N. 00034/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 24/01/2026
N. 00076 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00034/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 34 del 2025, proposto da
AI ES s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Tanzarella, Elena Tanzarella e Rosanna Macis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Provincia di Brescia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio eletto presso l'Avvocatura provinciale in Brescia, Palazzo Broletto, piazza Paolo VI, 29;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPA) – Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fiorella Battaini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lombardia, non costituita in giudizio; N. 00034/2025 REG.RIC.
nei confronti
Comune di Bedizzole, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
del provvedimento autorizzativo unico (PAU) ai sensi dell'art. 27 bis d.lgs. 152/2006, emesso dalla Provincia di Brescia con atto dirigenziale del 13 novembre 2024 n. 3742, nella sola parte in cui prescrive, con riguardo alla “rimozione rifiuti dalla vasca A e loro trattamento” (pagina 24), che:
“- i rifiuti estratti dalla vasca A, prima di essere avviati all'impianto di trattamento, devono essere sottoposti ad analisi chimica al fine di essere classificati secondo le norme e direttive ad oggi vigenti (come meglio specificati nell'Allegato Tecnico AIA) di caratterizzazione a1 e verificare l'eventuale presenza di POPs al loro interno nonché di accertare l'eventuale loro pericolosità sulla base della nuova normativa in tema di classificazione rifiuti;
- qualora i rifiuti estratti siano da qualificare come pericolosi, ovvero contengano
POPs in concentrazioni superiori all'allegato IV del Regolamento 1021/19, come modificato dal Regolamento Ue 2022/2400/Ue, non potranno essere gestiti nell'impianto in progetto”; nonché, nei medesimi limiti, ogni atto o provvedimento a ciò preordinato, presupposto o comunque connesso, e in particolare:
- l'Allegato VIA (pagine 11 e 12 nonché 37 e 38);
- l'Allegato tecnico AIA (pagine 16 e 17, 24, 108 sub numeri 186 e 187);
- i verbali della conferenza di servizi decisoria in data 20 settembre 2022, 20 aprile
2023, 2 ottobre 2023 e 28 gennaio 2024; N. 00034/2025 REG.RIC.
- i pareri ARPA PG Provincia n. 181720/2023 del 28 settembre 2023, PG Provincia n.
42975/2024 del 28 febbraio 2024 e PG Provincia n. 183332/2024 del 14 ottobre 2024.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia e dell'Agenzia
Regionale Protezione Ambiente (ARPA) - Lombardia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il dott. DR FE
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- La ricorrente gestisce una discarica di rifiuti non pericolosi “Fluff” (codice CER
19 10 04), cioè residui derivanti dalla frantumazione degli autoveicoli fuori uso, sita nel Comune di Bedizzole (BS) e costituita da tre vasche, individuate con le lettere A,
C ed E. La vasca A è esaurita dal 2003, è stata sigillata e la fase di gestione post operativa, iniziata nel 2004, si è conclusa nel 2024; la vasca C è esaurita ed è in corso la sigillatura finale; invece la vasca E non è ancora completamente esaurita e sono in corso i conferimenti di rifiuti.
2.- Nel maggio 2022 la ricorrente (allora Green Up s.r.l.) ha presentato alla Provincia di Brescia un'istanza di provvedimento autorizzativo unico (“PAU”) ex art. 27 bis
d.lgs. 152/2006 per un progetto di landfill mining concernente la vasca A, che prevede di: svuotare quella vasca estraendovi rifiuti per un volume di 832.500 mc; sottoporre i rifiuti estratti a trattamento meccanico in un nuovo impianto realizzato internamente alla discarica, trattamento che consiste nella vagliatura del rifiuto e nella separazione delle sue tre componenti (materiali ferrosi e non ferrosi, materiali plastici, sostanze inerti); recuperare la parte di quei rifiuti che, con le tecniche attuali, può essere N. 00034/2025 REG.RIC.
recuperata, mediante recupero energetico (incenerimento o coincenerimento) o recupero di materia presso impianti terzi autorizzati e/o produzione di combustibile solido secondario (“CSS”); ricollocare all'interno della vasca A – previa rimozione della vecchia impermeabilizzazione della vasca e realizzazione di una nuova secondo criteri costruttivi moderni – la parte di quei rifiuti che non è recuperabile, nemmeno con le tecniche attuali, e conferire nella stessa vasca anche rifiuti speciali non pericolosi provenienti dall'esterno dell'impianto, per una volumetria complessiva pari a 712.000 mc.
