Pubblicato il 26/01/2026

N. 00159/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00016/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 16 del 2026, proposto da
La Regina di S. Marzano di IO Romano S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Ippolito Matrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Scafati, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Sabatino Rainone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

in parte qua della nota prot.n. 76434 del 3 dicembre 2025 rubricata “ comunicazione importi di cui all’art. 16 del DPR 380/01 ” in merito all’autorizzazione unica ZES n. 234 del 28 maggio 2025, relativamente all’obbligo di versamento, a semplice richiesta, degli importi che saranno successivamente determinati e richiesti a titolo di contributo straordinario ai sensi dell’art. 16, comma 4, lett. “d”, D.P.R. n. 380/2001, e di ogni atto, anche endoprocedimentale, comunque non conosciuto, consequenziale, connesso, preordinato e presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Scafati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 la dott.ssa RA OP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso si impugna in parte qua la nota prot. n. 76434 del 3 dicembre 2025, rubricata “ comunicazione importi di cui all’art. 16 del DPR 380/01 ” in merito all’autorizzazione unica ZES n. 234 del 28 maggio 2025, relativamente all’obbligo di versamento, a semplice richiesta, degli importi che saranno successivamente determinati e richiesti a titolo di contributo straordinario ai sensi dell’art. 16 comma 4 lett. “d” D.P.R. n. 380/2001, in uno con ogni atto, anche endoprocedimentale, comunque non conosciuto, consequenziale, connesso, preordinato e presupposto.

Deduce la ricorrente di aver ottenuto l’Autorizzazione Unica n. 234 del 28 maggio 2025 da parte della Struttura di Missione ZES concernente la “ Realizzazione di Interventi di ampliamento e nuova costruzione di fabbricati a destinazione industriale, unitamente a cambio di destinazione urbanistica di parte dell’area adibita ad opificio ”: il tutto ricadente in zona D del vigente PRG del Comune di Scafati; il che ha comportato, per la società ricorrente, l’obbligo di assumere n. 49 a unità lavorative a tempo indeterminato, come da business plan allegato alla procedura ZES, e parte integrante della medesima.

Rileva inoltre che, dopo il rilascio dell’autorizzazione in parola e le comunicazioni di rito, contemplanti anche il pagamento degli oneri concessori in favore del Comune di Scafati, nonché la cessione di un’area pari al 10% del lotto di intervento in favore della P.A. intimata, l’amministrazione comunale notificava la nota prot. n. 76434 del 3 dicembre 2025, riportante quanto appresso: “ …trattandosi di Autorizzazione Unica che ha comportato, de plano, variante urbanistica puntuale, per il caso di specie la ditta in indirizzo è tenuta al pagamento del contributo straordinario di cui all’art. 16 comma 4 lett. d-ter del DPR n. 380/01…In attesa della determinazione della percentuale che il Consiglio Comunale volesse applicare mediante apposito atto deliberativo, eventualmente in incremento rispetto a quella minima prevista dalla norma, ed al fine di non impedire alle attività imprenditoriali di dare attuazione alle Autorizzazioni Uniche ZES rilasciate ed a quelle in fase di rilascio risulta necessario e indispensabile presentare atto unilaterale d’obbligo recante gli estremi di registrazione e trascrizione, mediante il quale la società La Regina di San Marzano di IO Romano spa, attraverso il proprio rapp.te legale, si obblighi a versare, a semplice richiesta e con le modalità che saranno fornite, gli importi che saranno successivamente determinati e richiesti a titolo di contributo straordinario ai sensi del citato art. 16 comma 4 lett d ter DPR 380/01 ”.

Detta nota è impugnata con esclusivo riferimento alla richiesta del Comune di Scafati circa l’atto unilaterale d’obbligo della ricorrente al versamento del non conosciuto, eventuale, incerto e futuro importo determinato ai sensi dell’art. 16 comma 4 lettera d ter del D.P.R. n. 380/2001.

Eccepisce la ricorrente che la Regione Campania giammai ha provveduto all’emanazione di tabelle parametriche di cui all’art. 16 citato, né il Comune resistente, per sua stessa ammissione, ha approvato una delibera di Consiglio Comunale in tal senso, anche ai sensi del citato comma 5, sicché la richiesta della P.A. non trova fondamento, non avendo gli enti territoriali preposti mai deliberato siffatto contributo straordinario.

