Pubblicato il 26/11/2025

N. 03371/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00284/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 284 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, in proprio e nella qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, rappresentato e difeso dagli avvocati Nazareno Pergolizzi e Francesco Giordano, con domicilio digitale eletto presso gli indirizzi PEC nazarenopergolizzi@pec.giuffre.it e avvfrancescogiordano@pec.giuffre.it;

contro

Comune di Spadafora, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento di diniego di concessione edilizia in sanatoria n.-OMISSIS- dell’11 novembre 2022, a firma del Responsabile dell’Area delle Politiche Infrastrutturali e del Territorio del Comune di Spadafora, notificato il 20 dicembre successivo, nonché, ove occorra, di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2025 il dott. AN GI AN AT e uditi per le parti i difensori presenti come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 14 febbraio 2023 e depositato in data 22 febbraio 2023 il deducente ha rappresentato quanto segue.

In data 20 dicembre 2022 è stato notificato al ricorrente il provvedimento indicato in epigrafe, nelle cui premesse viene dato atto - in sintesi - che:

- in data 18 luglio 2003, il deducente - nella qualità di proprietario e titolare dell’omonima impresa individuale - presentò al Comune un’istanza “ introitata al protocollo dell’Ente in data 18.07.2003 prot. n.-OMISSIS- ”, con la quale venne chiesto il rilascio di C.E. in sanatoria ai sensi dell’art. 13, L. 28 febbraio 1985, n. 47 “ per la costruzione di un impianto produttivo in Spadafora contrada -OMISSIS- e realizzazione di servizi connessi ”;

- “ per tale istanza è stata invocata la deroga agli strumenti urbanistici, ai sensi dell’art. 87 della L.R. n. 4 del 16.04.2003 […];

- “ tra la documentazione prodotta in allegato alla superiore istanza è contenuta la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà a firma del Sig. -OMISSIS--OMISSIS-, datata 18.07.2003, nella quale viene dichiarato che «l’opificio sito in Spadafora contrada -OMISSIS- è stato costruito nell’anno 1981» ”;

- nella relazione tecnica esplicativa allegata all’istanza di concessione edilizia in sanatoria si rappresentava che il capannone oggetto dell’istanza di sanatoria “ destinato a ricovero di automezzi e deposito materiali ricade sul lotto particella ex -OMISSIS- del Comune di Spadafora ove il PdF vigente prevede destinazione zona E e vincoli riguardanti le distanze cimiteriali. Facciamo presente che a suo tempo non era presente il cimitero nuovo costruito successivamente ”;

- in “ data 19/02/2001 con prot. n. -OMISSIS- la ditta proprietaria presentò domanda di autorizzazione per l’ammodernamento dell’opificio, la realizzazione di un interrato e la riqualificazione dell’area, tacitamente assentita essendo trascorsi infruttuosi i 60 gg. ai sensi dell’art. 5 LR 37/1985 ”.

Sempre nelle premesse del provvedimento impugnato viene dato atto del “ parere reso dal Servizio di Igiene Pubblica dell’Unità Sanitaria Locale n. 5 di Messina – distretto di Milazzo prot. -OMISSIS- del 27.08.2003, trasmesso con nota assunta al protocollo dell’Ente in data 29.08.2003 -OMISSIS- nel quale viene riportato il seguente parere: «Favorevole con le seguenti prescrizioni: fatto salvo il rispetto dei vincoli urbanistici delle distanze cimiteriali (se e in quanto applicabili) previste dal Comune; la copertura in cemento-amianto dovrà essere bonificata o messa in sicurezza. Si rilascia il presente senza pregiudizio delle disposizioni in materia di sanatorie edilizie» ”.

Il provvedimento impugnato riferisce, inoltre, che, all’esito della seduta della C.E.C. n. -OMISSIS-, l’Amministrazione chiese nuovamente al ricorrente “ il parere in ordine alla deroga della distanza cimiteriale prevista nella condizione del parere igienico sanitario del 27-8-2003 ”, nonostante l’autorità sanitaria avesse già reso il parere di competenza, pronunciandosi favorevolmente sul progetto (nota U.S.L. n. 5 di Messina, distretto di Milazzo, prot. n. -OMISSIS-).

