Pubblicato il 09/02/2026

N. 00362/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00233/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 233 del 2025, proposto da
Helty Pharma s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Scuglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di OV, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Nicola Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Farmacia De NI s.a.s. dei Dottori IP e CA De NI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Quintino Lombardo, Silvia Stefania Romina Cosmo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Farmacia Tavernelle s.n.c. dei Dottori Garon A., Maddoloni C. e Salmaso S., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- della deliberazione di Giunta comunale del Comune di OV n. 94 del 14 novembre 2024, pubblicata all’Albo Pretorio dal 18 novembre 2024 al 3 dicembre 2024, di «Revisione Biennale della Pianta Organica delle Farmacie del Comune di OV - Biennio 2024/2025 - Conferma della Pianta Organica»;

- di ogni altro atto connesso per presupposizione e consequenzialità.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di OV e della Farmacia De NI s.a.s. dei Dottori IP e CA De NI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 luglio 2025 il dott. LO De IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente, Helty Pharma s.r.l., è titolare dal 2020 della farmacia rurale «ai Colli», ubicata nell’allora Comune di AN, che aveva una popolazione di circa 850 abitanti.

A seguito di referendum consultivo, i Comuni di OV e AN si sono fusi dando origine ad un nuovo ente locale, denominato Comune di OV (di seguito, breviter , Comune) ed istituito dall’art. 1, comma 1, legge regionale Veneto n. 33 del 2023. Il nuovo Comune vanta complessivamente una popolazione pari a 8270 abitanti (avendo sommato i 7422 abitanti di OV con gli 848 abitanti di AN).

Con delibera di Giunta comunale n. 94 del 14 novembre 2024 il Comune effettuava la revisione biennale (per gli anni 2024 e 2025) della pianta organica delle farmacie presenti sul proprio territorio, confermandola integralmente. In particolare, il Comune: a) ricordava la popolazione residente nei due precedenti Comuni di OV e AN e verificava che « non si riscontrano sostanziali mutamenti nel numero e nella ubicazione della popolazione residente » a seguito della descritta fusione; b) richiamava « l’attuale pianta organica delle farmacie », che prevedeva complessivamente tre sedi farmaceutiche (di cui una rurale); c) ricordava che « la revisione della Pianta organica delle farmacie si attua applicando i criteri demografico, topografico, urbanistico e del decentramento »; d) decideva, infine. di confermare « per il biennio 2024/2025 la Pianta Organica Comunale attuale delle Farmacie del Comune di OV ».

2. La ricorrente impugnava la descritta delibera ritenendola illegittima e ne chiedeva l’annullamento.

2.1. In particolare, con il primo motivo la ricorrente sosteneva che il venire ad esistenza di un nuovo Comune – sorto per effetto della descritta fusione – comporta l’obbligo di procedere alla redazione ed approvazione della prima pianta organica del nuovo ente per consentire l’equa distribuzione e l’accessibilità del servizio farmaceutico su tutto il territorio comunale, con conseguente illegittimità della delibera impugnata, che confermava una pianta organica non più esistente in quanto relativa ad un ente soppresso senza neppure indicare a quale dei due precedenti Comuni (OV o AN) essa si riferisse.

Inoltre, premesso che in nessuna pianta organica precedente alla fusione dei due originari Comuni figuravano tre sedi farmaceutiche, la ricorrente affermava la nullità della delibera impugnata: a) per il fatto che la conferma di un atto inesistente rende radicalmente nullo anche l’atto confermativo; b) per la mancanza dell’oggetto, elemento essenziale secondo l’art. 21-septies legge n. 241 del 1990. Infine, la ricorrente deduceva l’illegittimità della ricordata delibera per difetto di motivazione, non emergendo dal relativo contenuto le ragioni per le quali il Comune riteneva sussistere i presupposti per la conferma della pianta organica.

2.2. Con il secondo motivo la ricorrente sosteneva la necessità di formare e approvare una nuova pianta organica delle sedi farmaceutiche in quanto la fusione fra i due preesistenti Comuni avrebbe modificato le caratteristiche e le condizioni che avevano determinato in passato la delimitazione della sede farmaceutica da essa gestita, il relativo bacino d’utenza e la qualità di farmacia rurale.