Il minore volume dei rifiuti conferiti nella vasca A a conclusione del progetto (712.000 mc) rispetto a quello attuale (832.500) si spiega col fatto che, secondo le norme tecniche di attuazione (“NTA”) del Programma Regionale di Gestione Rifiuti
(“PRGR”), approvato con D.G.R. n. 6408 del 23.5.2022, l'operazione di landfill mining che preveda, preveda oltre all'escavazione dei rifiuti, anche il riutilizzo della volumetria liberata per nuovi conferimenti di rifiuti, è sottratta al c.d. fattore di pressione se rispetta talune condizioni, fra le quali che “i nuovi volumi conferiti nel volume liberato non superano il 90% del volume originariamente autorizzato incluso il ricollocamento obbligatorio in situ dei rifiuti non recuperati” (v. appendice 1, paragrafo 1.6.3, delle citate NTA).
Secondo le stime della ricorrente, sulle quali si basa il piano economico finanziario dell'operazione, il 56% dei rifiuti estratti sarà integralmente recuperato (di cui 8% metalli e 48% CSS); per il 10%, costituito da plastiche clorurate, sarà verificato nella fase di trattamento se sia possibile il recupero o se invece debba procedersi allo smaltimento; il restante 34% è costituito da inerti da ricollocare nella vasca A da cui sono stati estratti (v. pag. 8 dell'allegato VIA al PAU).
3.- Il PAU è stato rilasciato con provvedimento n. 3742 del 13.11.2024. N. 00034/2025 REG.RIC.
4.- La ricorrente ha impugnato il provvedimento con ricorso notificato il 9.1.2025 e depositato il giorno seguente, limitatamente alla parte in cui prescrive, a pag. 24, con riguardo alla “rimozione rifiuti dalla vasca A e loro trattamento”, che:
“- i rifiuti estratti dalla vasca A, prima di essere avviati all'impianto di trattamento, devono essere sottoposti ad analisi chimica al fine di essere classificati secondo le norme e direttive ad oggi vigenti (come meglio specificati nell'Allegato Tecnico AIA) di caratterizzazione a1 e verificare l'eventuale presenza di POPs [inquinanti organici persistenti, in inglese “Persistent Organic Pollutants”] al loro interno nonché di accertare l'eventuale loro pericolosità sulla base della nuova normativa in tema di classificazione rifiuti;
- qualora i rifiuti estratti siano da qualificare come pericolosi, ovvero contengano
POPs in concentrazioni superiori all'allegato IV del Regolamento 1021/19, come modificato dal Regolamento Ue 2022/2400/Ue, non potranno essere gestiti nell'impianto in progetto”.
Le prescrizioni sono meglio dettagliate nell'allegato tecnico AIA, al punto E.5.4, nn.
186-187.
5.- Si sono costituiti in giudizio sia la Provincia di Brescia, sia ARPA Lombardia, resistendo al ricorso.
6.- Depositate le memorie e le repliche ex art. 73 c.p.a., all'udienza pubblica del
18.12.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.- La ricorrente premette che le prescrizioni impugnate traggono origine da una nota di ARPA del 28.9.2023, trasmessa in vista della conferenza di servizi sul PAU del
2.10.2023, nota nella quale ARPA ha evidenziato che la disciplina europea sulla classificazione dei rifiuti è cambiata rispetto all'epoca in cui i rifiuti sono stati conferiti nella discarica in questione, sicché “Rifiuti che in passato potevano essere considerati N. 00034/2025 REG.RIC.
