Pubblicato il 11/12/2025

N. 04120/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01060/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1060 del 2025, proposto da
Ine Cergnago S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Barletta, Marcello Astolfi, Ervin Tabaku, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Pavia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Silvia Tognella, Silvia Dabusti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonella Farite, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, piazza Città di Lombardia, 1;

per l'annullamento

- del Decreto n. 1/2025-V.I.A., a firma del Dirigente Responsabile del Settore Tutela Ambientale e Biodiversità, Promozione del Territorio, Sostenibilità della Provincia di Pavia, notificato in data 21.1.2025, recante l’archiviazione dell’istanza di provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) ai sensi degli artt. 23 e 27-bis del d.lgs. n. 152/2006 e degli artt. 4 e 5 della l.r. Lombardia 2.2.2010, n. 5, relativa al progetto per la realizzazione dell’impianto agrivoltaico “Cergnago, da realizzarsi nel territorio del Comune di Cergnago, con opere accessorie nel Comune di Olevano Lomellina, presentato dalla società INE Cergnago in data 22.10.2024 ed acquisito al protocollo dell’Amministrazione con il n. 60819;

- per quanto occorrer possa, della Deliberazione della Giunta Regionale, Regione Lombardia, n. XII/2783 del 15/07/2024, recante “Approvazione di indirizzi in merito all’installazione di impianti agrivoltaici nelle aree agricole”;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, ancorché non cognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Pavia e di Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025 il dott. AB TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Dalle allegazioni delle parti e dalla documentazione prodotta in giudizio emerge che:

- con nota depositata in data 22/10/2024, la Società Ine Cergnago s.r.l. presentava dinanzi al Settore Tutela Ambientale e Biodiversità, Promozione del Territorio e Sostenibilità della Provincia di Pavia istanza per il rilascio del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale ai sensi dell’artt. 23 e 27–bis del d.lgs. 152/2006 e degli artt. 4 e 5 della l.r. Lombardia del 2 febbraio 2010, n. 5, relativo al progetto agrivoltaico denominato “Cergnago”, da realizzarsi in Comune di Cergnago (PV); si tratta di un progetto agrivoltaico, di potenza di circa 14,26 MWp, previsto su un’area ad uso agricolo, della superficie complessiva di 16,17 ha, avente idoneità per la realizzazione di impianti FER ai sensi dell’art. 20, co. 8, del d.lgs. n. 199/2021;

- con nota prot. n. 61922 del 29/10/2024, l’Amministrazione comunicava l’avvio della fase di verifica di adeguatezza e completezza della documentazione presentata a corredo dell’istanza autorizzativa del progetto agrivoltaico e, con successiva nota prot. n. 69903, del 29/11/2024, chiedeva integrazioni documentali;

- con Decreto n. 1/2025 del 21/01/2025, a firma del Dirigente Responsabile del Settore Tutela Ambientale e Biodiversità, Promozione del Territorio, Sostenibilità della Provincia di Pavia, rilevato l’asserito mancato rispetto del Requisito D (requisito soggettivo) dell’Allegato A della DGR n. XII/2783 del 15/07/2024, l’Ente procedente comunicava alla Società ricorrente l’archiviazione dell’istanza autorizzativa;

- il provvedimento contestava in particolare l’insussistenza del “requisito D: requisito soggettivo” della DGR di Regione Lombardia n. XII/2783 del 15/07/2024;

- il provvedimento precisa che “non essendo pertanto la società INE Cergnago S.r.l. inquadrabile, ai sensi della DGR n. XII/2783 del 15/07/2024, né come Soggetto A, né come soggetto B, non può essere dato corso al procedimento di Autorizzazione Unica ai sensi del D.Lgs. 387/2003”

2) E’ infondata l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse sollevata dall’amministrazione resistente, in quanto la ricorrente non avrebbe dimostrato l’effettiva disponibilità dell’area sulla quale realizzare l’impianto.