Più in dettaglio, la ricorrente lamentava un difetto di istruttoria in quanto il Comune non avrebbe considerato che, in conseguenza della fusione: a) era necessario svolgere una revisione delle sedi ove ubicare le nuove farmacie per garantire l’equa distribuzione del servizio farmaceutico sul territorio; b) la sede farmaceutica gestita dalla ricorrente avrebbe perso la precedente qualifica di farmacia rurale divenendo – ex art. 1 legge n. 221 del 1968 – una farmacia urbana, evento idoneo a determinare la revisione della relativa sede farmaceutica.

Inoltre, secondo la ricorrente il Comune avrebbe errato nel limitarsi a considerare il solo dato numerico della popolazione residente per confermare le sedi farmaceutiche già presenti nei due enti soppressi, poiché avrebbe dovuto valutare tutti gli elementi complessivamente coinvolti nella vicenda, quali le caratteristiche topografiche e la sostenibilità economica della farmacia di AN, compromessa dalla chiusura degli uffici municipali (dei quali ne restava operativo uno solo, per appena due giorni alla settimana) e dall’apertura per un solo giorno a settimana dell’ambulatorio del medico di base. Tali considerazioni – a detta della ricorrente – avrebbero dovuto indurre il Comune ad individuare, valutare ed esporre le contrapposte ragioni fra il mantenimento della sede farmaceutica nell’abitato di AN ed il suo possibile spostamento nell’abitato di OV.

2.3. Con il terzo motivo la ricorrente, premesso che la delibera impugnata rappresentava il primo atto di pianificazione delle sedi farmaceutiche del nuovo Comune, lamentava la mancata acquisizione del parere obbligatorio dell’azienda sanitaria e dell’Ordine dei Farmacisti, previsti dall’art. 5 legge n. 362 del 1991.

3. Si costituivano in giudizio il Comune nonché la Farmacia De NI s.a.s., mentre non svolgeva attività difensiva la Farmacia Tavernelle s.n.c., malgrado la ritualità della notifica del ricorso.

In vista dell’udienza di discussione del merito del ricorso, tutte le parti depositavano memorie e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

In particolare, nella propria memoria il Comune eccepiva preliminarmente l’inammissibilità del ricorso: a) per carenza di interesse, in quanto per le farmacie rurali (quale quella gestita dalla ricorrente) non è applicabile la disciplina della revisione periodica delle sedi; b) sulla base del carattere programmatorio e discrezionale della delibera impugnata, censurabile solo per manifesta illogicità o contraddittorietà, vizi non prospettati dalla ricorrente. Il Comune confutava inoltre nel merito le argomentazioni della ricorrente, deducendone l’infondatezza.

Anche la controinteressata eccepiva preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, evidenziando come la ricorrente non potrebbe conseguire alcun beneficio da un eventuale annullamento della delibera impugnata, e sosteneva nel merito l’infondatezza del ricorso.

4. Alla pubblica udienza del 2 luglio 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio deve preliminarmente esaminare le eccezioni di inammissibilità sollevate dalle parti resistenti.

2. La censura di difetto di interesse, basata sulla natura di farmacia rurale della sede gestita dalla ricorrente (ostativa al suo spostamento in altro centro abitato), è fondata.

Non è controverso fra le parti che l’ex Comune di AN contava approssimativamente 850 abitanti e che dopo la fusione la popolazione dell’attuale frazione di AN è rimasta sostanzialmente immutata.

L’art. 1, primo comma, legge n. 221 del 1968 sancisce che “ Le farmacie sono classificate in due categorie: a) farmacie urbane, situate in comuni o centri abitati con popolazione superiore a 5.000 abitanti; b) farmacie rurali ubicate in comuni, frazioni o centri abitati con popolazione non superiore a 5.000 abitanti ”. Con specifico riferimento alle farmacie rurali, il secondo comma della disposizione precisa che “ Non sono classificate farmacie rurali quelle che si trovano nei quartieri periferici delle città, congiunti a queste senza discontinuità di abitati ”.

La previsione contenuta nel primo comma, lett. b), della riportata norma costituisce la regola generale, rispetto alla quale il secondo comma rappresenta l’eccezione, che deve quindi essere interpretata restrittivamente in ossequio al criterio ermeneutico posto dall’art. 14 delle c.d. preleggi.