'non pericolosi' potrebbero ora essere classificati come 'rifiuti pericolosi' o 'rifiuti contenenti POPs' in base alle regolamentazioni comunitarie vigenti già dal 2017»; per tale ragione ARPA ha ritenuto che “i rifiuti prima di essere avviati a trattamento in sito, dopo l'estrazione dovrebbero essere classificati”, e che, se risultanti pericolosi, non possano essere reimmessi nella discarica, destinata ai soli rifiuti non pericolosi.
ARPA ha messo in luce che, a seguito della classificazione dei rifiuti:
- se essi superano i limiti previsti dall'Allegato IV del Regolamento UE 1021/2019 in materia di POPs, ne è vietato il recupero nell'impianto progettato dalla ricorrente, poiché esso non è in grado di effettuare una loro trasformazione irreversibile, come prescritto dalla relativa disciplina;
- se essi sono pericolosi, non possono essere utilizzati per la produzione di combustibile solido secondario (CSS).
La ricorrente ricorda che ha trasmesso le sue osservazioni sul parere di ARPA in data
17.10.2023 (v., sulla questione in esame, il punto 6.1, che rinvia al parere dell'avvocato della ricorrente del 13.10.2024), ma ARPA, con nota di riscontro acquisita dalla Provincia il 28.2.2024, si è limitata a confermare quanto detto nel precedente parere, senza prendere specificamente posizione sulle osservazioni suddette.
La Provincia ha poi recepito la posizione di ARPA, inserendo nel PAU le prescrizioni impugnate.
2.- Sempre in via preliminare, la ricorrente afferma che le prescrizioni impugnate le precluderebbero la possibilità di recuperare una quantità indeterminabile di rifiuti
(sicché i rifiuti irrecuperabili sarebbero più del 34% che essa ha stimato nel proprio piano economico finanziario), il che comporta da un lato il mancato conseguimento del guadagno che deriverebbe dalla cessione delle frazioni recuperabili in esito al trattamento, dall'altro lato il maggior costo da sostenersi per conferire in un'altra discarica i rifiuti risultanti pericolosi. N. 00034/2025 REG.RIC.
La ricorrente evidenzia che la stessa ARPA, nel parere del 28.2.2023, si era resa conto del fatto che le prescrizioni avrebbero potuto avere “delle conseguenze significative sull'intera sostenibilità del progetto” (v. pag. 7).
3.- Il ricorso è costruito formulando un unico motivo con il quale, in sintesi, la ricorrente contesta la necessità di effettuare la riclassificazione dei rifiuti estratti dalla discarica prima di sottoporli a trattamento, ritenendo che la stessa non sia prevista da alcuna norma, che la classificazione originariamente attribuita al tempo del conferimento dei rifiuti in discarica non possa mutare, e che in ogni caso le prescrizioni contestate siano illogiche, contrastino con i principi dell'economia circolare – espressi nei considerando della direttiva (UE) 2018/851 –, della libertà
d'impresa e di buon funzionamento della pubblica amministrazione, e non siano state supportate da idonea istruttoria e adeguatamente motivate in sede di decisione finale.
4.- Il ricorso è fondato solo parzialmente, come di seguito precisato.
5.- È pacifico che l'attività di landfill mining non ha una disciplina specifica, e pertanto bisogna fare applicazione della disciplina generale in materia di gestione dei rifiuti, di cui agli artt. 177 ss. d.lgs. 152/2006.
È sulla base di tale disciplina che occorre risolvere la questione centrale nella presente controversia, ossia se i rifiuti fluff, che oltre vent'anni addietro erano stati classificati come non pericolosi in base alla disciplina allora vigente ed erano stati conferiti nella discarica di Bedizzole, una volta estratti oggi dalla discarica (attraverso appunto il landfill mining) debbano essere nuovamente classificati, in base alla disciplina attuale.