Invero, il profilo relativo alla disponibilità dell’area non incide sull’interesse ad agire, ma integra un elemento che deve essere oggetto di accertamento nel corso dell’istruttoria tesa all’emanazione del provvedimento autorizzativo richiesto dalla ricorrente; tuttavia nel caso di specie, l’amministrazione non ha respinto l’istanza per questo profilo, ma solo per la ritenuta inesistenza del presupposto soggettivo di conseguimento del titolo.

Al fine della dimostrazione della sussistenza dell’interesse ad impugnare il diniego, la ricorrente non è tenuta a dimostrare in giudizio la sussistenza di presupposti sostanziali non contestati con il provvedimento impugnato, trattandosi di aspetti che devono essere verificati dall’amministrazione in sede procedimentale, restando inammissibile ogni integrazione motivazionale disposta con gli atti difensivi.

La ricorrente ha interesse all’annullamento dell’atto impugnato, siccome preclusivo dell’attività economica che intende intraprendere, con conseguente emersione di un pregiudizio concreto ed attuale, senza bisogno di dimostrare in giudizio la sussistenza di presupposti che avrebbero dovuto essere accertati dall’amministrazione sulla base di poteri connotati da discrezionalità tecnica.

Ne deriva l’infondatezza dell’eccezione in esame.

3) Parimenti è infondata l’eccezione con la quale la Provincia di Pavia deduce la cessazione della materia del contendere.

Il provvedimento impugnato, quand’anche qualificato in termini di archiviazione, preclude alla ricorrente lo svolgimento dell’attività pretesa, sicché è immediatamente lesivo, come già evidenziato, mentre la circostanza che l’amministrazione abbia riattivato il procedimento non vale a palesare la soddisfazione dell’interesse sostanziale di cui è portatrice la ricorrente.

4) La ricorrente impugna il diniego e la presupposta Deliberazione della Giunta Regionale, Regione Lombardia, n. XII/2783 del 15/07/2024, nella parte in cui impone il rispetto del Requisito D (requisito soggettivo) nella configurazione di: “Soggetto B: Società a partecipazione congiunta con i produttori di energia elettrica alla quale è conferita l'azienda o il ramo d’azienda da parte degli stessi imprenditori agricoli ai quali è riservata l'attività di gestione imprenditoriale, salvo che per gli aspetti tecnici di funzionamento dell'impianto e di cessione dell'energia”, deducendo la contrarietà al quadro normativo di riferimento, l’irragionevolezza e il difetto di proporzionalità.

Il ricorso è fondato con la precisazione che la questione di fondo sottesa all’impugnazione è già stata esaminata dal Tribunale con la sentenza del 22 maggio 2025, n. 1825 e non vi sono ragioni per discostarsi dalle conclusioni ivi raggiunte.

4.1) Ai sensi dell’art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 199/2021, di attuazione della Direttiva Europea 2018/2001 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (c.d. RED II), il Ministro della transizione ecologica, di concerto con il Ministro della cultura e il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, in sede di Conferenza Unificata, deve stabilire, con uno o più decreti, “principi e criteri omogenei per l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili”. Nelle more dell’adozione dei decreti - avvenuta soltanto nel 2024 - al comma 8 dell’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021, il legislatore aveva individuato le aree del territorio da considerarsi idonee.

La Regione Lombardia, in attesa dell’adozione dei decreti ministeriali suindicati, aveva adottato la d.g.r. n. XII/1949 del 26 febbraio 2024, recante le prime indicazioni per l’applicazione dell’allegato 13 al Programma Regionale Energia Ambiente e Clima (PREAC), di cui alla d.g.r. n. 7553 del 15 dicembre 2022, in merito all’installazione di impianti fotovoltaici al suolo e impianti agrivoltaici nelle aree agricole.