Rileva che gli atti unilaterali d’obbligo, pur appartenendo al più ampio genus degli atti negoziali e dispositivi con i quali il privato assume obbligazioni, si caratterizzano per essere teleologicamente orientati al rilascio del titolo edilizio nel quale sono destinati a confluire e, in taluni casi, individuano il contenuto di un provvedimento che l’amministrazione andrà ad emettere a conclusione del procedimento preordinato all’esercizio della funzione urbanistico-edilizia, configurandosi come atti intermedi del procedimento.

Evidenzia che, nella fattispecie in esame, il rilascio dell’autorizzazione unica da parte della struttura di Missione ZES ha concluso il procedimento amministrativo avviato per la realizzazione delle opere de quibus, indi deve rilevarsi l’impossibilità di procedere così come richiesto da parte della P.A. intimata, non potendo determinarsi a questo punto un’inversione dell’iter procedimentale.

Aggiunge che la totale assenza di parametri sia regionali sia comunali renderebbe la pretesa di un simile atto unilaterale d’obbligo, non solo illegittima sotto il profilo amministrativo per violazione dei principi di legalità e tassatività, ma anche radicalmente nulla sul piano civilistico ai sensi sia del primo comma dell’art. 1418 (posto che l’amministrazione comunale pretende di imporre alla ricorrente la sottoscrizione di un atto unilaterale d’obbligo avente ad oggetto il pagamento di un contributo straordinario futuro, eventuale e indeterminato), sia del secondo comma (per indeterminatezza e indeterminabilità dell’oggetto, vietata dall’art. 1346 c.c.), sia dell’art. 1355 c.c. (trattandosi di obbligazione meramente potestativa, vietata, posto che l’efficacia e il contenuto dell’obbligazione stessa dipendono esclusivamente da future determinazioni discrezionali dell’ente, estranee a qualsiasi parametro normativo predeterminato).

Afferma che l’assunto legislativo predetermina gli oneri delle strutture produttive, come nel caso di specie, in maniera diversa da quella degli altri immobili: per le residenze si applica il precitato art. 16, mentre per le altre destinazioni d’uso il comma 2 dell’art. 19.

Rileva inoltre che, se da una parte l’intervento è parzialmente in variante, dall’altro esso consiste esclusivamente in un ampliamento di un opificio esistente, pertanto la normativa ex adverso invocata non sarebbe in ogni caso applicabile in quanto concernente la realizzazione di opifici ex novo .

Evidenzia pure che parte ricorrente ha provveduto alla cessione dello standard pari al 10% dell’intero lotto, come espressamente previsto dal D.M. 1444/68, e che anche sotto questo profilo la disciplina invocata da controparte appare del tutto erronea, posto che gli interventi edilizi per attività produttive richiedono anche la cessione degli standard urbanistici.

Sottolinea ancora che l’area oggetto di intervento rientrante in zona agricola è solo residuale del lotto interessato, ricadendo per la maggior parte in zona D3 e D4 del vigente PRG del Comune di Scafati, dunque l’applicazione dell’art. 16 così come invocata dall’ente intimato sarebbe illegittima anche per tale ulteriore profilo, ovvero che l’intervento è conforme alla strumentazione urbanistica, al netto della parziale zona E sopra citata.

Rileva infine che la norma di cui all’art. 16 contempla espressamente “l’interesse pubblico” cui è assoggettato tale contributo straordinario: ne consegue che in caso di intervento avente pubblica finalità (come nel caso dell’autorizzazione unica), tale contributo non è assolutamente dovuto (se la ragione del contributo straordinario risiede nel plusvalore di cui beneficia un mero progetto di un privato, nel caso di specie la normativa in parola qualifica come di pubblica utilità l’autorizzazione ZES, rilevandosi dunque l’inapplicabilità della normativa sopra richiamata).

Il Comune si è costituito sostenendo che il rilascio dell’Autorizzazione Unica comporti, comunque, la corresponsione degli oneri concessori in favore del Comune ospitante l’intervento edilizio, ai sensi degli artt. 16 e 19 del D.P.R. n. 380/2001.