6.- Ai sensi dell'art. 184, comma 5, d.lgs. 152/2006, “La corretta attribuzione dei
Codici dei rifiuti e delle caratteristiche di pericolo dei rifiuti è effettuata dal produttore”.
Secondo la definizione contenuta nell'art. 183, lett. f, è produttore di rifiuti “il soggetto la cui attività produce rifiuti e il soggetto al quale sia giuridicamente riferibile detta produzione (produttore iniziale) o chiunque effettui operazioni di pretrattamento, di N. 00034/2025 REG.RIC.
miscelazione o altre operazioni che hanno modificato la natura o la composizione di detti rifiuti (nuovo produttore)”.
7.- I rifiuti attualmente abbancati nella discarica sono ormai smaltiti da tempo e non necessitano di ulteriore trattamento (lo smaltimento in discarica è appunto un'operazione di trattamento di rifiuti, secondo le definizioni di cui alle lett. s e z dell'art. 183).
Tuttavia, se quei rifiuti vengono estratti dalla discarica attraverso il landfill mining, sorge ovviamente la necessità di sottoporli a un nuovo trattamento. Deve pertanto ritenersi che l'estrazione di rifiuti dalla discarica produca rifiuti, non nel senso che li crei o modifichi in rerum natura, ma nel senso che fa sorgere di nuovo la necessità di trattare rifiuti già esistenti, che erano stati ormai smaltiti. Quindi il soggetto che estrae rifiuti dalla discarica deve considerarsi produttore di rifiuti e, come tale, è tenuto alla loro classificazione, da compiersi secondo la disciplina attualmente vigente. Il momento della produzione del rifiuto coincide con la sua estrazione dal bacino della discarica.
Quindi è corretta la prescrizione del PAU che impone a AI ES di classificare nuovamente i rifiuti estratti dalla vasca A mediante il landfill mining.
Non incide su questa conclusione la circostanza, prospettata dalla ricorrente, che il trattamento da essa progettato è un trattamento meccanico consistente nella semplice separazione delle varie componenti del rifiuto, attualmente mescolate tra loro. Per quanto possa essere semplice, la separazione meccanica è pur sempre un trattamento di rifiuti: come detto, il mero fatto che i rifiuti vengano estratti dalla discarica per essere reimmessi in circolazione, imponendo la necessità di un nuovo trattamento, qualunque esso sia, fa dell'estrattore un produttore di rifiuti, e impone che quei rifiuti vengano da lui classificati.
7.1.- Se poi quei rifiuti, con le caratteristiche che hanno attualmente (e che potrebbero essere diverse da quelle che avevano al momento del loro conferimento, a causa della N. 00034/2025 REG.RIC.
pluralità di fenomeni ai quali i rifiuti sono stati assoggettati nel corso della loro ultraventennale permanenza in discarica), e secondo le nuove regole di classificazione, risulteranno non pericolosi, nulla quaestio.
7.2.- Se invece quei rifiuti risulteranno pericolosi, allora AI ES non potrà trattarli, separandone meccanicamente le tre diverse componenti, nell'impianto nuovo autorizzato dal PAU, perché si tratta di un impianto di trattamento di rifiuti non pericolosi.
Ciò non significa che quel trattamento non possa essere svolto in assoluto: potrà esserlo in un impianto per il quale sia stata chiesta e ottenuta l'autorizzazione al trattamento di rifiuti pericolosi, e siano stati quindi vagliati nell'iter autorizzativo i relativi rischi, con eventuale adozione di prescrizioni atte a eliminarli o contenerli.