Infine, nel provvedimento impugnato si effettua il richiamo alla corrispondenza intercorsa tra il Comune e la Città Metropolitana di Messina relativamente all’attività di recupero e trattamento di rifiuti non pericolosi condotta in tempi recenti dalla S.r.l. -OMISSIS- Per. Ed.-OMISSIS- su particelle limitrofe a quelle in cui è stato realizzato il capannone.

Prima di adottare la determinazione finale, con nota 24 maggio 2022, prot. n. -OMISSIS-, l’Amministrazione intimata ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, facultando l’interessato a presentare osservazioni nei successivi dieci giorni; in particolare, secondo il Comune di Spadafora, non poteva procedersi al rilascio della sanatoria perché:

- “ codesta ditta non ha trasmesso la documentazione integrativa richiesta e necessaria al perfezionamento della pratica di concessione edilizia in sanatoria del 18.07.2003, prot. n.-OMISSIS- ”;

- “ l’intervento non è conforme allo strumento urbanistico comunale ”;

- “ l’impianto in argomento è incompatibile con le matrici ambientali dell’area in cui ricade, essendo ubicato all’interno della «zona di rispetto» del torrente Acquavena ”.

Con l’atto introduttivo del giudizio il deducente ha avanzato la domanda in epigrafe.

1.1. Il Comune di Spadafora non si è costituito in giudizio.

1.2. Con ordinanza 17 marzo 2025, n. 930 sono stati disposti incombenti istruttori nei sensi e nei termini ivi precisati.

Solo la parte ricorrente ha dato parziale esecuzione alla misura istruttoria, con deposito documentale in data 10 giugno 2025; il Comune intimato, invece, non ha posto in essere il chiesto adempimento istruttorio.

1.3. In vista della celebrazione dell’udienza di discussione la parte ricorrente ha depositato memoria.

1.4. All’udienza pubblica del giorno del giorno 22 ottobre 2025 presente per il difensore della parte ricorrente, come da verbale, dopo la discussione la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo sono stati dedotti i vizi di Violazione e falsa applicazione dell’art. 13, L. 28 febbraio 1985, n. 47, adesso art. 36, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 6, L. 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti .

Per il deducente, in sintesi, il provvedimento di diniego impugnato, che fa proprie le conclusioni del c.d. preavviso di rigetto, pone a fondamento del diniego un’asserita carenza documentale dell’istanza; tuttavia, per l’esponente l’istanza era corredata da tutti i pareri di legge, compresi quelli che l’Amministrazione ha erroneamente ed illegittimamente ritenuto mancanti; inoltre, le due richieste di integrazione che si leggono nelle lunghe premesse in fatto del diniego impugnato (racc. a/r prot. -OMISSIS-dell’11 febbraio 2004 e verbale della C.E.C. n. -OMISSIS-) sono ingiustificate, posto che la realizzazione del capannone era corredata da “ autorizzazione del Genio Civile in data 23/01/1981 -OMISSIS- ” e anche in occasione delle opere di ammodernamento realizzate nel 2001 in forza dell’autorizzazione edilizia tacitamente assentita dal Comune era stata ottenuta l’“ autorizzazione dal Genio Civile in data 12/02/2001 p-OMISSIS- ”. Tutt’al più, argomenta il deducente, il Comune intimato avrebbe potuto nuovamente chiedere ad altra amministrazione (il Genio civile di Messina), ai sensi dell’art. 2, L. n. 241/1990 la documentazione in questione.

Inoltre, per l’esponente, il rispetto del vincolo cimiteriale risulta attestato dal verbale della C.E.C. n. 4 del 19 aprile 1980, con il quale fu accertata la conformità urbanistica dell’immobile, e dalla successiva nota dell’U.S.L. n. 5 di Messina, Distretto di Milazzo, prot. n. -OMISSIS-; altresì, nella relazione tecnica allegata all’istanza ex art. 13, L.n. 47/1985, il ricorrente attestò che “ a suo tempo non era presente il cimitero nuovo costruito successivamente ”.

