Pubblicato il 05/03/2026

N. 00523/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01021/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1021 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in proprio e in qualità di legale rappresentante della società -OMISSIS- s.r.l.s., rappresentati e difesi dall’avvocato Fabio Targa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno - Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Venezia, piazza S. Marco, 63;

per l’annullamento

dei provvedimenti dell’Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS-, tutti emessi il 6 maggio 2024 e notificati il 20 maggio 2024, con i quali è stata disposta la revoca dei nulla osta richiesti dal ricorrente e rilasciati in favore dei cittadini extracomunitari -OMISSIS-, nonché degli atti connessi, presupposti e/o consequenziali, ivi compresi i provvedimenti di rigetto dei visti di ingresso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno - Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 e nella camera di consiglio del 25 febbraio 2026 il dott. AM De ZZ come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente, in qualità di legale rappresentante della società -OMISSIS- s.r.l.s., il 2 dicembre 2023 presentava allo Sportello Unico per l’Immigrazione di -OMISSIS- (di seguito, breviter , Sportello Unico) tre istanze per il rilascio di altrettanti nulla osta all’ingresso sul territorio dello Stato, per motivi di lavoro subordinato, in favore dei cittadini stranieri in epigrafe indicati. I nulla osta venivano rilasciati il 4 febbraio 2024 ai sensi dell’art. 42, comma 2, d.l. n. 73 del 2022, convertito in legge n. 122 del 2022, che prevede il rilascio del nulla osta anche nel caso in cui, entro il prescritto termine, “non siano state acquisite informazioni relative agli elementi ostativi” previsti dagli artt. 22 e 24 d.lgs. n. 286 del 1998.

Il 6 maggio 2024 lo Sportello Unico comunicava al ricorrente l’avvio del procedimento finalizzato alla revoca dei predetti nulla osta, evidenziando che « sono stati espressi pareri ostativi da parte del locale Ufficio della Questura nonché da parte dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro » (di seguito, breviter , Ispettorato). Per quanto attiene quest’ultimo aspetto, in particolare, lo Sportello Unico specificava che il 13 marzo 2024 funzionari dell’Ispettorato avevano « effettuato l’accesso ispettivo ai locali della ditta accertando l’impiego di manodopera irregolare ».

Il ricorrente non si avvaleva della facoltà di presentare osservazioni e documenti, e quindi lo Sportello Unico adottava i provvedimenti di revoca dei nulla osta in precedenza rilasciati.

In ognuno di detti provvedimenti lo Sportello Unico: A) invocava l’art. 42, comma 2, d.l. n. 73 del 2022, in base al quale il nulla osta – rilasciato a seguito del decorso del termine normativamente prefigurato anche in assenza dei previsti controlli – può essere revocato qualora sia successivamente accertata la presenza di elementi ostativi al rilascio; B) richiamava i pareri ostativi (già indicati nella comunicazione di avvio del procedimento) espressi dalla Questura di -OMISSIS- (di seguito, breviter , Questura) e dall’Ispettorato, precisando che, a seguito dell’accesso ispettivo eseguito presso la sede della società del ricorrente, era emerso «l’impiego di manodopera irregolare in quanto non è stato possibile valutare l’istanza essendo priva di tutta la documentazione prevista dalla normativa vigente» ; C) dava atto che il ricorrente non aveva presentato osservazioni o documenti.

