Pubblicato il 16/02/2026

N. 00058/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00210/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 210 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Renna, Nicola Sabbini, Lucia Marianna Valentina Bolognini, Riccardo Brasida Gussoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Franchino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia del Demanio -OMISSIS-, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliataria ex lege in Potenza, via XVIII Agosto, 46 (Palazzo Uff.);

per l'annullamento

- della determinazione RCG n. -OMISSIS-del 19.05.2025 adottata dal Dirigente del Settore Gestione del Territorio del Comune -OMISSIS-, notificata a mezzo p.e.c. in data 20.05.2025, avente ad oggetto: «Legge 771/86. Decadenza sub concessione immobile demaniale»;

- dell’ordinanza dirigenziale n. -OMISSIS- del 30.07.2024 adottata dal Dirigente del Settore Polizia Locale del Comune -OMISSIS-, in quanto presupposta e richiamata nel provvedimento sopra indicato;

- di tutti gli atti presupposti, successivi o comunque connessi, anche se non conosciuti, ivi espressamente inclusi, per quanto possa occorrere, le relazioni di servizio, i verbali e le comunicazioni tra gli Uffici richiamati nel provvedimento sopra indicato, nonché il parere del Servizio Sassi del Settore Gestione del Territorio rilasciato in data 29 maggio 2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune -OMISSIS-, dell’Agenzia del Demanio -OMISSIS- e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. LO AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, depositato in data 20/6/2025, il deducente – titolare dell’omonima impresa individuale - ha impugnato gli atti specificati in epigrafe ed in particolare la determinazione, RCG n. -OMISSIS-del 19/5/2025, con cui il Comune -OMISSIS- ha disposto la decadenza della sub-concessione dell’immobile demaniale di Via -OMISSIS-, oggetto della convenzione stipulata tra il deducente medesimo ed il Comune, in attuazione della L. n. 771 dell’11/11/1986 (“ Conservazione e recupero dei rioni -OMISSIS-- ”).

1.1. Risulta in fatto quanto segue:

- in data 23/9/1999, il Comune -OMISSIS- ha approvato un bando pubblico per l’assegnazione in sub-concessione, per anni 30, dell’uso degli immobili di proprietà dello Stato siti nei Rioni Sassi, con destinazione attività artigianale, in attuazione della citata L. n. 771/1986;

- in data 18/2/2003, a seguito dell’utile classificazione del deducente nella graduatoria della procedura de qua , questi e il Comune -OMISSIS- hanno stipulato l’atto di convenzione relativo all’assegnazione in sub-concessione dell’immobile demaniale di Via -OMISSIS-, con il quale sono stati, altresì, autorizzati gli interventi di risanamento conservativo dell’immobile funzionali a rendere l’immobile idoneo allo svolgimento dell’attività di preparazione e vendita di prodotti di pasticceria artigianale;

- in data 13/1/2014, ultimati i lavori di risanamento e ottenuto il positivo collaudo degli stessi, il deducente ha presentato agli Uffici comunali una Segnalazione Certificata di Inizio Attività per l’apertura, nel richiamato immobile, di un “ laboratorio alimentare, con produzione e vendita, di pasticceria, gelateria e rosticceria/friggitoria ”;

- in data 18/6/2024, il deducente ha presentato agli Uffici comunali una Segnalazione Certificata di Inizio Attività per l’“ ampliamento attività artigianale in essere di rosticceria e pasticceria con l’attività di preparazione dei prodotti della gastronomia ”, in variante alla S.C.I.A. del 13/1/2014; il successivo 25/6/2024, il deducente ha, inoltre, presentato una Segnalazione Certificata di Inizio Attività per l’esercizio di vicinato nel settore alimentare, avente ad oggetto l’” apertura attività di vendita al dettaglio di prodotti alimentari e bevande su piccola porzione di superficie del locale ”, all’uopo prevedendo, per quanto di interesse ai fini di causa, un’attività di somministrazione interna per il consumo sul posto “non assistita”, ossia da realizzarsi tramite un sistema di cercapersone wireless ;

- in relazione a dette Segnalazioni non sono stati adottati atti interdittivi da parte dei competenti Uffici comunali, risultando invece regolarmente acquisiti, in data 9/7/2024, il parere favorevole dell’Azienda Sanitaria Locale -OMISSIS- relativamente all’ampliamento dell’attività e, in data 18/7/2024, la licenza dell’Agenzia delle Dogane per la vendita di prodotti alcolici;

