Pubblicato il 05/02/2026

N. 00143/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00561/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 561 del 2018, proposto da
Legambiente Onlus, Legambiente Circolo Sibilla Aleramo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Angelo Gattafoni, Cristina Brasca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Rascioni in Ancona, corso Mazzini n. 160;

contro

Comune di Civitanova Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Cristina Cingolani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio RZ TO in Ancona, via Marsala n. 10;
Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali- Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio delle Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini 55, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

LU S.r.l., Unipersonale, UR PA, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 59 del 27/07/2018, pubblicata all''Albo Pretorio on line in data 27/08/2018 per i successivi 15 giorni, avente ad oggetto “Villa Eugenia - esercizio del diritto di prelazione esame ed approvazione ipotesi di transazione”;

- dell''atto di transazione sottoscritto in data 12/09/2018 tra il Comune di Civitanova Marche e la Società LU RL e di tutti gli atti e documenti allo stesso allegati;

- di ogni altro atto e provvedimento precedente, presupposto ovvero conseguente e/o comunque connesso, anche di carattere interno ed a contenuto istruttorio e generale, non cognito dai ricorrenti, relativo alla delibera gravata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Civitanova Marche e del Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali- Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio delle Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 dicembre 2025 il dott. Marco NA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La vicenda per cui è causa riguarda la legittimità degli atti con cui il Comune di Civitanova Marche, a seguito di una transazione stipulata con la Società LU RL, ha rinunciato all’esercizio del diritto di prelazione in relazione all’immobile d’interesse storico e culturale denominato Villa Eugenia.

Tale villa storica, in origine appartenuta alla Famiglia Bonaparte, con atto del 02/03/1978 Rep. 2474 rogito del Notaio Dr. Antonio Testa, veniva venduta dall’allora proprietario Principe Napoleone Bonaparte, tramite il procuratore Bucci Casari Oliviero, alla Società LU SPA, per il prezzo di Lire 250.000.000.

La vendita dell’immobile “Villa Eugénia” non veniva denunziata da alcuna delle parti (non dalla parte venditrice, non dal Notaio né dall'acquirente) al Ministero dei Beni e delle attività Culturali, al fine di consentire agli Enti legittimati l’esercizio del diritto di prelazione.

Nel 2001, la società LU RL proprietaria di “Villa Eugènia”, attraverso una vendita di quote societarie (pari all'intero del capitale sociale), trasferiva l’immobile alla società UR PA (già UR RL – oggi cessata), per il corrispettivo dichiarato di Lire 3.000.000.000 - LI (cfr. Verbale di Assemblea Totalitaria Rep. 69995 del 04.05.2001 e Verbale Assemblea Totalitaria Rep. 77138 del 29.05.2002).

Neanche a tale data, però, le parti procedevano alla denuncia/notifica della vendita all’Autorità Pubblica ai fini dell’esercizio del diritto di prelazione.

A distanza di alcuni anni, precisamente in data 31/07/2006, la LU inviava al Ministero per i beni e le Attività Culturali l’atto di compravendita dell’immobile stipulato nel 1978 nonché i verbali di assemblea sociale di LU RL e UR PA del 2001-2002.

Ricevuti tali atti, il Ministero per i beni e le attività Culturali e del Turismo, con nota del 14/09/2006 prot. n. 14100, li trasmetteva (in data 18/09/2006) al Comune di Civitanova Marche, il quale dava avvio al procedimento amministrativo volto all’esercizio del diritto di prelazione.

Con delibera del Consiglio Comunale n. 124 del 20/12/2006, l’Amministrazione manifestava l’intendimento di esercitare il diritto di prelazione in ordine al contratto di compravendita - Repertorio n. 2247 del 02/03/1978 -dell’immobile “Villa Eugenia”; provvedendo altresì allo stanziamento della somma di Euro 129.114,22, da versare per l’esercizio della prelazione artistica.

La suddetta deliberazione veniva, però, avversata dalla Società LU, sia dinanzi al giudice civile che davanti al giudice amministrativo.

In sede civile la LU chiedeva accertarsi il mancato perfezionamento dell'iter previsto dalla legge per l'acquisizione al patrimonio comunale del suddetto complesso immobiliare (ciò per inesistenza di notifica dall'atto ablatorio nei termini di legge e per iniquità del prezzo di acquisizione, enormemente inferiore al valore di mercato del bene), proponendo, altresì, domanda di risarcimento del danno.

Nella causa amministrativa, proposta dinanzi al TAR delle Marche (ricorso N.R.G. 402/2007, la LU chiedeva l’annullamento della delibera n.124/2006, a mezzo della quale il Comune di Civitanova Marche aveva dichiarato di voler esercitare il diritto di prelazione artistica sull’immobile denominato “Villa Eugènia”.

La causa civile si concludeva in primo grado con la sentenza n. 933 del 13.09.2017, con cui il Tribunale di Macerata dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in favore del Giudice Amministrativo.

Anche il contenzioso amministrativo si protraeva nel corso degli anni in quanto il ricorso iscritto dalla LU al N.R.G. 402/2007 veniva fissato per la discussione alla pubblica udienza del 07/11/2018.

