105).

Il Consiglio di Stato, nel prendere atto di tale pronuncia della C.G.U.E., ha, poi, accolto gli appelli proposti avverso le decisioni della Sezione, inerenti in modo specifico all’applicazione dell’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017, sulla base dei seguenti passaggi motivazionali:

i) i rapporti relativi al gioco del Bingo rientrano nella nozione di concessione ai sensi dell’art. 5 della direttiva n.23/2014/EU, implicando l’attribuzione di un diritto di gestione, dal quale traggono gli emolumenti connessi alla vendita delle cartelle, accompagnato dal pagamento di un canone/prezzo da versare all’Agenzia. Dette concessioni raggiungono la soglia comunitaria e, come chiarito dalla Corte di Lussemburgo, sono soggette alla direttiva 23/2014/UE, atteso che le proroghe tecniche sono state disposte in data successiva alla scadenza del termine di trasposizione della direttiva;

ii) la proroga, determinando una modifica unilaterale del rapporto concessorio, rientra nel campo di applicazione dell’art. 43 della direttiva 23/2014/UE, che regola le ipotesi, di stretta interpretazione, in cui la modifica della concessione è ammissibile in assenza di un nuovo procedimento selettivo;

iii) è da escludere che la proroga tecnica delle concessioni bingo ricada nelle ipotesi derogatorie di cui all’art. 43, par. 1 e 2;

iv) la proroga di dette concessioni è, pertanto, illegittima e va, quindi, disapplicata la legge nazionale di riferimento che l’ha prevista (nella circostanza, l’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017);

v) dall’illegittimità della proroga e, quindi, dall’essere il rapporto concessorio privo di idoneo titolo giuridico (rapporto di fatto) non deriva tuttavia l’esonero, per il concessionario, dall’obbligo di corrispondere un’indennità (definita come indennità di occupazione) fino alla futura e urgente assegnazione delle nuove concessioni tramite gara pubblica;

vi) tale indennità dovrà essere rideterminata dall’Agenzia non in modo astratto o forfetario, bensì tenendo conto dei fatturati dei concessionari e, comunque, reciprocamente di vantaggi e svantaggi delle parti. Quale vantaggio per il concessionario si dovrà, in particolare, considerare l’avere evitato l’alea di gara e come svantaggio il mancato trasferimento dei locali;

vii) la rideterminazione del canone (indennità di occupazione), che dovrà avvenire tramite provvedimenti discrezionali, anche in via provvisoria, a cura dell’Agenzia, è funzionale ad elidere le conseguenze derivanti dal mancato esperimento della gara nonché dall’applicazione di canoni stabiliti in modo rigido dal legislatore.

Ciò posto, ad avviso del Collegio la decisione resa dalla C.G.U.E. nella pronuncia del 20 marzo 2025, come noto vincolante nell’interpretazione del diritto eurounitario, letta anche alla luce delle condivisibili coordinate fornite dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, consente di dirimere la presente controversia, nel senso di accogliere la pretesa di parte ricorrente nei sensi di seguito esplicati.

Ciò in quanto l'obbligo di qualsiasi giudice nazionale di applicare integralmente il diritto dell'Unione e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, comporta il dovere di disapplicare - o meglio non applicare - la norma interna contrastante con quella europea, sia anteriore sia successiva a quest'ultima, che abbia efficacia diretta, così come affermato dalla Corte di giustizia fin dalla sentenza del 9 marzo 1978, (sentenza Simmenthal vs Ministero delle Finanze ) .

Invero, la suddetta pronuncia del 20 marzo 2025 chiarisce, infatti, per quello che rileva in questa sede, che:

- le proroghe delle concessioni di cui trattasi sono regolate, sia in termini oggettivi che ratione temporis , dalla direttiva 23/2014/UE;

- non vengono ad emersione le fattispecie esimenti previste dall’art.43 di tale direttiva, sia pure nei termini prospettati dal giudice remittente, sicché si applica il principio per cui la proroga del contratto ( ergo la modifica del contratto originario) richiedeva l’esperimento di una procedura ad evidenza pubblica;

- (soprattutto) visto e considerato che l’interesse primario dei concessionari in proroga ha come punto comune e finale di ricaduta la contestazione dell’entità del canone applicato ex lege piuttosto che l’illegittimità ex sé della proroga (non deducendosi l’interesse a svincolarsi dal rapporto concessorio), non è legittima la predeterminazione di un canone fisso e rigido, non parametrato alla remuneratività effettiva della concessione, avuto riguardo al fatturato che ne deriva per il concessionario nel periodo di proroga della concessione.