Per il deducente, in sintesi, anche laddove il capannone fosse oggi in fascia di rispetto cimiteriale, tale vincolo non sarebbe opponibile, in quanto il capannone è stato realizzato in epoca precedente all’ampliamento del cimitero di Spadafora; inoltre, ai fini del rilascio della sanatoria è stato reso parere favorevole dal Servizio di Igiene Pubblica dell’Unità Sanitaria Locale n. 5 di Messina, distretto di Milazzo, prot. -OMISSIS- del 27.08.2003, “ fatto salvo il rispetto dei vincoli urbanistici delle distanze cimiteriali (se e in quanto applicabili) previste dal Comune ”

In sintesi, secondo il deducente essendo preesistente il capannone all’ampliamento cimiteriale, il Comune di Spadafora - prima dell’esecuzione dei lavori - avrà ottenuto il prescritto parere della locale Azienda sanitaria ex art. 338, comma 4, R.D. n. 1265/1934, in cui sarà stato valutato positivamente il rispetto delle distanze legali tra i fabbricati esistenti in loco ed i lavori di ampliamento del cimitero.

1.1. Il motivo è fondato nei sensi e nei limiti di seguito specificati.

1.1.1. Va rilevato, preliminarmente, che il Comune intimato non ha depositato la relazione di chiarimenti chiesta con ordinanza 17 marzo 2025, n. 930, né ha comunque giustificato l’omessa esecuzione della disposta misura istruttoria.

Orbene, per costante giurisprudenza, nel processo amministrativo, la mancata ottemperanza, da parte della P.A., alla richiesta rivoltagli dal giudice in sede istruttoria di fornire documentati chiarimenti, rileva come comportamento omissivo del tutto ingiustificato e tale, pertanto, da indurre a far applicazione del disposto dell’art. 2697 cod. civ. e dell’art. 64, comma 4, cod. proc. amm. che - in analogia a quanto previsto, relativamente ai giudizi civili, dall’art. 116, comma 2, cod. proc. civ. - autorizza il Giudice Amministrativo a desumere argomenti di prova dal contegno processuale delle parti; ed invero la Pubblica amministrazione - sebbene abbia la più ampia facoltà di costituirsi in giudizio e di scegliere la propria strategia difensiva - ha anche un preciso dovere giuridico di adempiere agli incombenti istruttori disposti dal giudice amministrativo, in quanto l’ordine istruttorio viene diretto alla Amministrazione pubblica non in qualità di parte processuale, bensì in quanto Autorità pubblica, che deve collaborare con il giudice al fine di accertare la verità dei fatti (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 6 agosto 2025, n. 1284 ed ivi precedenti giurisprudenziali).

1.1.2. Fermo quanto sopra, non risulta chiara la ragione - ciò che la parte ricorrente ha espressamente contestato con l’atto introduttivo del giudizio - della chiesta produzione del “ nulla osta, ai sensi della vigente sismica ”, risultando in atti - come comprovato dal deposito documentale del 10 giugno 2025 a cura della parte ricorrente - che il Genio Civile aveva già rilasciato le autorizzazioni 23 gennaio 1981 prot. n. -OMISSIS-

In sintesi, sul punto non risulta giustificata - sul piano motivazionale - la richiesta (da parte del Comune di Spadafora) della produzione documentale sopra richiamata.

1.1.3. La distanza fra il manufatto (opificio composto da capannone ed annessi uffici nonché deposito interrato) oggetto di sanatoria ed il cimitero è rimasta ignota, non avendo il Comune intimato dato esecuzione alla misura istruttoria con la quale si chiedeva, in parte qua , di conoscere la detta distanza, precisando che ove non già “ rilevata, i tecnici del Comune intimato dovranno procedere alla misurazione in questione, in contraddittorio con la parte ricorrente, la quale ha facoltà di farsi assistere da tecnico di fiducia) ”.

Il mancato adempimento istruttorio non consente di appurare la ricadenza del manufatto all’interno della fascia di rispetto de qua (questione preliminare ad ogni altro necessario approfondimento sul punto), accertamento che si rivela di cruciale importanza atteso che nel richiamato parere (favorevole) dell’USL n. 5 di Messina – distretto di Milazzo prot. n. -OMISSIS- del 27 agosto 2003 viene evocata la prescrizione del rispetto dei vincoli urbanistici delle distanze cimiteriali “ se e in quanto applicabili ”.

2. Con il secondo motivo ha dedotto i vizi di Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 13, L. 28 febbraio 1985, n. 47, adesso art. 36, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 6, L. 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti.

Per l’esponente, in sintesi, la seconda ragione posta a fondamento del diniego impugnato è quella relativa alla non conformità del manufatto realizzato con lo “ strumento urbanistico comunale ”, ricadendo il capannone all’interno di zona agricola (precisa il deducente che nella relazione tecnica allegata all’istanza di concessione in sanatoria era stato rappresentato di aver edificato nel 1981 il predetto capannone “ per deposito mezzi ”, per “ ricovero di automezzi e deposito materiali ”, all’interno di particella di terreno avente “ destinazione zona E ”).

