Pubblicato il 20/03/2026

N. 05279/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05596/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5596 del 2025, proposto da
Enoteca Guerrini S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Di Ciommo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia come da procura in atti;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Daniela Dante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, come da procura in atti;

per l'annullamento

Determinazione Dirigenziale n. rep. CA/948/2025 e n. prot. CA/74161/2025 del 28/04/2025 recante ordine di chiusura per 10 giorni dell''attività sita in Roma alla via in Arcione, 91

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2026 il consigliere CH IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – Con ricorso notificato e depositato il 7 maggio 2025, Enoteca Guerrini, che gestisce un esercizio di laboratorio e vendita nel settore alimentare in Roma, via In Arcione n. 91, ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa misura cautelare, la Determinazione Dirigenziale n. rep. CA/948/2025 e n. prot. CA/74161/2025 del 28/04/2025 il Municipio I di Roma Capitale ha ordinato alla società ricorrente la chiusura per la durata di giorni dieci delle attività di laboratorio settore alimentare e di vendita settore alimentare esercitate dalla società.

2. – La ricorrente espone che il provvedimento impugnato trova causa in un sopralluogo eseguito in data 28 novembre 2024 dagli agenti di polizia locale di Roma Capitale, a seguito del quale è stata contestata alla società ricorrente – con più verbali di accertamento - la violazione dell’art. 20, commi 4 e 5 del D.lgs. 285/92, dell’art. 3, comma 16 L. 94/09 e dell’Ordinanza Sindacale n. 85/2024, per avere occupato “il suolo pubblico antistante l’ingresso dell’attività al civico 91 su due aree ciascuna di mt. 1,30x0,70 realizzando una occupazione totale di mq. 1,82, occupazione funzionale all’attività e costituita da 2 sedie, 1 panchina, 1 vaso con pianta ornamentale di limoni, un cesto di limoni quale prodotto esposto in vendita senza apposita autorizzazione”.

3. – Il ricorso si sostanzia in due motivi di legittimità e in una domanda di risarcimento dei danni.

1) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 20 cds; dell’art. 3, comma 16, l. 94/09 e dell’ordinanza del Sindaco di Roma Capitale n. 85/2024 - errore nei presupposti di applicazione.

Le disposizioni in rubrica sarebbero state male applicate da Roma Capitale, in quanto nella fattispecie concreta sarebbero state interessate “due aree di appena 90 cm/q”… “ con complementi di arredo del negozio (peraltro facilmente amovibili) costituiti da una panchina gialla, da un vaso con un alberello di limoni ed un treppiedi con sopra un cesto di agrumi, posti al solo ed evidente scopo di abbellire e riqualificare esteticamente lo spazio pubblico antistante la porta di ingresso dell’attività commerciale nonché di delimitare lo spazio d’ingresso al negozio per impedire occupazioni da parte degli esercenti delle attività limitrofe o la sosta davanti l’ingresso del negozio di scooter e monopattini”.

2) Eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalita’, per irragionevolezza; ingiustizia manifesta; contraddittorieta’ manifesta; sviamento.

In subordine, qualora si ritenesse che i detti arredi fossero funzionalmente collegati all’attività commerciale, e quindi costituissero occupazione di suolo pubblico a servizio di essa, la sanzione costituita dalla chiusura per dieci giorni sarebbe affetta da violazione del principio di proporzionalità.

4. – Roma Capitale si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso con memoria.

5. – Con ordinanza n. 3025\2025 è stata respinta l’istanza cautelare sul rilievo dell’obiettiva esistenza di arredi nell’area antistante l’esercizio.

L’istanza è stata invece parzialmente accolta in appello dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 3426\2025 “limitatamente “al periodo eccedente i 5 giorni previsti, quale misura minima, dall’art. 3, comma 16, della legge n. 94 del 2009”.

6. – Le parti hanno scambiato le memorie di cui all’art. 73 c.p.a., in cui la ricorrente ha ribadito i propri assunti e Roma Capitale ha evidenziato la funzionalità all’attività commerciale degli arredi, facendo riferimento alla constatazione, verbalizzata, della presenza di “due sedie, una panchina, un vaso con piante ornamentale di limoni e un cesto di limoni” e della valutazione per cui “… detta occupazione non era meramente ornamentale, come invece rappresentato dal ricorrente, ma funzionale, in quanto sia le due sedie, sia la panchina venivano utilizzate dagli avventori. Mentre per il cesto di limoni, questi venivano utilizzati per la preparazione dei gelati e sorbetti, svuotati dal loro contenuto e utilizzati come contenitore (Coppetta) del gelato preparato nel laboratorio”.

