Pubblicato il 05/12/2025

N. 02049/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01705/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1705 del 2025, proposto dalla società Im.Ba. S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, alla via Ss. Martiri Salernitani, 31;

contro

Comune di Nocera Superiore, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonia Negri, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;
Ministero della Cultura -Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino - in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Salerno, al c.so Vittorio Emanuele, 58;

avverso e per l'annullamento - previa sospensione:

a - del provvedimento prot. n. 0022837 del 23.09.2025, con il quale il Responsabile dell'Area Urbanistica, Edilizia, SUAP e Patrimonio del Comune di Nocera Superiore ha respinto l'istanza di permesso di costruire, in variante al P.d.C. n. 3/2024, depositata dalla società ricorrente in data 12.03.2025 ai fini dell'ampliamento del fabbricato in corso di costruzione alla via Petraro;

b - ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 18055 del 22.07.2025, recante la comunicazione dei motivi ostativi;

c - ove e per quanto occorra, dell'art. 64 comma 4 delle N.T.A. del Comune di Nocera Superiore;

d - di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali;

nonché per la declaratoria - in sede di giurisdizione esclusiva ex artt. 133 lett. a) bis c.p.a. e 20 - comma 5 bis L. n. 241/1990 dell'intervenuta formazione del silenzio - assenso sull'istanza di permesso di costruire in variante al p.d.c. n. 3/2024 deposita dalla ricorrente in data 12.03.2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 il dott. OB RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Parte ricorrente ha contestato il diniego opposto dal Comune di Nocera Inferiore rispetto all’istanza di permesso di costruire in variante presentata dalla Società a seguito dell’ottenimento del permesso di costruire n. 3/2024.

2. Segnatamente, mediante quest’ultimo l’interessata aveva ottenuto il permesso di costruire per realizzare un fabbricato residenziale alla via Petraro (f.llo n. 8, p.lle nn. 1194, 1642, 1643, 1649).

3. Con l’odierna istanza, volendo implementare le opere, ha chiesto di realizzare un incremento volumetrico del progetto assentito mediante l’utilizzo della capacità edificatoria residua del lotto, non utilizzata nell’ambito del progetto assentito con il p.d.c. n. 3/2024.

4. Senonchè il Comune, dopo aver trasmesso il preavviso di diniego, ha poi emesso il definitivo provvedimento di diniego impugnato nel giudizio odierno.

5. La Ricorrente ha allora gravato il provvedimento svolgendo i motivi che seguono “ A - SULLA FORMAZIONE DEL SILENZIO ASSENSO. I - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 20 DEL D.P.R. N. 380/2001 - ART. 3 L. N. 241/1990 - ART. 97 COST.) - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – DEL PRESUPPOSTO – ERRONEITA’ – SVIAMENTO – ARBITRARIETA’); II - VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 20 D.P.R. N. 380/2001, COME MODIFICATO DALL’ART. 5 D.L. N. 70/2011, COME CONVERTITO CON L. N. 106/2011; ARTT. 4 E SS. L. N. 241/1990; ARTT. 7 E SS. E 21 NONIES L. N. 241/1990) - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA - DEL PRESUPPOSTO - ERRONEITA’-SVIAMENTO-ARBITRARIETA’)-VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO; B- ULLA ERRONEITÀ, COMUNQUE, DEI RILIEVI OPPOSTI DALLA P.A. III - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 20 D.P.R. N. 380/2001; ART. 62 COMMA 4 N.T.A. DEL P.U.C. DEL COMUNE DI NOCERA SUPERIORE) - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE - DEL PRESUPPOSTO - ERRONEITA’ - SVIAMENTO - ARBITRARIETA’ - ILLOGICITA’); IV - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 20 D.P.R. N. 380/2001; ART. 62 COMMA 4 N.T.A. DEL P.U.C. DEL COMUNE DI NOCERA SUPERIORE) - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE - DEL PRESUPPOSTO - ERRONEITA’ - SVIAMENTO - ARBITRARIETA’ - ILLOGICITA’)”.

5.1 Il Comune si è costituito in giudizio eccependo l’insussistenza dei presupposti del silenzio assenso stante la presenza di diversi vincoli e rilevando, comunque, l’infondatezza nel merito del ricorso, tenendo conto della natura plurimotivata dell’atto.

L’Amministrazione statale, invece, nel costituirsi in giudizio ha chiesto l’estromissione dal giudizio, non vertendo il giudizio su atti di propria competenza o alla cui redazione ha partecipato.

6. Nel corso dell’odierna udienza, dato avviso alle parti presenti della possibile definizione con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.- la causa è stata posta in decisione.

7. Preliminarmente va disposta l’estromissione dal giudizio del Ministero della Cultura, il quale, come rilevato dall’atto difensivo depositato, non ha emesso né partecipato alla formazione nel procedimento che ha condotto all’emissione del provvedimento impugnato.