2. Il ricorrente impugnava i suddetti provvedimenti di revoca, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

- difetto di motivazione, non avendo l’Amministrazione specificato le irregolarità rilevate dall’Ispettorato;

- violazione del diritto di difesa, in quanto: A) non vi è corrispondenza fra i provvedimenti impugnati e le relative comunicazioni di avvio del procedimento, riportando i primi (relativamente all’irregolare impiego di lavoratori) la carenza di « documentazione prevista dalla normativa vigente », elemento assente nelle seconde; B) il riferimento al parere espresso dalla Questura è generico; C) i provvedimenti impugnati recano tutti la stessa data delle rispettive comunicazioni di avvio del procedimento (6 maggio 2024);

- violazione dell’art. 24, comma 12, d.lgs. n. 286 del 1998, che prevede soltanto una facoltà di revoca del nulla osta in caso di irregolare assunzione di manodopera, mentre l’Amministrazione nel caso in esame ha fatto discendere da tale irregolarità l’automatica revoca del nulla osta, senza verificare se fossero intervenuti la regolarizzazione dei lavoratori ed il pagamento delle sanzioni irrogate dall’Ispettorato, e senza appurare le ragioni dell’irregolare assunzione, dovuta a meri equivoci occorsi con il consulente del lavoro incaricato delle assunzioni.

3. Si costituiva l’Amministrazione intimata depositando memoria e documenti. In particolare, la difesa erariale richiamava il contenuto della relazione predisposta dall’Amministrazione (regolarmente versata in atti), nella quale erano indicati: a) il certificato del casellario giudiziale (parimenti versato in atti) relativo al ricorrente, da cui emergeva a carico del medesimo una condanna ai sensi dell’art. 73 d.P.R. n. 309 del 1990 (disposta con sentenza divenuta irrevocabile il 6 dicembre 2012) per il reato di cessione illecita di sostanze stupefacenti; b) il parere negativo formulato dalla Questura (e basato sulla ricordata condanna) secondo cui, relativamente alla posizione del ricorrente, «i reati e le varie condanne a suo carico sono incompatibili con la richiesta di n.o.»; c) il parere parimenti negativo espresso dall’Ispettorato, che ricordava come, « a seguito dell’accesso ispettivo da parte di funzionari ITL presso i locali della ditta », era stato « accertato l’impiego di manodopera irregolare, priva della preventiva comunicazione di assunzione al competente centro per l’impiego », motivo per il quale l’Ispettorato aveva « provveduto a sanzionare il datore di lavoro a causa del lavoro irregolare, come da verbale di accertamento ».

4. Questo Tribunale, con l’ordinanza n. 413 del 2024, respingeva la domanda cautelare proposta dal ricorrente, evidenziando in motivazione che: A) «i tre provvedimenti impugnati sono atti plurimotivati, motivati per relationem - con riferimento al parere della Questura, emesso alla luce del certificato del casellario giudiziale del ricorrente, ed al parere dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro, conseguente all’accesso ispettivo eseguito in data 13 marzo 2024 - e adottati ai sensi dell’art. 42, comma 2, del decreto legge n. 73/2022, convertito dalla legge n. 122/2022, nella parte in cui prevede la revoca del nulla osta in caso di sopravvenuto accertamento degli elementi ostativi di cui agli articoli 22 e 24 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286» ; B) secondo l’art. 24, comma 12, d.lgs. n. 286 del 1998, “Fuori dei casi di cui all’articolo 22, commi 5-bis e 5-ter, il nulla osta al lavoro stagionale ... può essere revocato quando … c) il datore di lavoro non ha rispettato i propri obblighi giuridici in materia di previdenza sociale, tassazione, diritti dei lavoratori, condizioni di lavoro o di impiego, previsti dalla normativa nazionale o dai contratti collettivi applicabili” ; C) dal parere dell’Ispettorato si evince che, in occasione dell’accesso ispettivo effettuato presso i locali della società del ricorrente, «è stato accertato l’impiego di manodopera irregolare, privo della preventiva comunicazione di assunzione al competente centro per l’impiego» ; D) non è contestato che il ricorrente non abbia rispettato “ i propri obblighi giuridici in materia di previdenza sociale, tassazione, diritti dei lavoratori, condizioni di lavoro o di impiego ”, perché questi, per giustificare l’omessa preventiva comunicazione di assunzione di lavoratori al competente centro per l’impiego, si è limitato a dedurre che l’omissione è dipesa dal « mero equivoco, intercorso con lo studio incaricato dell’iscrizione dei due dipendenti, dal quale il ricorrente aveva erroneamente percepito conferma della possibilità di un immediato impiego dei lavoratori ».