La ricorrente ha contestato tale valutazione nel merito.

7. – Il ricorso è stato posto in decisione alla pubblica udienza del 9 gennaio 2026.

DIRITTO

1.-  Il ricorso è fondato in parte, ossia limitatamente alla previsione di chiusura dell’esercizio per dieci giorni anziché per cinque, contenuta nell’ordinanza sindacale n. 85/2024, e alla disposta chiusura del locale gestito dalla ricorrente dal sesto al decimo giorno, contenuta nella determina dirigenziale impugnata, per assorbente fondatezza delle censure di violazione del principio di tassatività delle sanzioni e del principio di legalità.

2. – Con il primo motivo la ricorrente assume che gli arredi dei quali è stata constata la presenza non sarebbero funzionali alla propria attività commerciale.

Il motivo è infondato.

Il provvedimento gravato è stato emesso –come esposto nella parte narrativa della presente sentenza- sulla ritenuta applicazione dell’ordinanza del Sindaco di Roma Capitale n. 85 del 2024 in quanto a carico della società ricorrente, che esercita l’attività di laboratorio e vendita di prodotti alimentari, è stata constatata dalla polizia di Roma Capitale l’avvenuta occupazione aver occupato del “suolo pubblico antistante l’ingresso dell’attività al civico 91 su due aree ciascuna di mt. 1,30x0,70 realizzando una occupazione totale di mq. 1,82, occupazione funzionale all’attività e costituita da 2 sedie, 1 panchina, 1 vaso con pianta ornamentale di limoni, un cesto di limoni quale prodotto esposto in vendita senza apposita autorizzazione”.

Risulta evidente che gli arredi collocati su suolo –incontestatamente- pubblico antistante l’esercizio commerciale, ad opera -altrettanto incontestatamente- della ricorrente, hanno funzione accessoria all’attività commerciale.

Tanto vale certamente per la panchina, comunque potenzialmente idonea ad ospitare almeno un avventore nell’atto di consumare prodotti acquistati nel locale commerciale (adibito alla confezione e alla vendita di prodotti alimentari).

Ma non è irragionevole ritenere che tanto valga anche per i restanti arredi, atteso che sia il vaso con pianta ornamentale di limoni, che il cesto di limoni, anche se non recanti frutti destinati –in ipotesi- alla consumazione, hanno, quantomeno, la sicura funzione di captare l’attenzione della clientela verso l’esercizio, costituendo elementi di presentazione al pubblico dell’attività commerciale che ivi si svolge.

3. – Il secondo motivo, che lamenta la violazione del proncipio di proporzionalità, è fondato nei limiti che di seguito di esporranno.

Come ripetuto, Roma Capitale ha ritenuto di dovere applicare, nella circostanza, la misura della chiusura per dieci giorni dell’esercizio commerciale prevista nell’ordinanza del Sindaco di Roma Capitale n. 85 del 2024.

Tale ordinanza ha, innanzitutto, constatato, per quanto qui rileva:

- che l'art. 20 del Decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 e successive modificazioni, contiene la disciplina, anche sanzionatoria, della occupazione della sede stradale;

- che alla violazione dell'art. 20 del codice della Strada consegue, oltre al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria, la sanzione accessoria della rimozione dell'osp abusiva e, nel caso di occupazione a fine di commercio, la chiusura dell'esercizio per un periodo che va da 5 giorni (termine minimo) sino al pieno adempimento dell'ordine di ripristino dello stato dei luoghi o al pagamento delle spese o alla prestazione di idonea garanzia;