Argomenta la parte ricorrente che la prospettata non conformità “ allo strumento urbanistico comunale ” dell’intervento edilizio non sussiste e che il provvedimento impugnato, sotto questo profilo, si appalesa illegittimo per un duplice ordine di ragioni:

- da una parte, la sibillina formula utilizzata dal Comune (“ l’intervento non è conforme allo strumento urbanistico comunale ”) non lascia comprendere quali siano le reali ragioni di contrasto tra l’opera edilizia de qua e la disciplina urbanistica comunale, con ciò inficiando il provvedimento impugnato sotto il profilo del difetto di motivazione;

- sul piano sostanziale, nessuna norma di azione vieta la realizzazione di immobili destinati a deposito all’interno di zone agricole, dovendosi la compatibilità urbanistica valutarsi caso per caso a seconda della tipologia di intervento e del contesto in cui lo stesso viene inserito. Il solo fatto, quindi, che l’area su cui è stato realizzato il capannone non fosse urbanisticamente classificata quale zona industriale non può costituire valido motivo ostativo al rilascio della C.E., spettando, al contrario, all’Amministrazione verificare comunque la compatibilità urbanistica delle opere, a maggior ragione ove si consideri che: lo stesso Comune, in epoca successiva, ha rilasciato per silentium al ricorrente un’autorizzazione edilizia per l’ammodernamento del capannone; all’interno dello stesso comprensorio circonstante vi numerosissime sono delle opere edilizie legittimamente edificate.

All’uopo la parte ricorrente ha richiamato ampio corredo giurisprudenziale e ha evidenziato di aver allegato alla richiesta di concessione edilizia in sanatoria copia del “Decreto Ministero delle Attività Produttive della concessione di finanziamento ai sensi della L. 488 del 19/12/92”, avendo ottenuto un finanziamento per l’esecuzione di opere di manutenzione ordinaria e straordinaria del fabbricato; quindi il deducente ha invocato - ai fini della compatibilità urbanistica - la disposizione di cui all’art. 87, L.R. 16 aprile 2003, n. 4, a comprova della compatibilità urbanistica del fabbricato de quo .

2.1. Il motivo è fondato nei sensi e nei limiti di seguito specificati.

Nel c.d. preavviso di rigetto (nota prot. n. -OMISSIS- del 24 maggio 2022), richiamato dal provvedimento conclusivo del procedimento n.-OMISSIS- dell’11 novembre 2022, viene indicata quale seconda ragione ostativa al rilascio del titolo in sanatoria la circostanza che “ l’intervento non è conforme allo strumento urbanistico comunale ”.

Orbene, per costante e condiviso orientamento giurisprudenziale “il diniego di sanatoria, implicando una verifica di carattere vincolato circa la conformità della richiesta con la normativa urbanistico-edilizia, non necessita di altra motivazione oltre quella relativa alla rispondenza della istanza alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie vigenti al momento dell'esame della domanda e al momento di realizzazione delle opere. Il diniego di sanatoria deve, infatti, indicare le disposizioni che si assumano ostative al rilascio del titolo e le previsioni contenute negli strumenti urbanistici, in modo da consentire all'interessato di rendersi conto degli impedimenti che si frappongono alla regolarizzazione e al mantenimento dell'opera abusiva e di confutare in giudizio, in maniera pienamente consapevole ed esaustiva, la legittimità del provvedimento impugnato ” (cfr., ex plurimis , T.A.R. Toscana, sez. III, 17 marzo 2025, n. 481; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 3 ottobre 2024, n. 2772).

Detto corredo argomentativo non è racchiuso nel provvedimento conclusivo impugnato che, invece, si dilunga (al pari del c.d. preavviso di rigetto) in una prolissa e ridondante ricapitolazione dell’attività istruttoria svolta (spesso trasfondendo il corposo contenuto degli atti acquisiti nel corso del procedimento), donde la sussistenza del denunciato difetto di motivazione.

3. Con il terzo motivo ha dedotto i vizi di Violazione e falsa applicazione dell’art. 13, L. 28 febbraio 1985, n. 47, adesso art. 36, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e dell’art. 142, D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 .