4.1. Tuttavia il Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 327 del 2025 accoglieva l’appello cautelare del ricorrente, ritenendolo « assistito da apprezzabili elementi di fondatezza in relazione alle seguenti questioni »: A) « in punto di fatto, quali siano le reali ragioni che sorreggono il provvedimento impugnato in primo grado, e in particolare quali siano le condanne penali che la Questura ha ritenuto ostative al rilascio del nulla osta, atteso che la documentazione in atti è alquanto generica sul punto e che la stessa ordinanza gravata, dopo aver fatto riferimento al fatto che il diniego è “plurimotivato”, si è soffermata sull’ulteriore profilo motivazionale costituito dalle “irregolarità” accertate dall’Ispettorato del Lavoro »; B) « in punto di diritto, se la revoca del nulla osta in questo caso potesse o meno essere fondata sulle irregolarità contributive, atteso che, nonostante sia erroneo il richiamo dell’appellante all’articolo 24 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (disposizione che riguarda il lavoro stagionale, mentre nella presente fattispecie si verte in materia di nulla osta per lavoro subordinato, e quindi si ricade nell’orbita del precedente articolo 22), e nonostante il tenore testuale dell’articolo 42, comma 2, del d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2022, n. 122, possa implicare un riferimento ad un automatismo della revoca del nulla osta qualora in sede di verifica ex post si accertino circostanze ostative, il richiamo a queste ultime non può tuttavia che essere riferito al già citato d.lgs. n. 286/1998, il cui pure citato articolo 22 non prevede l’accertamento di pregresse irregolarità contributive tra le condizioni automaticamente ostative al rilascio del nulla osta per lavoro subordinato ».

5. All’esito della pubblica udienza del 4 giugno 2025 e della successiva camera di consiglio del 25 febbraio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. I tre provvedimenti impugnati devono essere qualificati come atti plurimotivati, essendo fondati su due distinti pareri, espressi dalla Questura e dall’Ispettorato, nei quali sono valorizzati differenti elementi di fatto che hanno determinato la revoca dei tre nulla osta.

2. Per quanto riguarda il parere negativo espresso dalla Questura, il ricorrente lamenta la violazione del proprio diritto alla difesa sostenendo che i provvedimenti impugnati contengono solo un generico riferimento al predetto parere, ragion per cui non è dato conoscere le ragioni della revoca dei nulla osta.

Il motivo è fondato.

2.1. I provvedimenti (tutti di identico contenuto) si limitano ad indicare che, relativamente ai ricordati nulla osta, « è stato espresso il parere ostativo da parte del locale Ufficio della Questura », senza specificare su quali elementi si fondi tale parere. Si deve allora rammentare che l’art. 3 legge n. 241 del 1990 dispone, al comma 1, che “ Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato ”, e prosegue specificando che “ La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria ”. Inoltre, il medesimo art. 3 dispone, al successivo comma 3, che “ Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile … anche l’atto cui essa si richiama ”.

Nel presente caso, tuttavia, nulla di ciò è avvenuto, poiché lo Sportello Unico non ha indicato gli elementi di fatto sulla base dei quali è stato espresso il parere negativo della Questura e neppure ha esposto le ragioni giuridiche che hanno condotto alla sua formulazione. Inoltre, il predetto parere non è stato reso disponibile, e la menzione di esso fatta nei provvedimenti impugnati è talmente generica da rendere difficile non solo la comprensione delle ragioni che ostano al rilascio dei nulla osta, ma finanche l’esercizio del diritto di accesso.