- che la legge 15 luglio 2009, n. 94, all'art. 3, comma 16 prevede che "nei casi di indebita occupazione di suolo pubblico previsti dall'art. 633 del codice penale e dall'art. 20 del Decreto legislativo 30 aprile 1992,n. 285 e successiva modificazioni, il Sindaco per le strade urbane, e il Prefetto, per quelle extraurbane, o, quando ricorrono motivi di sicurezza pubblica, per ogni luogo, possono ordinare l'immediato ripristino dello stato dei luoghi a spesa degli occupanti e, se si tratta di occupazione al fine di commercio, la chiusura dell'esercizio fino al pieno adempimento dell'ordine e del pagamento delle spese o della prestazione di idonea garanzia e, comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni";

- che con Direttiva del Sindaco di Roma Capitale protocollo 20783 del 28 marzo 2013 sono state fornite indicazioni interpretative sulle fattispecie a cui deve essere applicata la disciplina prevista dall'art. 3, comma 16 della Legge 15 luglio 2009, n. 94; che, in particolare, tale Direttiva ha precisato "che costituiscono, occupazione di suolo pubblico "a fini di commercio" di cui all'art. 3, comma 16 della Legge n. 94/2009, tutte le occupazioni effettuate con qualsiasi manufatto, struttura o elemento che possa direttamente essere collegato funzionalmente all'attività di vendita o di somministrazione, quali tavolini, sedie, cassettiere contenenti suppellettili per la somministrazione, espositori per la vendita di prodotti eсс..."

Il provvedimento sindacale espone poi i risultati dell’istruttoria condotta sul fenomeno delle occupazioni di suolo pubblico, e prosegue:

- “che, pertanto, alla luce delle predette risultanze istruttorie e considerate motivazionali nonché del potere conferito dalla norma di graduare la sanzione in funzione del raggiungimento degli obiettivi sopra richiamati, avuto riguardo alla previsione del numero dei giorni di chiusura dell'attività di cui al sopra citato art. 3, comma 16 della Legge n. 94/2009, è necessario conferire alla predetta sanzione accessoria una maggiore e più adeguata efficacia preventiva e sanzionatoria, adeguando l'arco temporale afflittivo rispetto al minimo previsto dal legislatore nazionale, anche prevedendo che il suddetto arco temporale includa almeno un weekend, momento in cui la fruizione del suolo pubblico è massima e, pertanto, richiede altrettanta rafforzata tutela; che, per tutti i motivi di cui sopra concorrenti e separati, è necessario fissare in 10 (dieci) giorni il periodo di chiusura dell'esercizio; che è opportuno adottare tale sanzione amministrativa accessoria nei confronti dei titolari degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, degli esercizi commerciali e delle attività di laboratorio artigianali e non, che realizzino un'occupazione totalmente abusiva del suolo pubblico”.

Infine, il provvedimento stesso, nella sua parte dispositiva, “ORDINA che, nei casi di occupazione totalmente abusiva di suolo pubblico realizzata, su strade urbane ricadenti nel territorio capitolino delimitato dal perimetro del Sito Unesco, dai titolari degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, degli esercizi commerciali e delle attività di laboratorio, artigianali e non, i Dirigenti dei competenti Uffici dell'Amministrazione Capitolina in sede di adozione della sanzione amministrativa accessoria stabiliscano un periodo di chiusura dell'esercizio pari a 10 (dieci) giorni e comunque, fino al pieno adempimento dell'ordine e del pagamento delle spese o della prestazione di idonea garanzia.”

4. –L’ordinanza del Sindaco di Roma n. 84 del 2025, all’esito della sua impugnazione in parte qua unitamente a altro provvedimento applicativo proposta da soggetti terzi rispetto al presente giudizio, è stata annullata con sentenza n. 14755\2025 di questa Sezione, pubblicata il 25 luglio 2025 (e dunque dopo la fase cautelare di I grado) “ nella parte in cui individua la sanzione punitiva nella chiusura nella misura fissa di dieci giorni, anziché di cinque .”