Anche sotto questo aspetto non rileva la circostanza, prospettata dalla ricorrente, che il trattamento da essa progettato è un trattamento meccanico consistente nella semplice separazione delle varie componenti del rifiuto, e che ciò che connota e diversifica gli impianti per il trattamento dei rifiuti pericolosi è il fatto che essi hanno fasi di lavorazione ulteriori rispetto alla semplice selezione meccanica, cioè si caratterizzano per l'impiego di tecnologie necessarie alla neutralizzazione del rifiuto in ragione delle sue specifiche caratteristiche di pericolosità. Questa circostanza è irrilevante perché, per il nuovo impianto, la ricorrente ha chiesto e ottenuto solo l'autorizzazione al trattamento di rifiuti non pericolosi, e dunque non può, in assoluto, trattarvi rifiuti pericolosi, qualunque sia la caratteristica del trattamento cui intende sottoporli.
Se poi è vero che, secondo quanto afferma la ricorrente a pag. 3 della memoria di replica, i presidi di tutela ambientale del suo nuovo impianto di trattamento sarebbero idonei anche per i rifiuti pericolosi, questo dovrebbe consentirle di ottenere agevolmente un'autorizzazione al trattamento di tale tipologia di rifiuti, ma non le può consentire di prescindere da una tale autorizzazione. N. 00034/2025 REG.RIC.
7.3.- I rifiuti estratti che, a seguito della nuova classificazione, risulteranno pericolosi, potranno però essere reimmessi nella discarica, ancorché essa sia autorizzata per il conferimento di rifiuti pericolosi: questo perché, reimmettendoli nella stessa discarica da cui sono stati estratti, si ripristina semplicemente lo status quo ante che era già stato autorizzato in passato.
Quei rifiuti, infatti, non vengono in alcun modo modificati a seguito della loro estrazione dalla discarica, e quindi non risultano, all'esito dell'estrazione, più pericolosi di quanto lo erano quando giacevano abbancati nella discarica. Pertanto, se potevano restare nella discarica prima di esservi estratti, possono tornare nella discarica dopo la loro estrazione. Il gestore della discarica ha un titolo pregresso oramai acquisito che gli consente di abbancare quegli stessi rifiuti in discarica, titolo che non perde efficacia se i rifiuti vengono estratti dalla discarica e poi reimmessi nella stessa, senza essere modificati.
Ciò appare conforme anche alle NTA del PRGR già citato, che all'appendice 1, paragrafo 1.6.3, prescrive “il ricollocamento obbligatorio in situ dei rifiuti non recuperati” a seguito del landfill mining.
È irrilevante il fatto che i rifiuti estratti potrebbero non avere oggi le stesse caratteristiche chimico/fisiche di quando furono messi a dimora, per effetto dei molti fenomeni cui possono essere stati sottoposti durante la loro giacenza in discarica: infatti questa (ipotizzata) sopravvenuta alterazione delle loro caratteristiche non ostava a che i rifiuti restassero abbancati, nonostante ciò, nella discarica, e pertanto non osta nemmeno a che i rifiuti possano essere reimmessi tali e quali nella discarica una volta che siano stati estratti da essa.
7.4.- Invece i nuovi rifiuti che dovessero essere conferiti nella vasca A (diversi da quelli che vi erano già collocati), provenienti dall'esterno dell'impianto, possono essere conferiti nella vasca medesima solo se non pericolosi, poiché per essi difetta un N. 00034/2025 REG.RIC.
titolo pregresso oramai acquisito che consenta al gestore di abbancarli comunque nella discarica.
8.- Conclusivamente, il PAU impugnato va annullato solo nella parte in cui vieta alla ricorrente di reimmettere nella vasca A della discarica i rifiuti che vengano da lì estratti mediante landfill mining e che, a seguito della riclassificazione secondo le norme attualmente vigenti, risultino pericolosi.
9.- La novità della questione giustifica la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e per l'effetto annulla il provvedimento autorizzativo unico impugnato, nei limiti precisati in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
LO BR, Presidente
DR FE, Referendario, Estensore
Francesca Siccardi, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE N. 00034/2025 REG.RIC.
DR FE
LO BR
IL SEGRETARIO