2.2. Né giova all’Amministrazione l’avvenuto deposito in giudizio del predetto parere della Questura, in quanto tale atto si limita a riportare l’affermazione « Considerato che i reati e le varie condanne a suo carico sono incompatibili », senza indicare quanti e quali reati siano stati commessi dal ricorrente, né quante e quali siano le condanne riportate.

Né tantomeno rileva il certificato del casellario giudiziale del ricorrente, parimenti versato in atti dall’Amministrazione resistente, perché in tale atto non è menzionato alcun reato per il quale è prevista la revoca del nulla osta per l’ingresso sul territorio nazionale di lavoratori stranieri. In particolare, sebbene l’art. 43, comma 1, d.l. n. 73 del 2022 non consenta il rilascio del nulla osta per cittadini stranieri “ c) che siano condannati, anche con sentenza non definitiva … per i reati inerenti agli stupefacenti ” (reato indicato nel casellario del ricorrente), la norma riguarda il solo lavoratore straniero, e non anche il datore di lavoro. Militano in tal senso due considerazioni: a) l’art. 4, comma 3, d.lgs. n. 286 del 1998 prescrive che la commissione di reati inerenti gli stupefacenti osta all’ingresso dello straniero (e quindi del lavoratore da assumere, per il quale è richiesto il nulla osta) sul territorio nazionale; b) l’art. 22, comma 5-bis, d.lgs. n. 286 del 1998, che elenca le condanne riportate dal datore di lavoro che impongono il rifiuto (e quindi la revoca) del nulla osta al lavoro, non menziona le condanne riportate dal ricorrente.

3. In definitiva il parere negativo espresso dalla Questura non giustifica la revoca dei tre nulla osta, ragion per cui occorre avere riguardo al parere espresso dall’Ispettorato, perché il ricorrente lamenta sia un difetto di motivazione, deducendo che non sono state specificamente indicate le irregolarità rilevate dall’Ispettorato, sia la violazione dell’art. 24, comma 12, d.lgs. n. 286 del 1998, sostenendo che la norma prevede la revoca del nulla osta soltanto qualora il datore di lavoro sia stato sanzionato per irregolare assunzione di manodopera, mentre nel caso in esame l’Amministrazione ha agito come se per tale violazione il legislatore avesse attribuito un potere di disporre automaticamente la revoca del nulla osta.

Ebbene - re melius perpensa rispetto alla decisione assunta nella fase cautelare - il Collegio ritiene che la censura incentrata sulla violazione dell’art. 24, comma 12, d.lgs. n. 286 del 1998 sia fondata, alla luce delle seguenti considerazioni.

3.1. Tale disposizione – come dedotto dal ricorrente – attribuisce all’Amministrazione un potere di revoca discrezionale, prevedendo che “ il nulla osta al lavoro stagionale … può essere revocato quando: a) il datore di lavoro è stato oggetto di sanzioni a causa di lavoro irregolare ”, nonché quando “ c) il datore di lavoro non ha rispettato i propri obblighi giuridici in materia di previdenza sociale, tassazione, diritti dei lavoratori, condizioni di lavoro o di impiego, previsti dalla normativa nazionale o dai contratti collettivi applicabili ”. L’uso del verbo “ può essere revocato ” palesa infatti che l’Amministrazione – qualora siano state irrogate sanzioni conseguenti all’accertamento di irregolarità nella gestione del rapporto di lavoro – è titolare del potere di procedere alla revoca del nulla osta già rilasciato, da esercitare previa esternazione di una congrua motivazione.

Tuttavia la dedotta violazione dell’art. 24, comma 12, d.lgs. n. 286 del 1998 nel caso in esame assume un assorbente rilievo, perché tale disposizione riguarda solo per il lavoro stagionale (come chiarisce la relativa rubrica), e non quello subordinato (tipologia cui afferiscono i nulla osta revocati), come evidenziato dal Consiglio di Stato, nella suddetta ordinanza n. 327 del 2025, quando dubita del fatto che, nel caso del lavoro stagionale, la revoca del nulla osta possa essere fondata sulle irregolarità contributive, in quanto l’art. 22 d.lgs. n. 286 del 1992 « non prevede l’accertamento di pregresse irregolarità contributive tra le condizioni automaticamente ostative al rilascio del nulla osta per lavoro subordinato ».