Per l’esponente, in sintesi, alla base del diniego di rilascio della chiesta concessione edilizia vi sarebbe anche il fatto che “ l’impianto in argomento è incompatibile con le matrici ambientali dell’area in cui ricade, essendo ubicato all’interno della ‘zona di rispetto’ del torrente Acquavena ” (cfr. preavviso di rigetto, nota prot. n. -OMISSIS- del 24 maggio 2022), sicché non sarebbe suscettibile di sanatoria.

Per l’esponente, in primo luogo non risulta che il provvedimento impugnato sia stato preceduto da un’adeguata istruttoria tecnica mirata a verificare l’effettiva distanza delle opere dal torrente Acquavena (alveo ovvero argine).

Inoltre, osserva il deducente, a mente dell’art. 142, comma 1, D.Lgs. n. 42/2004, “[ s ] ono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo : […] c) i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna ” e, poiché, nel caso di spese, il vincolo in questione non comporta l’inedificabilità assoluta dell’area, il Comune aveva (ed ha) l’obbligo di richiedere alla competente Amministrazione il nulla-osta in ordine alla richiesta di sanatoria avanzata dal ricorrente e, in caso di parere positivo, esitare favorevolmente l’istanza di concessione edilizia ex art. 36, D.P.R. n. 380/2001.

A tutto voler concedere, per l’esponente, la localizzazione del capannone nella fascia di 150 metri dal torrente Acquavena implicava al massimo, ai sensi dell’art. 142 del D.Lgs. n. 42 del 2004, la necessità dell’autorizzazione paesaggistica, ovvero del nulla osta idraulico da parte della competente Autorità di bacino, e non già un vincolo di inedificabilità assoluto.

3.1. Il motivo è fondato nei sensi e nei limiti in appresso specificati.

In via preliminare, va ribadito che il Comune intimato non ha dato esecuzione alla disposta istruttoria; segnatamente, era stato richiesto al Comune di Spadafora (anche) quale fosse “ la distanza fra il manufatto (opificio composto da capannone e deposito interrato) oggetto di sanatoria e l’alveo nonché le sponde o piedi dell’argine del torrente Acquavena ”; peraltro, è stato specificato dal Collegio che laddove tale distanza non fosse stata già rilevata i tecnici del Comune intimato avrebbero dovuto “ procedere alla misurazione in questione, in contraddittorio con la parte ricorrente, la quale ha facoltà di farsi assistere da tecnico di fiducia) ” (cfr. cit. ordinanza 17 marzo 2025, n. 930).

Anche sul punto in esame deve pertanto ribadirsi quanto già evidenziato supra in ordine alle conseguenze discendenti dalla mancata ottemperanza, da parte della P.A., alla richiesta rivoltagli dal giudice in sede istruttoria di fornire documentati chiarimenti (cfr. cit. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 6 agosto 2025, n. 1284 ed ivi precedenti giurisprudenziali).

Coglie nel segno, pertanto, la contestazione di difetto di istruttoria (il ricorrente ha lamentato, come già detto, che non risulta verificata, prima dell’adozione del provvedimento avversato, l’effettiva distanza delle opere dal torrente Acquavena).

Merita di essere osservato, inoltre, che la questione concernente la distanza de qua merita attento approfondimento anche in ragione della discrepanza riscontrabile nel provvedimento impugnato fra la previsione dell’art. 142 (erroneamente indicato come art. 146), comma 1, lett. c), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, che prevede quali aree tutelate per legge (così nella rubrica), fra gli altri, “ i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna” ed il riferimento, racchiuso nel medesimo provvedimento, alla “ zona di rispetto ” di 200 metri di raggio rispetto al punto di captazione o di derivazione.

4. In conclusione, il ricorso, per le ragioni evidenziate, merita di essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento avversato.

Il Comune di Spadafora, dovendo procedere alla rinnovazione dell’attività amministrativa, terrà conto dell’effetto conformativo impresso al riesercizio del potere pubblico dalla presente decisione di annullamento.

5. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune di Spadafora al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente, che liquida in complessivi Euro 1.500,00 (€. millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente e tutte le persone menzionate.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AZ MA SA, Presidente

AN GI AN AT, Primo Referendario, Estensore

Agata Gabriella Caudullo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN GI AN AT	AZ MA SA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.