- in data 29/7/2024, a seguito di un accesso ispettivo svolto dalla Polizia locale presso l’immobile in sub-concessione, è stato riscontrato che, al suo interno e nell'area immediatamente antistante il suo ingresso, veniva esercitata l'attività di somministrazione di alimenti e bevande, in assenza del prescritto titolo autorizzativo; in relazione a tale irregolarità, è stata adottata l’Ordinanza dirigenziale n. -OMISSIS-, recante l'ordine di cessazione dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande ivi esercitate;

- in data 20/8/2024, a seguito di un ulteriore sopralluogo da parte della Polizia locale, è stata rilevata la perpetrazione dell'attività non autorizzata, come sopra descritta, in violazione della citata Ordinanza dirigenziale, cui è seguita una comunicazione di reato presso la competente Procura della Repubblica, con apertura di un procedimento penale nell’ambito del quale, in data 8/4/2025, il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale -OMISSIS- ha disposto il sequestro preventivo del locale;

- in data 28/2/2025, nel corso di un terzo sopralluogo, la Polizia locale ha verificato la persistenza della contestata violazione (oltreché dell’inosservanza del ridetto provvedimento interdittivo);

- in data 19/5/2025, in relazione ai fatti sopra descritti, il Comune -OMISSIS- ha adottato, ai sensi dell’art. 823 cod. civ., l’impugnato provvedimento decadenziale, avendo riscontrato il reiterato impiego dell’immobile per attività diverse rispetto all’attività artigianale per la quale è stato assegnato e, per tale via, la sottrazione dello stesso al relativo vincolo di destinazione;

- in data 23/6/2025, il G.I.P. ha revocato il predetto decreto di sequestro, avendo rilevato che il deducente sarebbe autorizzato all’esercizio presso il locale dell’attività di “ somministrazione di alimenti e bevande in modalità non assistita, mentre in alcune occasioni era stata svolta attività di somministrazione con servizio di assistenza al tavolo ”.

1.2. L’impugnazione è stata affidata ai seguenti motivi.

Con il primo motivo, è contestato che l’intimata decadenza sarebbe stata adottata in spregio, sotto più profili, della Convenzione regolante la sub-concessione per cui è causa, con conseguente violazione degli artt. 1372 cod. civ., 1, co. 1-bis e co. 2-bis, della L. n. 241/1990, nonché della stessa L. n. 771/1986, in quanto:

- l’art. 10 della Convenzione contemplerebbe il rimedio solutorio (della revoca) solo per i casi tassativamente previsti (tra i quali non ricorre l’utilizzo dell’immobile per attività diverse da quelle previste), prevedendo, per tutte le altre violazioni degli obblighi convenzionali, l’applicazione di mere sanzioni pecuniarie (“ In caso di inosservanza degli obblighi e dei vincoli derivanti dalla presente convenzione, per i quali non sia prevista la revoca del contributo da erogarsi e della sub-concessione in uso degli immobili di proprietà pubblica, può essere applicata a carico di -OMISSIS-, da parte del Comune -OMISSIS-, a mezzo della propria Giunta, una sanzione pecuniaria da un minimo di Euro milletrentadue e novantuno (€. 1.032,91) ad un massimo di Euro cinquantunomilaseicentoquarantacinque e sessantanove (€. 51.645,69) ”);

- sotto altro profilo, l’art. 2 della medesima Convenzione attribuirebbe alla Giunta comunale la competenza all’adozione del provvedimento di revoca, nei casi in cui quest’ultima è consentita (“ Il Comune, a mezzo della propria Giunta, potrà in ogni tempo revocare la sub-concessione in uso qualora lo Stato, proprietario dell’immobile, abbia titolo alla sua restituzione. ”);

- infine, sarebbe stata inosservata la clausola arbitrale prevista dall’art. 9 della Convenzione, secondo cui “ Qualsiasi contestazione o controversia che dovesse sorgere in ordine agli obblighi ed ai vincoli di cui alla presente convenzione, così come in ordine alla interpretazione, validità, esecuzione e inadempimento della stessa, sarà devoluta ad un collegio arbitrale composto di tre membri, due dei quali designati da ciascuna delle parti ed il terzo, con funzioni di Presidente, nominato su accordo delle parti stesse o in difetto dal Presidente del Tribunale -OMISSIS-. ”.

Con il secondo motivo, è contestato che l’intimata decadenza sarebbe affetta da:

- carenza istruttoria, riposando unicamente sulle risultanze dell’attività ispettiva svolta dalla Polizia locale, non avendo debitamente considerato che l’attività di somministrazione esercitata presso il locale in sub-concessione si è svolta conformemente ai titoli autorizzatori (da ultimo le due S.C.I.A., non oggetto di inibitoria, del 13/1/2014 e del 25/6/2024) e che, salvo episodiche situazioni, la somministrazione è avvenuta in modalità non assistita;

- da evidente irragionevolezza e sproporzione della misura disposta, tenuto conto di tutti gli interessi, pubblici e privati, incisi dal provvedimento adottato.