In particolare, secondo il Comune, gli oneri economici connessi al rilascio del titolo edilizio si articolano in due componenti: una prima quota, non oggetto di gravame, di natura predeterminata e dipendente dalle caratteristiche dell’area e del fabbricato da realizzare; una seconda quota, di natura “variabile”, correlata al maggior valore generato dall’intervento a seguito della variante urbanistica che ne ha consentito la realizzazione, dovuta anche nelle ipotesi di rilascio di Autorizzazioni Uniche per le Zone E.S., poiché esse comportano, per loro stessa natura, una variante urbanistica puntuale.

Il Comune, quindi, preso atto della natura di variante de plano dell’Autorizzazione Unica e in assenza di una predeterminazione della misura del contributo, al fine di non rallentare l’attività di impresa ed evitare l’imposizione di un onere sproporzionato, ha ritenuto opportuno richiedere la sottoscrizione di un atto unilaterale d’obbligo, volto a consentire l’avvio dei lavori e a garantire il successivo pagamento del contributo straordinario, una volta determinata la misura provvisoria.

Ha ritenuto, pertanto, che l’atto unilaterale d’obbligo abbia funzione meramente strumentale alla futura esazione del contributo straordinario, inserendosi nel procedimento di definizione degli oneri rimesso all’Ente Locale.

Ha aggiunto che la tesi secondo cui l’impresa sarebbe assoggettata ad un’obbligazione meramente potestativa è smentita dal dato normativo: l’art. 16, comma 4, lett. d-ter), del D.P.R. n. 380/2001 fissa una soglia minima del contributo straordinario, pari al 50% del maggior valore generato dall’intervento.

Ha rimarcato che la Società ricorrente era, pertanto, pienamente consapevole dell’entità minima del contributo straordinario, il quale non sarebbe stato determinato in modo arbitrario, bensì parametrato al maggior valore conseguito dall’area.

Ha inoltre evidenziato che l’art. 16, avente portata generale: a) dispone che per gli interventi edilizi sia dovuto un contributo di costruzione composto da una quota relativa agli oneri di urbanizzazione ed un’altra relativa al costo di costruzione; b) chiarisce che la quota relativa al contributo per gli oneri di urbanizzazione è a sua volta suddivisa in una quota ordinaria e un’altra cd “straordinaria”, ai sensi del comma 4, lett. d-ter, qualora l’intervento sia il risultato di una variante allo strumento urbanistico; c) stabilisce che la quota relativa al costo di costruzione in sé sia determinata secondo le disposizioni del sovraordinato livello regionale; mentre il successivo art. 19, al comma 1, stabilisce che per gli interventi relativi a impianti industriali o, comunque, non destinati alla residenza, il contributo di costruzione sia dovuto solo nella misura relativa agli oneri di urbanizzazione, la cui incidenza è determinata sempre secondo i crismi previsti dall’art. 16 D.P.R. n. 380/2001.

Con riferimento, poi, all’asserito contrasto tra la richiesta del contributo straordinario e la cessione degli standard, ha affermato che il contributo straordinario e la cessione di aree da destinare a standard hanno natura e finalità differenti, con la conseguenza che la richiesta dell’uno non comporta il venir meno dell’altra.

Ancora, ha rimarcato che la zona dove ha inciso l’intervento è ricompresa in zona E agricola, sicché la riclassificazione dell’area da agricola a industriale ha comportato certamente una variante al P.R.G., altrimenti le attività industriali della ricorrente non avrebbero potuto insistere sull’area per come originariamente classificata.

In relazione ai parcheggi realizzati, ha rilevato che, se pertinenziali alle attività produttive, non rappresentano opere di urbanizzazione primaria, ma pertinenze in senso urbanistico, con conseguente inconferenza nell’ambito della cessione degli standard.

Infine, ha eccepito l’erronea interpretazione della disciplina delle Zone Economiche Speciali di controparte in quanto la qualificazione dell’intervento assentito con Autorizzazione ZES come opera di pubblica utilità non esclude l’applicazione del contributo straordinario, poiché tale qualificazione attiene alla finalità dell’intervento, mentre il presupposto del contributo è rappresentato dal maggior valore immobiliare generato dalla variante urbanistica.

Con memoria di replica parte ricorrente ha evidenziato che non è possibile, allo stato, stabilire il maggior valore generato, ribadendo dunque l’assoluta indeterminatezza dell’obbligo richiesto dalla P.A. e insistendo, per il resto, nei motivi di ricorso.