7.1 Ciò premesso, nel merito il ricorso è fondato quanto alla domanda annullatoria per i profili che si andranno ad evidenziare, mentre non può essere accolto quanto all’asserita formazione del silenzio assenso sull’istanza di variante di permesso di costruire.

8. Principiando da quest’ultima domanda, il Collegio rileva che l’art. 20 L. 241/1990 è chiaro nell’escludere la formazione del titolo per silentium a fronte di “ atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale, artistico, la tutela del rischio idrogeologico...” . Ebbene, nella fattispecie odierna, il diniego opposto dal Comune ha riguardato sia il controverso vincolo paesaggistico che, come si evince dal provvedimento impugnato quello: “- idrogeologico, ricadendo l’area di interesse in zona a rischio da frana elevato (R3) e a pericolosità da frana elevata (P3) del P.S.A.I.; - archeologico, posto che il lotto di intervento ricade nella perimetrazione delle “Zone di interesse archeologico vincolate” con Decreto del Soprintendente Regionale n. 66 del 05/05/2006 (cfr. TAV. 1.2.3 del P.U.C.) e delle “Zone di interesse archeologico indiziate, di cui alle Aree di tutela paesistica individuate per legge ai sensi dell’art. 142 del d.lgs. 42/2004 e s.m.i. (cfr. TAV. 1.2.1.b del P.U.C.) ”.

9. In sostanza, in presenza di immobili soggetti a vincoli idrogeologici, ambientali, paesaggistici o culturali (es. storico-artistici, archeologici), il silenzio assenso non opera e trovano applicazione le norme sulla conferenza di servizi di cui agli articoli 14 e ss. della Legge 241/1990 (art. 20, comma 4 del Dpr 380/2001). E’ appena il caso di richiamare la consolidata giurisprudenza in base alla quale “Anche qualora l'istanza di permesso di costruire sia già munita di autorizzazione, nulla-osta o atto di assenso comunque denominato, si applica la regola generale secondo cui i procedimenti amministrativi sono definiti mediante atto espresso, atteso che l'articolo 20, comma 8, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 esclude l'operatività del silenzio-assenso in caso di ambiti soggetti a vincolo paesaggistico” (TAR Lazio, Latina, sez. I, 23/02/2018, n.94).

Il motivo di ricorso è dunque infondato

9. Si può così passare alla disamina dei motivi di diniego, che conduce ad affermarne l’illegittimità sotto gli evidenziati profili dell’eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione.

10. In primo luogo il Collegio rileva che effettivamente, come rilevato da parte ricorrente, e peraltro, come successivamente ammesso anche dal Comune l’area in questione non risulta più gravata da vincolo archeologico visto che il Decreto del Soprintendente Regionale n. 66 del 05/05/2006 risulta annullato in sede giurisdizionale. In particolare le sentenze nn. 1062/2009 e 1757/2013, nell’accogliere i ricorsi allora proposti avverso l’atto impositivo del predetto vincolo, hanno precisato che “ presupposto indefettibile per l'imposizione del vincolo è la dimostrata effettiva esistenza delle cose da tutelare, con la conseguenza che il provvedimento deve considerarsi illegittimo ove non si dimostri che nella zona vincolata esistano effettivamente beni archeologici suscettibili di protezione” . Il correlato motivo di eccesso di potere per erroneità del presupposto e difetto d’istruttoria è quindi fondato e va di conseguenza accolto.

11. Resta a questo punto da esaminare l’ulteriore censura riguardante la dedotta persistenza di un vincolo idrogeologico gravante su una porzione della particella n.1649 (per insistenza su una sua porzione ridotta del rischio idrogeologico B-3) appartenente al lotto ma sulla quale non ricade se non in minima parte l’immobile oggetto di variante.

11.1 In argomento, nell’atto introduttivo parte ricorrente aveva invero dedotto l’illegittimità dell’art. 62 delle NTA comunali nella parte in cui prevede la riduzione del 50% dell’indice di edificabilità (DEV) per i suoli comunali “gravati da vincoli di inedificabilità (sia assoluta sia relativa per come elencati nel Capo II - Vincoli tutele e fasce di rispetto)” .

Nella memoria del 13.11.2025, melius re perpensa , la società ha invece rimodulato le proprie censure: non ha più sostenuto la illegittimità dell’art. 62 come nel ricorso, bensì la sua erronea interpretazione da parte del Comune. Difatti ha precisato che la metratura in aggiunta e oggetto di variante avrebbe riguardato immobili posti nella diversa particella non interessata dal vincolo, ma a rischio moderato (P1-R1). Rispetto a questa circostanza ha poi anzi richiamato il contenuto dell’art. 62 che al suo quarto comma afferma che “ il DEV così ridotto è oggetto di trasferimento compensativo in altri suoli non gravati da tali vincoli” . (Il DEV è il diritto edificatorio potenziale). Dunque la riduzione del 50% sarebbe stata recuperata proprio nella variante con l’integrazione edificatoria prevista nelle altre particelle (p.lle nn. 1194, 1642, 1643) nella quale il rischio è P1-R1 e quindi non risultano gravabili da vincolo.