Con tale delibera, Regione Lombardia, richiamate le Linee guida in materia di impianti agrivoltaici del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE), pubblicate nel mese di giugno 2022 e sulla base della divisione in categorie delle aree agricole del territorio lombardo di cui al PREAC, aveva stabilito che:

-) nelle aree agricole di categoria A), caratterizzate dall’utilizzo del terreno per produzioni agroalimentari di particolare qualità e tipicità, fossero realizzabili esclusivamente gli impianti agrivoltaici avanzati, le cui caratteristiche costruttive e tecnologiche possono garantire la piena operatività dei mezzi agricoli in tutte le fasi dell’attività agronomica;

-) nelle aree agricole di categoria B1), cioè terreni destinati a usi agricoli diversi da quelli della categoria A) e destinati a specifiche produzioni, si potessero realizzare impianti agrivoltaici e agrivoltaici avanzati.

-) nelle aree agricole di categoria B2), ossia terreni destinati a usi specifici ma non ricadenti nella categoria B1), fossero realizzabili impianti agrivoltaici avanzati e non, nonché impianti fotovoltaici, salvo l’elevato valore agricolo dell’area, che avrebbe comunque impedito la realizzazione di impianti fotovoltaici.

Nel maggio 2024, è stato emanato il decreto legge n. 63, poi convertito con legge n. 101/2024, che, per quanto di interesse, ha modificato l’art. 20, del d.lgs. n. 199/2021, prevedendo la possibilità di installazione di impianti fotovoltaici esclusivamente nelle aree idonee di cui alle lettere c), c-bis), c-bis1), c-ter2) e c-ter3, indicate al comma 8 del medesimo articolo.

Successivamente, il MASE ha adottato il c.d. decreto aree idonee, pubblicato in Gazzetta Ufficiale in data 2 luglio 2024 e recante la “Disciplina per l’individuazione di superfici e aree idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili”.

In seguito alle innovazioni normative descritte, Regione Lombardia ha adottato la d.g.r. n. XII/2781 del 15 luglio 2024, con cui ha annullato d’ufficio la d.g.r. 1949/2024 “in modo da allineare la disciplina regionale in materia di installazione di impianti fotovoltaici nelle aree classificate agricole pienamente coerente alle disposizioni contenute nelle norme nazionali”.

Regione Lombardia ha inoltre adottato la d.g.r. n. XII/2783, oggetto dell’impugnazione.

Con la delibera gravata sono stati dettati indirizzi in merito all’installazione di impianti agrivoltaici nelle aree agricole ed è stato previsto quanto segue sul piano soggettivo.

Il requisito D dell’Allegato A della d.g.r. n. 2783 limita la possibilità di presentare richiesta di titolo abilitativo per l’installazione di impianti agrivoltaici ai seguenti soggetti: “Soggetto A: Impresa agricola singola o associata da certificato camerale, che realizza il progetto al fine di contenere i propri costi di produzione. Il requisito è verificato attraverso il fatturato dell’energia prodotta (che si configura come attività connessa, cioè complementare ed accessoria alla produzione agricola principale) che non deve superare il valore della produzione agricola, affinché venga mantenuto lo status di imprenditore agricolo, nel rispetto della normativa vigente in tema di definizione della figura dell’imprenditore agricolo e delle attività agricole (D. Lgs. 18 maggio 2001, n. 228 - Orientamento e modernizzazione del settore agricolo). Soggetto B: Società a partecipazione congiunta con i produttori di energia elettrica alle quali è conferita l’azienda o il ramo d’azienda da parte degli stessi imprenditori agricoli ai quali è riservata l’attività di gestione imprenditoriali, salvo che per gli aspetti tecnici di funzionamento dell’impianto e di cessione dell’energia”.

Inoltre, il medesimo requisito richiede che il terreno agricolo (insieme delle particelle catastali) debba essere in conduzione a una impresa agricola con un valido titolo per tutto il periodo di esercizio dell’impianto agrivoltaico;

4.2) Tanto premesso va osservato che la legislazione nazionale, ed in particolare il d.lgs. 2003 n. 387, il d.lgs. n. 28/2011, il d.lgs. 2021 n. 199, nel disciplinare le procedure e le condizioni necessarie per l’autorizzazione degli impianti di produzione FER non introduce requisiti soggettivi in capo al proponente, con riferimento alla forma giuridica o all’oggetto dell’impresa, sia essa individuale o collettiva, né impone particolari modelli di aggregazione tra operatori economici.