Con il terzo ed il quarto motivo, è contestato che l’intimata decadenza non sarebbe stata preceduta né dall’invio di una previa diffida dal proseguire nelle presunte condotte violative degli impegni contrattuali, né dalla comunicazione di avvio del relativo procedimento, precludendo quindi al deducente di contraddire riguardo ai rilievi mossi.

2. Si sono costituiti in giudizio, per resistere all’accoglimento del ricorso, il Comune -OMISSIS-, l’Agenzia del Demanio ed il Ministero dell’Economia e Finanze.

3. Con ordinanza del 10/7/2025 è stata accolta la domanda cautelare di sospensione dell’efficacia dell’impugnato provvedimento, “ tenuto conto della positiva prognosi, sia pure sommaria, delle censure riguardanti il difetto di proporzionalità della misura decadenziale rispetto alla gravità della violazione in contestazione (anche alla luce delle acquisizioni della concorrente sede penale), l’omessa comunicazione di avvio del procedimento (con conseguente violazione delle garanzie partecipative prescritte in favore dell’interessato), nonché la mancata attivazione da parte dell’Amministrazione della clausola arbitrale presente nel contratto regolante la subconcessione (tenuto conto dell’emersione di situazioni giuridiche aventi la consistenza di diritto soggettivo) ”, oltreché “ della prevalenza dell’interesse di parte ricorrente all’utile prosecuzione della propria attività imprenditoriale, tenuto conto che l’Amministrazione non ha specificamente rappresentato contrapposte esigenze pubblicistiche (connesse all’immediata esecuzione del provvedimento) e che, comunque, la neutralizzazione, nelle more della decisione di merito, di pregiudizi patrimoniali corrisponde anche all’interesse dell’Amministrazione stessa (a non vedersi esposta, in futuro, ad eventuali pretese risarcitorie) ”.

4. All’udienza pubblica del 28/1/2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è fondato, risultando persuasive le censure enucleate nel secondo, terzo e quarto dei motivi di impugnazione.

5.1. Ed invero, l’intimato provvedimento decadenziale è fondato – come denunciato nel secondo motivo - sull’erroneo presupposto del reiterato svolgimento, presso il locale ospitato nell’immobile affidato al ricorrente in sub-concessione, dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande, in assenza del prescritto titolo autorizzativo e con violazione del vincolo di destinazione di “ attività artigianale ”, atteso che:

- come esposto nella narrativa fattuale, vi è incontestata evidenza in atti che il ricorrente, originariamente abilitato con S.C.I.A. del 13/1/2014 per un “ laboratorio alimentare, con produzione e vendita, di pasticceria, gelateria e rosticceria/friggitoria ”, ha successivamente instato, con S.C.I.A. del 18/6/2024, per l’“ ampliamento attività artigianale in essere di rosticceria e pasticceria con l’attività di preparazione dei prodotti della gastronomia ” e, con S.C.I.A. del 25/6/2024, per l’esercizio di vicinato nel settore alimentare, avente ad oggetto l’” apertura attività di vendita al dettaglio di prodotti alimentari e bevande su piccola porzione di superficie del locale ”, all’uopo prevedendo, per quanto di interesse ai fini di causa, un’attività di somministrazione interna per il consumo sul posto “non assistita”, ossia da realizzarsi tramite un sistema di cercapersone wireless ;

- in relazione a tali modifiche, investenti le caratteristiche operative dell’attività imprenditoriale esercitata dal ricorrente, sono stati acquisiti gli atti assentivi dell’Azienda Sanitaria Locale -OMISSIS- (relativamente all’ampliamento dell’attività) e dell’Agenzia delle Dogane (per la vendita di prodotti alcolici), senza che il Comune -OMISSIS-, per parte sua, abbia mai adottato alcun provvedimento di natura inibitoria ovvero in autotutela;

- su tali presupposti, è di piana evidenza che l’addebito decadenziale si appalesa arbitrario e frutto di uno sviato apprezzamento degli elementi istruttori, stante l’intervenuta formazione, ben prima delle verifiche esperite in loco dalla Polizia locale (nel torno temporale che va dal 20/8/2024 al 28/2/2025), di validi titoli abilitanti lo svolgimento, da parte del ricorrente, dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande; in tal senso, depongono anche le risultanze della concorrente (seppure autonoma) sede penale, come ben emerge dalla lettura del decreto di dissequestro del locale adottato dal G.I.P. -OMISSIS- in data 23/6/2025, nel quale è stata per l’appunto acclarata la compatibilità della richiamata attività con il quadro autorizzativo conseguito dal ricorrente.