La causa è stata chiamata alla camera di consiglio del 21 gennaio 2026 ed è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti di possibile definizione con sentenza in forma semplificata.

DIRITTO

Il ricorso è manifestamente fondato e pertanto può essere deciso con sentenza in forma semplificata all’esito della presente fase cautelare.

In via preliminare, giova rilevare che, secondo una condivisibile giurisprudenza, il contributo straordinario costituisce un istituto di carattere generale con funzione eminentemente “perequativa”, di redistribuzione in favore del pubblico del plus-valore delle aree indotto dalla variante urbanistica puntuale richiesta e accordata al privato proprietario al fine di utilizzarle con una destinazione diversa e più remunerativa di quella originariamente prevista dal piano regolatore (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 31 maggio 2024, n. 4905, che lo definisce come “ un ulteriore onere rapportato all’aumento di valore che le aree e gli immobili avranno per effetto di varianti urbanistiche o in deroga ”).

Coerentemente, è stato altresì precisato che l’art. 16, comma 4, lett. d-ter), D.P.R. n. 380/2001 trova applicazione indistintamente per tutti i procedimenti che comportano un maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, non facendo eccezione quello ottenuto mediante attivazione del procedimento S.U.A.P. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 2 aprile 2019).

Tanto premesso in termini astratti, il provvedimento in questa sede gravato si appalesa, nondimeno, illegittimo.

In particolare, preliminare e assorbente risulta l’eccezione di infondatezza della pretesa Comunale, per difetto di base normativa e presupposti rispetto all’imposizione dell’adozione di un atto unilaterale d’obbligo.

In altri termini, il provvedimento con il quale si impone una sottomissione patrimoniale con funzione sostanziale di garanzia appare illegittimo, mancandone la giustificazione normativa.

A ciò aggiungasi che i titoli edilizi sono di regola efficaci sin dal rilascio, senza che gli effetti trovino ostacolo nel mancato pagamento degli oneri di urbanizzazione.

È stato in proposito condivisibilmente affermato che: “ Non vi sono, dunque, motivi per discostarsi dal prevalente orientamento giurisprudenziale secondo cui il titolo edilizio è automaticamente efficace sin dal suo rilascio, senza che i suoi effetti trovino ostacolo nel mancato ritiro e/o nel mancato pagamento degli oneri di urbanizzazione (cfr. TAR Lombardia, Sez. II, 14 novembre 2017, n. 2173; T.A.R., Latina, Sez. I, 10 ottobre 2011, n. 788), profili materiali che possono assumere rilievo ai soli fini della decorrenza del termine annuale di decadenza, essendo quest’ultima un effetto negativo per il destinatario che ne presuppone la conoscenza del titolo stesso (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VII, 17 aprile 2023, n. 3823) ” (T.A.R. Sardegna, sez. II, 23 dicembre 2024, n. 941).

In definitiva, il ricorso è fondato e va accolto, con conseguente annullamento della gravata nota prot. n. 76434 del 3 dicembre 2025, limitatamente alla parte in cui dispone: “ risulta necessario e indispensabile presentare atto unilaterale d’obbligo recante gli estremi di registrazione e trascrizione, mediante il quale la società La Regina di San Marzano di IO Romano spa, attraverso il proprio rapp.te legale, si obblighi a versare, a semplice richiesta e con le modalità che saranno fornite, gli importi che saranno successivamente determinati e richiesti a titolo di contributo straordinario ai sensi del citato art. 16 comma 4 lett d ter DPR 380/01 ”.

Stante la peculiarità della vicenda, sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la nota prot. n. 76434 del 3 dicembre 2025 del Comune di Scafati, limitatamente alla parte in cui dispone: “ risulta necessario e indispensabile presentare atto unilaterale d’obbligo recante gli estremi di registrazione e trascrizione, mediante il quale la società La Regina di San Marzano di IO Romano spa, attraverso il proprio rapp.te legale, si obblighi a versare, a semplice richiesta e con le modalità che saranno fornite, gli importi che saranno successivamente determinati e richiesti a titolo di contributo straordinario ai sensi del citato art. 16 comma 4 lett d ter DPR 380/01 ”.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Michele Di Martino, Primo Referendario

RA OP, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA OP	Nicola Durante

IL SEGRETARIO