Il dato è significativo e dirimente, in quanto la materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia rientra nella potestà legislativa concorrente, ex art. 117, comma 3, cost., sicché spetta allo Stato fissare i principi fondamentali del settore.

Ne consegue che le procedure di autorizzazione all’installazione di impianti di produzione FER, ivi compresi gli agrivoltaici, non possono essere subordinate dalla Regione a vincoli o condizioni non previsti dalla normativa statale (cfr. Corte Cost., 27/10/2022, n. 221; Corte Cost., 21/10/2022, n. 216).

Nel caso di specie la Regione, con la delibera impugnata, ha introdotto requisiti soggettivi che si sostanziano in vincoli alla possibilità di installare un impianto agrivoltaico non previsti dalla normativa statale e, pertanto, illegittimi.

Né la legittimità dei requisiti è desumibile richiamando le previsioni del D.M. n. 436/2024.

Il D.M., peraltro relativo agli incentivi pubblici e PNRR per i sistemi agrivoltaici, individua quali soggetti beneficiari o l’imprenditore agricolo o le associazioni temporanee di imprese, che includano almeno un imprenditore agricolo.

Fermo restando che la disciplina riguarda i finanziamenti PNRR, sicché non attiene alle tematiche di cui si tratta, va comunque osservato che proprio il D.M. contempla requisiti meno gravosi rispetto a quelli imposti dalla d.g.r. impugnata, poiché per accedere al beneficio economico è sufficiente un rapporto contrattuale che dia vita ad un’ATI tra imprese operanti nel settore della produzione FER e imprese agricole, mentre non è richiesta la creazione di una nuova persona giuridica di tipo societario.

In via di ulteriore precisazione, va pure osservato che la giurisprudenza costituzionale (cfr. Corte Cost., n. 121/2022) ha ribadito che tra i principi generali della materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” vi è quello della massima diffusione degli impianti, in coerenza con le previsioni eurounitarie di riferimento e ciò conferma l’illegittimità della d.g.r. laddove introduce requisiti soggettivi in contrasto con le previsioni nazionali e tali da comprimere l’accesso al mercato e la diffusione degli impianti agrivoltaici.

Tali conclusioni non sono superate dal richiamo, operato da Regione Lombardia, all’art. 14 co. 1 lett. c) del d.lgs. 199/2021, secondo il quale “in attuazione della misura Missione 2, Componente 2, Investimento 1.1 "Sviluppo del sistema agrivoltaico", sono definiti criteri e modalità per incentivare la realizzazione di impianti agrivoltaici attraverso la concessione di prestiti o contributi a fondo perduto, realizzati in conformità a quanto stabilito dall'articolo 65, comma 1-quater, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, che, attraverso l'implementazione di sistemi ibridi agricoltura-produzione energetica, non compromettano l'utilizzo dei terreni dedicati all'agricoltura….”: l’ambito applicativo di tale disposizione, infatti, resta circoscritto alle misure di incentivazione degli impianti agrivoltaici (cfr. Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 03.09.2025, n. 789) .

Va, pertanto, ribadita la fondatezza delle censure esaminate, con conseguente annullamento della deliberazione regionale e del diniego, parimenti gravato, che ne ha fatto applicazione.

5) In definitiva, il ricorso è fondato e deve essere accolto.

La complessità delle questioni trattate consente di compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando:

1) accoglie il ricorso e annulla gli atti impugnati indicati in epigrafe;

2) compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR GO, Presidente

AB TA, Consigliere, Estensore

Roberto Lombardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB TA	AR GO

IL SEGRETARIO