Nelle more del predetto contenzioso, la società LU formulava una proposta transattiva al Comune di Civitanova affinché quest’ultimo rinunciasse ad esercitare la prelazione artistica sull’immobile “Villa Eugènia, a fronte della corresponsione della somma di € 220.000.

Il Comune, tenuto conto del tempo trascorso (circa 12 anni) dalla delibera con cui aveva dichiarato di voler esercitare la prelazione, dei profili di alea connessi ai giudizi pendenti e dello stato di cattiva conservazione dell’immobile, accentuatosi nel corso degli anni, accettava la proposta transattiva avanzata da LU e rinunciava all’esercizio della prelazione artistica a fronte del pagamento da parte della società LU della somma di € 220.000.

Con il ricorso all’esame, le associazioni ambientaliste ricorrenti hanno chiesto l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Civitanova Marche n. 59 del 27.07.2018, pubblicata nell’Albo Pretorio on line il 27.08.2018 per i successivi 15 giorni e dichiarata immediatamente eseguibile, avente ad oggetto “Villa Eugenia – esercizio del diritto di prelazione esame ed approvazione ipotesi di transazione” e dell’atto di transazione sottoscritto, in esecuzione di tale delibera, il 12.09.2018 tra il Comune di Civitanova Marche e la società LU S.r.l, deducendone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Civitanova Marche e il Ministero della Cultura, chiedendo dichiararsi l’inammissibilità e/o infondatezza del ricorso.

All’udienza pubblica straordinaria in epigrafe indicata la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Ragioni di economia processuale inducono il Collegio a prescindere dallo scrutinio delle eccezioni d’inammissibilità del ricorso sollevate dal Comune, attesa l’infondatezza nel merito dell’impugnazione svolta dalle associazioni ricorrenti.

Con il primo motivo di ricorso, le associazioni ambientaliste ricorrenti hanno denunciato la violazione dell’art. 134 TUEL, deducendo che il Comune non avrebbe potuto dichiarare immediatamente eseguibile la delibera impugnata, non sussistendo il presupposto dell’urgenza.

Il motivo infondato.

Il Consiglio Comunale ha apposto la clausola di immediata efficacia alla delibera impugnata “onde perfezionare la transazione in tempo utile prima della nuova udienza fissata dal T.A.R, per la causa”.

Il Collegio non ha necessità di pronunciarsi in ordine alla fondatezza della censura attorea (assenza del requisito dell’urgenza) poiché, secondo consolidata giurisprudenza, la violazione lamentata dalle ricorrenti è priva di efficacia invalidante. La giurisprudenza ha, invero, chiarito che l’eventuale difetto di motivazione del requisito dell’urgenza di una delibera del Consiglio o della Giunta non determina l’illegittimità dell’intero provvedimento, ma solo il differimento dei suoi effetti giuridici a far data dal termine di dieci giorni dalla sua pubblicazione (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 18/12/2015, n.5745, secondo cui “...l'eventuale insussistenza dei presupposti per la dichiarazione di immediata eseguibilità della delibera ex art. 134, comma 4, t.u.e.l. non attiene alla legittimità della delibera medesima ma alla sua efficacia (in questo senso: Sez. IV, 23 febbraio 2009, n. 1070), la quale si produce in ogni caso, con effetto retroattivo, a decorrere dal decimo giorno successivo alla pubblicazione, ai sensi del comma 3 della medesima disposizione.”: (in termini TAR Veneto, Sez. I, sentenza 30.11.2023 n. 1779; TAR Piemonte, Sez. II, 11.04.2023 n. 320; TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 20.03.2023 n. 700; TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 04.01.2022 n. 12).

La doglianza va, pertanto, respinta, atteso che se anche la delibera consiliare impugnata non fosse stata dichiarata immediatamente eseguibile, comunque la stessa sarebbe diventata esecutiva dopo il decimo giorno successivo alla sua pubblicazione, avvenuta il 27.08.2018, prima della sottoscrizione della transazione effettuata il 12.09.2018.

Infondato è, altresì, il secondo motivo di ricorso con cui le ricorrenti lamentano i vizi di “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 59 e ss. del D. Lgs. 42/2004. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9 e 97 Cost. Contraddittorietà e illogicità manifesta, eccesso di potere. Violazione dei principi di buon andamento, trasparenza e par condicio. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e irrazionalità manifesta. Violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per sviamento”

La censura è priva di pregio.

Giova premettere che l’esercizio del diritto di prelazione artistica previsto a favore dello Stato e degli Enti locali ha natura discrezionale, dovendo la P.A. valutare se, tenuto conto delle caratteristiche dei beni, del prezzo per essi pattuito e delle risorse finanziarie disponibili, sussista o meno l'utilità di acquisirne la proprietà con prelazione rispetto al terzo acquirente (cfr. Cassazione civile sez. un., 3/05/2010, n. 10619 secondo cui “In tema di beni di rilievo storico e artistico, le norme succedutesi nel tempo (l. n. 1089 del 1939, d.lg. n. 490 del 1999, ed ora d.lg. n. 42 del 2004) hanno demandato alla p.a. di valutare se, tenuto conto delle caratteristiche dei beni, del prezzo per essi pattuito e delle risorse finanziarie disponibili, sussista o meno l'utilità di acquisirne la proprietà con prelazione rispetto al terzo acquirente. Trattandosi di valutazione discrezionale, a fronte della quale le parti private si trovano in una situazione di soggezione, la cognizione sulla legittimità del provvedimento con cui la p.a., attraverso una fase procedimentalizzata a garanzia sua e delle stesse parti, esercita - in condizioni di supremazia - detta prelazione, è demandata alla giurisdizione del g.a.”).