Il Collegio rileva preliminarmente che la nuova prospettazione sia ammissibile poiché proposta con atto ritualmente notificato - ancorchè definito “memoria difensiva” - entro il termine decadenziale d’impugnazione del provvedimento impugnato.

11.2 Dopo di che il motivo è fondato anche nel merito alla luce delle censure ricorsuali e della difesa spiegata dal Comune.

Premette il Collegio che ai sensi dell’art. 62 delle NTA comunali la proprietà dei suoli genera in ragione del suo specifico regime giuridico i cd. DEV (Diritti edificatori virtuali). Ai sensi del comma 5) soltanto “ Le ZTO "A5 - Aree archeologiche e di interesse archeologico”, nonché le “Attrezzature pubbliche di interesse locale” non generano un DEV . Il precedente e già richiamato comma 4, stabilisce dunque, da un lato che il DEV “ è ridotto del 50% per i suoli che, pur compresi in Aree potenzialmente trasformabili, sono gravati da vincoli di inedificabilità (sia assoluta sia relativa, per come elencati nel Capo Il - Vincoli tutele e fasce di rispetto) ”, ma prevede che detta riduzione possa essere compensata mediante un “ trasferimento compensativo in altri suoli non gravati da tali vincoli ...”.

12. Nel delineato quadro normativo di riferimento le parti controvertono sul se, nella specifica situazione data, il DEV ridotto del 50% correlato alla particella n.1649 gravata in una sua ridotta parte dal vincolo si potesse trasferire, in compensazione, sul fondo insistente sulle altre particelle non gravate dal medesimo vincolo idrogeologico perché sottoposte al rischio R1.

12.1 Parte ricorrente ha sostenuto l’ammissibilità del predetto trasferimento; il provvedimento impugnato, invero, si è per converso limitato a precisare la non trasferibilità del DEV ridotto del 50 % afferente la particella gravata da vincolo idrogeologico, sull’assunto che l’intervento “ ricade parzialmente in zona a rischio da frana elevato (R31 e a pericolosità da frana elevata (P3) del P.S.A.I. per cui si applica, ai sensi dell'art. 62 comma 4 delle N.T.A. del PUC, la riduzione del 50% del DEV in quanto i suoli in questione, ancorché compresi in Aree potenzialmente trasformabili, sono gravati da vincoli di inedificabilità (sia assoluta sia relativa per come elencati nel Capo ll -Vincoli tutele e fasce di rispetto)”.

Soltanto nella memoria difensiva depositata in data 1.12.2025 in vista dell’odierna udienza la difesa civica ha soggiunto, per motivare il diniego, che la riduzione determinata dal vincolo “ ...benché interessi parzialmente il lotto, determina l’applicazione a tutta l’area di intervento della prescritta riduzione del 50% del DEV in quanto i suoli in questione, ancorché compresi in Aree potenzialmente trasformabili, sono gravati da vincoli di inedificabilità (sia assoluta sia relativa per come elencati nel Capo II - Vincoli tutele e fasce di rispetto”. Inoltre ha osservato che l’area di intervento costituisce “ un “lotto urbanisticamente unitario”, poiché si configura come un'unica porzione di suolo funzionalmente concepita per un singolo intervento edilizio ed appartenente allo stesso proprietario ”.

13. Il Collegio non condivide questa impostazione. In primo luogo il fondo gravato dal vincolo (p.lla n.1649) rientra in un’area “potenzialmente trasformabile” ; inoltre, non rientrando in un’area sottoposta a vincolo, in ogni caso, come previsto dal citato comma 5) dello stesso articolo, l’area risulta idonea a generare diritti edificatori per una misura ridotta del 50% ma recuperabile.