Ben si comprende, dunque, come - stanti i principi di diritto espressi dalla C.G.U.E. nel senso dell’insussistenza dei presupposti derogatori fissati dall’art. 43, par. 1 e 2 - per quello che rileva in relazione ai motivi di gravame proposti, deve essere disapplicato l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. n. 205/2027, nella parte in cui prevede che “ relativamente a queste concessioni in scadenza negli anni dal 2013 al 2018 l'Agenzia delle dogane e dei monopoli procede entro il 30 settembre 2018 con un introito almeno pari a 73 milioni di euro a una gara per l'attribuzione di 210 concessioni per il predetto gioco ” nonché “il versamento della somma di euro 7.500, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, da parte del concessionario in scadenza che intenda altresì partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione, per ogni mese ovvero frazione di mese di proroga del rapporto concessorio scaduto e comunque fino alla data di sottoscrizione della nuova concessione riattribuita (…)”.

La violazione del diritto eurounitario, sancita dalla sentenza della C.G.U.E. del 20 marzo 2025 (cause riunite da C-728/22 a C-730/22), comporta, dunque, in applicazione del principio di primazia dello stesso rispetto al diritto nazionale, la necessità di disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, l’illegittimità dell’avversata nota dell’Agenzia. prot. ADMUC_375934 del 27 ottobre 2020 che ne fa pedissequa applicazione, con conseguente suo annullamento in accoglimento della presente impugnazione.

A seguito dell’annullamento di tale atto, non è, comunque, possibile ritenere che il rapporto resti, per l’effetto, privo di regolazione, atteso che l’interesse primario della parte ricorrente (ma anche quello della parte pubblica) non è quello di retrocedere i complessivi effetti del rapporto concessorio (dovendosi in tale ipotesi riversare gli incassi ritenuti dal gioco), bensì quello di ridefinire il canone dovuto per l’esercizio (di fatto) del gioco del bingo in modo da garantire l’equilibrio del rapporto sottostante.

In merito, come chiarito dalla C.G.U.E., l’illegittimità della proroga non esime, infatti, il concessionario ( recte l’esercente del gioco del bingo a ciò autorizzato dalla competente amministrazione) dal versamento all’Erario di un’indennità, a patto di non alterare il rapporto (di fatto) intercorrente con il concedente ad esclusivo vantaggio dell’esercente stesso, realizzando un’indebita locupletatio . È del resto innegabile che l’esercizio del gioco abbia comportato, per l’esercente, ricavi tali da ritrarre un’obiettiva utilità.

Nondimeno, come ulteriormente chiarito dalla C.G.U.E., l’indennità non potrà essere determinata in modo rigido e forfetario, ossia prescindendo dai rispettivi fatturati degli esercenti, ma dovrà tenere conto, in una logica tesa al riequilibrio del rapporto, della valutazione bilanciata di tale utilità (misurata sulla base dei fatturati conseguiti) e, altresì, dei vantaggi attribuiti (assegnazione pluriennale dell’utilità senza l’alea di gara), così come dei sacrifici imposti all’operatore economico per beneficiare della proroga del rapporto (mancata possibilità di trasferimento dei locali).

La definizione di tale indennità spetterà all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, amministrazione competente alla gestione del rapporto concessorio, che pertanto dovrà rideterminarsi, stabilendo - a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. n. 205/2027 - con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione, un’indennità a carico dei concessionari/esercenti.

8. In conclusione, per quanto precede, il ricorso in epigrafe deve essere accolto con disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, la declaratoria di illegittimità dell’avversata nota dell’Agenzia prot. ADMUC_375934 del 27 ottobre 2020, che ne fa pedissequa applicazione. L’accoglimento delle doglianze volte a stigmatizzare l’incompatibilità della norma di cui all’articolo l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. n. 205/2017 con la disciplina eurounitaria, portando alla sua disapplicazione ed alla illegittimità derivata della norma gravata consente di ritenere in tale decisione assorbiti tutti gli ulteriori motivi di doglianza rivolti a quest’ultima.

Resta salvo l’esercizio del potere dell’Agenzia di determinarsi in ordine alla corretta individuazione dell’indennità a carico dei concessionari per il periodo in questione, nel rispetto dei principi affermati dalla C.G.U.E. nella sentenza del 20 marzo 2025 resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22 e del vincolo conformativo nascente dalla presente decisione.

Le spese di giudizio possono, nondimeno, essere compensate integralmente, avuto riguardo alla particolare complessità della controversia ed alla novità della stessa, tenuto vieppiù conto che l’Agenzia resistente ha, comunque. applicato una disposizione di legge statale in ordine alla cui compatibilità con l’ordinamento eurounitario la C.G.U.E. si è espressa successivamente all’adozione dell’atto impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IE AB, Presidente

Igor Nobile, Primo Referendario

Monica GA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Monica GA	IE AB

IL SEGRETARIO