In quella circostanza la Sezione ha osservato che “mentre l’ordine di chiusura fino al ripristino dei luoghi non ha carattere sanzionatorio, ma ripristinatorio, corrispondendo, in sostanza, al principio per il quale va precluso l’esercizio di un’attività non conforme alla legge fintanto che dura la difformità dal paradigma normativo o regolamentare, l’ordine di chiusura concernente una fase temporale successiva al ripristino per un periodo non inferiore a cinque giorni (secondo la legge) o pari a 10 giorni (secondo l’ordinanza 85/2024) persegue, con evidenza, finalità punitive e riveste un certo tasso di afflittività (Tar Lazio, Roma, sez. II ter, ordinanze 15 luglio 2025, nn. 3865, 3860 e 3857; nello stesso senso, con riferimento alla previgente disciplina contenuta nell’ordinanza sindacale n. 258/2012, cfr. Tar Lazio Roma, sez. II ter, 20 dicembre 2022, n. 17167). L’ordine di chiusura, in sostanza, costituisce la reazione dell’ordinamento alla violazione della disciplina in materia di OSP, determinando conseguenze afflittive per il destinatario, che perde temporaneamente la possibilità di esercitare liberamente l’attività economica privata”; essa “presenta, dunque, i caratteri di una vera e propria sanzione amministrativa, in considerazione della afflittività della misura stessa per il destinatario, spiegando in concreto, e come riconosciuto dalla stessa resistente, una funzione dissuasiva e punitiva, tipica delle sanzioni in senso proprio, (in materia, Corte Costituzionale, sentenza n. 5/2021”.

Tanto comporta che essa “in forza del principio di legalità, che permea le sanzioni amministrative punitive, impone che queste ultime debbano essere predeterminate dalla legge quanto a cornice edittale, non essendo costituzionalmente tollerabile che l’agente sia esposto ad un trattamento punitivo del quale non possa rinvenire nella legge la misura invalicabile.”

Il Tribunale ha dunque evidenziato che “l’interpretazione fatta propria da Roma Capitale con l’ordinanza n. 85 del 2024 – secondo la quale sarebbe permesso all’amministrazione di determinare la sanzione irrogabile in misura superiore ai cinque giorni previsti dalla norma statale – pone dubbi in ordine alla costituzionalità dello stesso art. 3, comma 16, atteso che la norma si limiterebbe a prevedere la misura minima della sanzione, sostanzialmente rimettendo all’arbitrio dell’amministrazione la individuazione della misura massima o la determinazione di una misura fissa dei giorni di chiusura”.

Tali dubbi possono essere però fugati mediante una interpretazione costituzionalmente orientata “ nel senso che la chiusura dell’esercizio commerciale vada disposta per cinque giorni, per l’ipotesi in cui l’immediato ripristino dello stato dei luoghi abbia preceduto tale termine, sicché essa, per il periodo residuo, costituisce sanzione punitiva predeterminata dalla legge, interpretazione che elimina pure il possibile tasso di sospetto che connota le sanzioni fisse nel nostro ordinamento, atteso che la previsioni risulta riferibile a condotte tendenzialmente omogenee e le punisce con una misura che non appaia in sé così grave da apparire del tutto sproporzionata rispetto ad una fascia di tali condotte ”.

Per tale ragione il Tribunale ha concluso affermando, come detto, “ Tanto importa l’illegittimità dell’ordinanza sindacale 85/2024 nella parte in cui individua la sanzione punitiva nella chiusura nella misura fissa di dieci giorni, anziché di cinque, con consequenziale reiezione delle censure, sviluppate nel primo e nel quinto motivo di ricorso, con le quali la ricorrente ha affermato che la natura discrezionale del potere attribuito dall’art. 3, comma 16, escluderebbe in radice la legittimità di una previsione sub primaria di automaticità del provvedimento di chiusura .”

5. – Neppure potrebbe ritenersi che la copertura normativa alla chiusura per dieci giorni possa essere costituita dall’art. 7 del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL) - che attribuisce agli enti locali potestà regolamentare in tutte le materie di propria competenza e il potere sanzionatorio conformativo connesso - né all’art. 10 del TULPS , che prevede che le autorizzazioni di pubblica sicurezza possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento dall'autorità competente, soprattutto in caso di abuso da parte del titolare .

Invero, il potere sanzionatorio deve comunque essere esercitato nel rispetto del principio di legalità, che permea le sanzioni amministrative punitive., le quali devono essere predeterminate dalla legge quanto a cornice edittale, non essendo costituzionalmente tollerabile che l’agente sia esposto ad un trattamento punitivo del quale non possa rinvenire nella legge la misura invalicabile.