In tale prospettiva, assume ben diversa rilevanza l’ulteriore profilo (pure marginalmente richiamato nel provvedimento decadenziale), relativo all’acclarato svolgimento dell’attività somministrativa con la modalità (questa sì, non assentita) del servizio al tavolo, atteso che tale addebito non costituisce affatto la ratio dell’intimata decadenza, risultando quest’ultima fondata sul diverso (e, per quanto detto, erroneo) presupposto dell’alterazione del vincolo di destinazione ad attività artigianale dell’immobile in concessione.

D’altra parte, dalla lettura del provvedimento non emerge alcuno specifico apprezzamento - da ritenersi, invece, necessario in ottica di proporzionalità e di gradualità, nonché di ordinato esercizio degli azionati poteri di polizia demaniale - della gravità di tale ulteriore (ipotizzata) violazione (tenuto anche conto che il ricorrente, pur avendo ammesso l’addebito, lo ha circoscritto ad episodiche situazioni), nonché della rilevanza comparativa dei diversi interessi (pubblici e privati) in evidenza (dovendosi attentamente valutare se tale addebito, non investendo direttamente la tipologia di attività autorizzata, ma solo il quomodo del suo svolgimento, sia idoneo a determinare l’ipotizzata sottrazione del bene alle finalità per le quali è stato concesso e, dunque, a giustificare la misura decadenziale).

5.2. Persuasive sono anche le censure enucleate nel terzo e quarto motivo di ricorso.

Ed invero, l’Amministrazione, con l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento, ha ingiustificatamente conculcato l’esercizio dei diritti di partecipazione spettanti al ricorrente, precludendo, peraltro, l'instaurazione di una proficua dialettica procedimentale in merito al corretto accertamento dell’esistenza o meno dei presupposti per l’adozione del provvedimento (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 20/10/2020, n. 6333; T.A.R. Liguria, sez. I, 20/4/2017, n. 358); peraltro, le considerazioni dianzi esposte (cfr. supra par. 5.1) dimostrano, volendo perseguire l’ottica sostanziale iscritta nell’art. 21- octies , co. 2, della L. n. 241/1990, l’astratta idoneità delle tesi del ricorrente a condizionare l’esito procedimentale.

Parimenti viziante è l’omessa adozione di una previa diffida, nei confronti del sub-concessionario, affinché si conformi al contenuto dell'atto concessorio, tenuto conto che trattasi di un adempimento strettamente funzionale al rispetto dei principi di gradualità e di proporzionalità (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 17/1/2014, n. 232; T.A.R. Lazio, sez. II, 20/7/2015, n. 9840).

Né può ovviare alle denunciate carenze la nota comunale prot. G. 0057086/2024 del 29/5/2024, comunicata al ricorrente, trattandosi di un atto che, a ben vedere, afferisce ad un distinto procedimento amministrativo (diretto all’esame della S.C.I.A. presentata dal deducente in data 22/5/2024 per l’avvio di attività di bar, ristoranti e altri esercizi di somministrazione di alimenti e bevande), esitato nell’autonomo (qui non rilevante) provvedimento comunale di natura inibitoria del 14/6/2024.

5.3. Per completezza di disamina, seppure non decisiva ai fini dell’esito del giudizio, va rilevata l’infondatezza del primo motivo di ricorso, in quanto l’intimata decadenza costituisce espressione del generale potere di autotutela esecutiva intestato al Comune -OMISSIS- ex art. 823, co. 2, cod. civ. (norma espressamente richiamata nel provvedimento sub iudice ), da ritenersi validamente esercitato nella specie in ragione dell’incontestata natura demaniale del bene per cui è causa (ferma restando l’infondatezza, nel merito, dei relativi presupposti).

In tale prospettiva, risultano del tutto fuori asse le censure ipotizzanti il contrasto del provvedimento con talune norme della Convenzione regolante la sub-concessione de qua , tenuto conto che, come detto, il relativo potere rinviene fondamento in una fonte extra convenzionale.

6. In conclusione, in accoglimento del ricorso, per le richiamate ragioni, va disposto l’annullamento dell’impugnato provvedimento.

7. In considerazione della particolarità del caso, sussistono i presupposti per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e per gli effetti indicati in parte motiva.

Compensa le spese, fermo restando il diritto del ricorrente al rimborso del contributo unificato nella misura versata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN NT, Presidente

Pasquale Mastrantuono, Consigliere

LO AR, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO AR	AN NT

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.