Pertanto, le farmacie ubicate in un Comune, ovvero in una frazione o centro abitato, avente popolazione inferiore a 5.000 abitanti sono sempre farmacie rurali. Si sottraggono a tale definizione (“ Non sono classificate farmacie rurali ”) esclusivamente le farmacie dislocate “ nei quartieri periferici delle città ” che, pur avendo una popolazione inferiore a quella indicata, siano congiunti alle rispettive città “ senza discontinuità di abitati ”, e quindi unicamente qualora tali centri costituiscano fra loro un unico ed indistinto sviluppo di edificato.

3. La farmacia gestita dalla ricorrente, essendo ubicata in un Comune (quello di AN) avente una popolazione inferiore a 5.000 abitanti, era quindi – per espressa definizione normativa – una farmacia rurale. Del resto tale circostanza è ammessa nel ricorso introduttivo del presente giudizio.

La situazione, invero, non è affatto mutata – contrariamente a quanto vorrebbe sostenere la ricorrente – per effetto della fusione dei due precedenti Comuni di OV e AN, che ha condotto al sorgere di un Comune la cui popolazione è superiore al limite di 5.000 abitanti. Infatti, la farmacia gestita dalla ricorrente, pur trovandosi ora in un Comune la cui popolazione complessiva supera il ricordato limite, continua a rivestire la qualità di farmacia rurale, in quanto insiste in una frazione la cui popolazione è (sempre) inferiore a 5.000 abitanti. Afferma, infatti, la giurisprudenza con consolidato orientamento che « la qualificazione di farmacie rurali spetta a quelle ubicate non solo nei Comuni, ma anche in frazioni o centri abitati degli stessi con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, con conseguente irrilevanza a fini classificatori che la popolazione complessiva del Comune superi tale cifra » (Consiglio di Stato, sez. III, 4 luglio 2011, n. 4003; negli stessi termini, T.A.R. Veneto, sez. III, 21 gennaio 2019, n. 73).

La situazione di fatto potrebbe mutare (nel senso indicato dalla ricorrente) soltanto se la (attuale) frazione di AN fosse congiunta all’abitato di OV “ senza discontinuità di abitati ”, secondo l’eccezione prevista dal precedentemente ricordato secondo comma dell’art. 1 legge n. 221 del 1968. Tuttavia, come emerge dalla documentazione versata in giudizio dalla controinteressata, la suddetta frazione risulta separata nettamente dall’abitato di OV, distando da quest’ultimo circa 7 km costituiti da strade collinari, in assenza quindi di un continuum edilizio. La distanza fra i due centri non è contestata dalla ricorrente (che censura la citata documentazione sotto un diverso profilo, ritenendola integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato), per cui la circostanza può ritenersi provata ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a..

Inoltre, come affermato dalle parti resistenti ed ugualmente non contestato dalla ricorrente, quest’ultima continua a beneficiare dell’erogazione dell’indennità prevista in favore delle farmacie rurali.

4. Perdurando la qualità di farmacia rurale in capo alla sede gestita dalla ricorrente, non sussiste l’interesse a chiedere l’annullamento della delibera impugnata (che ha confermato la pianta organica delle tre sedi farmaceutiche complessivamente presenti) in quanto per la suddetta natura la farmacia non può essere spostata al di fuori dell’abitato in cui (ed a favore del quale) essa era stata istituita.

La revisione biennale della pianta organica delle farmacie presenti in un Comune, secondo quanto emerge dall’art. 2, comma 2, legge n. 475 del 1968 (nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall’art. 11 d.l. n. 1 del 2012, convertito in legge n. 27 del 2012), assolve alla funzione di assicurare che permanga il rapporto fra il numero di farmacie aperte e quello degli abitanti (rapporto stabilito in una farmacia ogni 3.300 abitanti dall’art. 1, comma 2, legge n. 475 del 1968), verificare l’esigenza di istituire nuove sedi farmaceutiche in caso di aumento della popolazione con conseguente variazione del predetto rapporto, e garantire l’accesso degli utenti al servizio farmaceutico mediante una funzionale distribuzione delle sedi farmaceutiche sul territorio comunale, anche relativamente a zone scarsamente abitate.

Sulla base della funzione per la quale il legislatore ha previsto la ricordata revisione biennale, gli esiti della stessa non producono effetti nei confronti delle farmacie rurali.