6.- Da tutto quanto su esposto deriva con tutta evidenza la fondatezza della doglianza che lamenta l’assenza di proporzionalità nella reazione afflittiva di Roma Capitale, concretatasi nella chiusura per dieci giorni, rispetto all’abuso commesso dalla ricorrente.

Ed invero, secondo la giurisprudenza del Giudice d’appello (Consiglio di Stato sez. I, 23/09/2024, n. 1239), il principio di proporzionalità — compreso tra i principi di diritto europeo, ma già insito nella Costituzione, quale corollario del buon andamento ex art. 97 Cost. — si compone di tre elementi: idoneità, necessarietà e proporzionalità in senso stretto.

È idonea la misura che permette il raggiungimento del fine, il conseguimento del risultato prefissato.

La misura deve essere poi necessaria, vale a dire l'unica possibile per il raggiungimento del risultato prefissato.

La proporzionalità in senso stretto richiede, invece, che la scelta amministrativa non rappresenti un sacrificio eccessivo nella sfera giuridica del privato.

Il principio di ragionevolezza postula, invece, una coerenza tra la valutazione compiuta dall'Amministrazione e la decisione assunta.

Dalla superiore disamina emerge con evidenza che nel caso in esame difettano i requisiti della necessarietà e della proporzionalità in senso stretto, atteso che -quale che sia l’entità dell’intervento abusivo del privato esercente- questa misura è qui, per definizione, superata a partire dal sesto giorno di chiusura e fino al decimo.

7. – In aggiunta occorre osservare che l’annullamento giurisdizionale dell’ordinanza n. 85\2024 (seppure quest’ultima fosse formalmente valida ed efficace al momento dell’emissione della determinazione impugnata -che ne ha fatto applicazione) rileva in senso caducante -atteso il successivo accertamento della sua illegittimità in parte qua.

Viene infatti in rilievo la nota differenza tra invalidità derivata ad effetto caducante e invalidità ad effetto meramente viziante, per cui ai fini della sussistenza della prima  occorrono "due elementi precisi: a) il primo dato dall'appartenenza, sia dell'atto annullato direttamente come di quello caducato per conseguenza, alla medesima serie procedimentale; b) il secondo individuato nel rapporto di necessaria derivazione del secondo dal primo, come sua inevitabile ed ineluttabile conseguenza e senza necessità di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi, con particolare riguardo al coinvolgimento di soggetti terzi; pertanto, qualora almeno uno dei due detti presupposti sia inesistente, è inapplicabile lo schema concettuale della caducazione e debbono ritenersi utilizzabili unicamente le usuali impugnative tipiche del diritto amministrativo." (Consiglio di Stato sez. IV - 18/05/2018, n. 3001; Consiglio di Stato sez. V - 10/04/2018, n. 2168)" [Cons. Stato, sez. II, 28 maggio 2021, n. 4130; Consiglio di Stato sez. V, 31/12/2024, n. 10540].

Nel caso di specie il rapporto di stratta presupposizione è evidente, atteso che la determinazione qui gravata ha inteso espressamente fare applicazione dell’ordinanza sindacale n. 85\2024.

Infine, va considerato che l’annullamento dell’ordinanza sindacale n. 85\2024, data la natura generale dell’atto in questione, ha efficacia erga omnes, e dunque refluisce anche sulla determinazione qui impugnata.

Ne segue che l’annullamento dell’atto presupposto ha avuto l’effetto di travolgere, nella parte in cui dispone la chiusura dell’esercizio dal sesto al decimo giorno, anche la determinazione qui impugnata.

8. - Di converso, il motivo va respinto -sempre sulla scorta di quanto detto in relazione all’ordinanza n. 85\2024- per il periodo di chiusura che va dal primo al quinto giorno, aderente alla norma primaria di riferimento e non manifestamente irragionevole nella misura massima irrogata.

8. – In conclusione, il ricorso va accolto nei limiti di cui alla presente motivazione, con conseguente parziale annullamento della determinazione gravata.

9. – Le spese, per la novità della questione e la reciproca parziale soccombenza, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie parzialmente, e per l’effetto annulla nei limiti di cui in motivazione il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

CH IN, Consigliere, Estensore

Lucia Maria Brancatelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CH IN	Marco Bignami

IL SEGRETARIO