13.1 In primo luogo, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa comunale, in disparte l’inammissibilità della motivazione postuma, non risulta conferente il richiamo alla nozione di “lotto urbanisticamente unitario” . Si tratta invero di un’elaborazione concettuale della giurisprudenza del Consiglio di Stato riguardante le differenti questioni correlate all’asservimento dei lotti. Sul punto la giurisprudenza ha affermato difatti che “ la ratio sottesa alla definizione del lotto urbanisticamente unitario è (…) quella di evitare un’elusione della normativa sugli indici di edificabilità, impedendo che, a seguito della costruzione su una parte marginale di ogni area, si provveda ad un suo frazionamento in vista della richiesta di un nuovo titolo abilitativo legittimante l’edificazione sulla porzione rimasta libera, per poi procedere ad ulteriori frazionamenti in modo da edificare ogni volta sulle porzioni di area via via rimasti sgombri, computando gli indici di edificabilità in relazione, anziché al lotto originario, alle singole porzioni territoriali frazionate. La natura unitaria del lotto, per l’effetto, rileva per rendere insensibili i frazionamenti proprietari e catastali rispetto all’applicazione degli indici di edificabilità - che devono operare in relazione al fondo originario, unitariamente considerato e utilizzato (…) ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 29 marzo 2022, n. 2297). Come risulta evidente si tratta, dunque, di una nozione correlata alla necessità di evitare che i frazionamenti di fondi possano comportare la richiesta di un nuovo titolo abilitativo che non tenga conto del consumo di suolo già operato prima e, probabilmente, in vista del frazionamento stesso.

Il che costituisce un’evenienza del tutto diversa da quella oggetto di causa, nella quale, invece, sono le stesse NTA a stabilire che, lì dove vincoli specifici pregiudichino i DEV di una determinata area gli stessi possano essere recuperati su altri fondi. Non è possibile di conseguenza affermare, come vorrebbe la difesa comunale, che a monte il lotto sarebbe stato pregiudicato da una riduzione: del lotto proposto alla edificazione facevano parte più e distinti fondi e risulta del tutto fisiologico che la capacità edificatoria persa da uno a causa della presenza di un vincolo, potesse essere recuperata su di un altro.

Ciò, peraltro, proprio in virtù di una specifica norma che prevede il recupero per tutte le categorie di fondi gravati da vincoli a meno che questi ultimi non siano di matrice archeologica. E, in ragione della specifica evoluzione che ha avuto la vicenda, nel caso in esame, è ormai acclarata l’insussistenza, per l’appunto, del vincolo archeologico, residuando, invece, soltanto quello idrogeologico e la cui insistenza non determina il pregiudizio del recupero edificatorio previsto dall’art. 62.

14. Del resto, come precisato anche nella relazione tecnica depositata dalla ricorrente in vista dell’odierna udienza, dal calcolo plano-volumetrico dei diritti edificatori che il lotto in questione può esprimere, sui complessivi 1239 mq realizzabili solo 900 mq risultavano liberi, mentre gli altri 339 mq erano soggetti al predetto vincolo al vincolo idrogeologico imposto dal PSAI, con la conseguenza che la capacità edificatoria risultava ridotta del 50%.

14.1 In proposito la relazione tecnica a monte della variante, non contestata sul punto, aveva evidenziato che il lotto, pur considerando la sua porzione vincolata, avrebbe potuto esprimere DEV (Diritti Edificatori Virtuali) per 855,60 mq, rispetto ai 494,70 espressi dal primo permesso di costruire n. 3/2024. Di conseguenza, essendo stata prospettata con la variante la realizzazione di un’ulteriore superficie in modo da utilizzare, in tutto, 655 mq., il complessivo lotto non risulterebbe nemmeno esaurito.

14.2 Rispetto a queste considerazioni, che peraltro non risultano controverse in giudizio, il provvedimento impugnato si presenta a questo punto illegittimo per difetto di motivazione, oltre che per eccesso di potere per erronea applicazione dei parametri di edificabilità che, invece, il Comune avrebbe dovuto utilizzare per la corretta valutazione delle possibilità edificatorie che ancora il lotto avrebbe potuto esprimere.

15. Tanto basta, disposta l’estromissione dal giudizio del Ministero della Cultura, all’accoglimento del ricorso e dunque all’annullamento dell’atto di diniego oggetto di controversia, stante il rilievo decisivo dei vizi di difetto di motivazione e di istruttoria sotto i profili innanzi indicati.

Al contrario, vertendo l’istanza sulla realizzazione di un manufatto in area parzialmente vincolata e discutendosi sull’attuale sussistenza di un vincolo, alla fattispecie non si applica il silenzio assenso previsto dall’art. 20 L. n. 241/1990 con conseguente rigetto della relativa domanda di accertamento.

16. Le spese possono essere tuttavia equitativamente compensate in ragione della definizione della controversia già nella sua fase cautelare e delle incertezze interpretative correlate alla sua stessa soluzione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- respinge la domanda rivolta all’accertamento della formazione del silenzio assenso sull’istanza di variante al p.d.c. n. 3/2024 depositata dalla ricorrente in data 12.03.2025;

- accoglie la domanda di annullamento del provvedimento di diniego n. prot. 22837 del 23.9.2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Gaetana Marena, Primo Referendario

OB RA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OB RA	Nicola Durante

IL SEGRETARIO