Allo stesso modo deve ritenersi che abbia natura parimenti discrezionale l’atto cui la P.A. decide di rinunciare all’esercizio della prelazione artistica, vieppiù se tale determinazione maturi nell’ambito di una transazione intervenuta con la parte privata a seguito di controversie insorte proprio in merito all’esercizio della prelazione.

Il sindacato del G.A. sugli atti con cui la P.A. rinunci ad esercitare la prelazione, nel suddetto contesto transattivo, non può pertanto spingersi oltre il controllo di logicità, coerenza, ragionevolezza che caratterizza gli atti discrezionali, esclusa ogni possibilità di valutare l’opportunità e la convenienza dell’atto (insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali).

Ciò premesso, nella delibera consiliare n. 59 del 27/07/2018 in questa sede impugnata, il Comune di Civitanova Marche ha motivato la scelta (discrezionale) di rinunciare alla prelazione artistica ed addivenire alla transazione sulla base delle seguenti ragioni:

- il notevole lasso di tempo (circa 12 anni) trascorso dall’approvazione della delibera del 2026 con cui l’Ente Civico aveva manifestato l’intendimento di esercitare la prelazione artistica, che ha fatto venir meno l’interesse del Comune stesso all'acquisizione del bene immobile al proprio patrimonio;

- i profili di alea connessi ai giudizi pendenti, in particolare riguardanti il prezzo da corrispondere per esercitare e/o consolidare la prelazione. Prezzo che, secondo il parere reso al Comune da un autorevole giurista (avv. Raniero Felici), avrebbe dovuto essere commisurato alla somma di 3.000.000.00 (tre Miliardi) di vecchie Lire indicata nell’atto di acquisto del 2001, e non a quella di 250 milioni di lire indicata nel primo atto di alienazione del 1978. Ciò in quanto, secondo l’avv. Felici, il diritto di prelazione da parte del Comune non poteva essere esercitato in relazione all’atto di compravendita del 1978, perché all’epoca detto potere non era attribuito agli Enti locali, ma poteva legittimamente esercitarsi solo con riferimento al contratto del 2001, commisurando dunque l’indennizzo a 3 miliardi delle vecchie Lire;

- le cattive condizioni in cui versava l’immobile, accentuatesi nel corso degli anni (anche a causa del crollo del tetto), che avrebbero imposto all’Ente Locale ingenti costi di ripristino, stimati dal Dirigente dell'Ufficio Lavori Pubblici del Comune, Ing. Roberto Guarnieri in una somma pari ad euro 1.700.000,00 per lavori, oltre a oneri per progettazione, direzione lavori e altro, fino a un ammontare complessivo di euro 2.000.000,00.

Orbene, reputa il Collegio che le surriferite ragioni poste dal Comune a fondamento degli atti impugnati, valutate nel loro complesso e non atomisticamente, giustifichino la scelta del Comune di tornare sui suoi passi e rinunciare alla prelazione, in sostanza esercitando il potere amministrativo di revoca previsto dall’art. 21 quinques della l. n. 241 del 1990 (norma che com’è noto consente alla P.A. di procedere al riesame di un provvedimento legittimo per motivi di merito, cioè di opportunità, onde garantirne la persistente conformità all’interesse pubblico).

La scelta operata dal Comune di rinunciare alla prelazione al fine di eliminare un assetto di interessi ritenuto non più compatibile con l’interesse pubblico - giustificata, da un lato, dall’acquisizione di un introito immediato (€ 220.000 corrisposti dalla LU all’atto della transazione) e, dall’altro, dai possibili risparmi di spesa connessi alla definizione del contenzioso in atto (che, in caso di esito sfavorevole, avrebbe potuto comportare la corresponsione di un maggior prezzo per l’esercizio della prelazione e/o di un ulteriore esborso a titolo di risarcimento del danno) e al mancato sostenimento dei costi di ripristino dell’immobile, gravemente ammalorato – non può dirsi illogica, irragionevole o incoerente e non è, pertanto, ulteriormente sindacabile dall’intestato T.A.R., afferendo al merito dell’azione amministrativa, ovvero ai profili relativi all’opportunità e convenzione dell’atto, notoriamente insindacabili dal G.A. in quanto afferenti allo spazio di agire libero della P.A..

Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.

La problematicità delle questioni trattate giustifica, tuttavia, la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco NA, Presidente, Estensore

EN AR, Primo Referendario

Fabio Belfiori, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Marco NA

IL SEGRETARIO