Ribadito che le farmacie si distinguono in urbane e rurali secondo l’art. 1, primo comma, legge n. 221 del 1968, l’istituzione delle farmacie urbane risponde al criterio demografico stabilito dall’art. 1, comma 2, legge n. 475 del 1968 di una farmacia ogni 3.300 abitanti, mentre l’istituzione delle farmacie rurali obbedisce al differente criterio topografico posto dall’art. 1, primo e secondo comma, legge n. 221 del 1968, essendo queste ultime previste unicamente per i Comuni e le frazioni che presentano una popolazione contenuta e si trovano in posizione isolata, in quanto non congiunti a centri urbani di una apprezzabile dimensione. In questo contesto, la revisione biennale delle sedi farmaceutiche opera soltanto nei confronti delle farmacie urbane, poiché: a) la revisione è influenzata dalla variazione del rapporto fra popolazione e farmacie esistenti, e quindi dipende dal cd. criterio demografico (previsto per le farmacie urbane); b) tale istituto è inserito nella legge n. 475 del 1968, intitolata « Norme concernenti il servizio farmaceutico », mentre identica previsione non si rinviene nell’ambito della legge n. 221 del 1968, specificamente dettata in tema di « Provvidenze a favore dei farmacisti rurali ».

Va inoltre ricordato che, secondo la ricorrente, la chiusura del municipio di AN (e dei relativi uffici) avrebbe comportato una contrazione del bacino di utenza della sede farmaceutica da essa gestita, e l’utilità che si ripromette di conseguire in caso di annullamento della delibera impugnata consiste in un possibile spostamento della farmacia dall’abitato di AN a quello di OV. Tuttavia, tale utilità non può essere conseguita poiché una farmacia rurale non può essere spostata in un luogo diverso dalla località a vantaggio della quale essa è stata istituita (in questi termini, Consiglio di Stato, sez. III, 13 marzo 2024, n. 2450).

5. In definitiva, sussiste il denunciato difetto di interesse in capo alla ricorrente, che non può ottenere alcuna utilità dall’impugnazione della delibera de qua , con conseguente inammissibilità del ricorso ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a..

6. L’acclarata inammissibilità del ricorso esime il Collegio dall’affrontare le ulteriori eccezioni di inammissibilità prospettate dalle parti resistenti.

7. Fermo restando quanto precede, il ricorso è comunque infondato nel merito per le seguenti ragioni.

7.1. Quanto al primo motivo, in base alla popolazione complessivamente presente nel Comune, le due sedi farmaceutiche (urbane) già esistenti nell’originario Comune di OV sono state correttamente confermate (insieme alla farmacia rurale), questo essendo il numero di farmacie che possono essere autorizzate in base al rapporto fra sedi farmaceutiche e popolazione residente (1 farmacia ogni 3.300 abitanti) prevista dall’art. 1, comma 2, legge n. 475 del 1968. È quindi corretta la ricognizione effettuata nella delibera impugnata, che si sottrae pertanto al vizio di difetto di motivazione e che non potrebbe essere annullata nemmeno qualora fosse necessario redigere una nuova pianta organica (anziché confermare la precedente), ostando all’annullamento la previsione posta dall’art. 21-octies, comma 2, prima parte, legge n. 241 del 1990.

Inoltre, è infondata la censura di nullità, in quanto tale vizio nel diritto amministrativo rappresenta una forma di invalidità tipica, prospettabile nei soli casi previsti dalla legge (in questi termini, Consiglio di Stato, sez. IV, 17 novembre 2021, n. 7672).

7.2. Parimenti infondato è il secondo motivo, in quanto la ricorrente pretende di sostituire le proprie valutazioni a quelle discrezionalmente compiute dall’Amministrazione, senza rappresentare errori di fatto ovvero profili di illogicità e di incoerenza del provvedimento.

7.3. Infine, è infondato anche il terzo motivo, in quanto l’art. 5 legge n. 362 del 1991 (invocato dalla ricorrente) è norma non rivolta ai Comuni e prevede l’acquisizione dei pareri ivi menzionati in caso di “nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche” . Inoltre, l’art. 2, comma 1, legge n. 475 del 1968 richiede l’acquisizione dei pareri dell’Azienda U.L.S.S. e dell’Ordine provinciale dei farmacisti territorialmente competenti nel solo caso di apertura di nuove sedi farmaceutiche.

8. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la ricorrente a rifondere le spese di giudizio in favore del Comune di OV e della Farmacia De NI s.a.s., che liquida in € 2.000,00 (duemila/00) per ognuna delle parti resistenti, oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

RL OL, Presidente

Andrea De Col, Primo Referendario

LO De IA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO De IA	RL OL

IL SEGRETARIO