3.2. Posto che l’applicazione di sanzioni per ipotesi di “ lavoro irregolare ” è presupposto per disporre la revoca del nulla osta all’ingresso di lavoratori stranieri soltanto in ipotesi di lavoro stagionale, e non anche di lavoro subordinato, resta solo da evidenziare che l’art. 22 d.lgs. n. 286 del 1992 potrebbe far sorgere dubbi di legittimità costituzionale, in ragione della minor tutela prevista per i lavoratori subordinati non stagionali, che li pone in una posizione deteriore rispetto ai lavoratori stagionali.

Difatti gli artt. 22, commi 5-bis e 5-ter, e 24, comma 12, d.lgs. n. 286 del 1998 potrebbero essere letti come norme che mirano ad evitare che i lavoratori stranieri siano assunti da datori di lavoro condannati in sede penale, ovvero sanzionati in via amministrativa per aver commesso determinati illeciti, così da prevenire il rischio che i lavoratori stessi – una volta entrati nell’organizzazione aziendale – rischino di veder compromessi i diritti previsti per tutti i lavoratori dipendenti perché il datore di lavoro non offre adeguate garanzie. Se questa fosse la ratio delle norme in questione, allora sarebbe effettivamente riscontrabile una minore tutela per i lavoratori non stagionali rispetto ai lavoratori stagionali, e ciò in quanto:

a) per i primi, l’art. 22, commi 5-bis e 5-ter, d.lgs. n. 286 del 1998 prevede (il rifiuto del rilascio e quindi implicitamente anche) la revoca del nulla osta soltanto per l’ipotesi che il datore di lavoro abbia riportato condanne penali nei cinque anni precedenti per determinati reati ivi elencati;

b) per i secondi l’art. 24, comma 12, d.lgs. n. 286 del 1998 impone la revoca del nulla osta all’ingresso non solo per i fatti penalmente rilevanti già sopra ricordati (mediante il richiamo ai commi 5-bis e 5-ter del precedente art. 22), ma anche in caso di commissione degli illeciti amministrativi ivi previsti.

Dunque, se fosse effettivamente ravvisabile una minore tutela dei lavoratori non stagionali, risulterebbe non manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 22 d.lgs. n. 286 del 1998, nella parte in cui non prevede un’ipotesi analoga a quella contenuta nell’art. 24, comma 12, ragion per cui sussisterebbero i presupposti per adire la Corte Costituzionale, denunciando la violazione dell’art. 3 Cost., che sancisce i princìpi di uguaglianza e ragionevolezza, e dell’art. 35 Cost., che tutela i lavoratori.

3.3. Tuttavia la finalità (direttamente) perseguita dall’art. 22 d.lgs. n. 286 del 1998 non appare quella di tutelare i lavoratori, mettendoli al riparo da datori di lavoro che (in considerazione della loro condotta pregressa) non offrono adeguate garanzie di rispettarne i diritti, osservando la legislazione in materia di lavoro.

Occorre infatti evidenziare che l’art. 22 d.lgs. n. 286 del 1998 s’inserisce nel sistema del controllo pubblico dei flussi migratori di lavoratori che si offrono per prestare lavoro subordinato sul territorio nazionale e riveste quindi la funzione primaria di controllare l’ingresso degli stranieri e di verificare la regolarità e sostenibilità dei rapporti di lavoro e la prevenzione dell’immigrazione irregolare. La tutela del lavoratore (finalità che non appare comunque del tutto estranea alla disposizione de qua ) non è quindi lo scopo primario della norma, come traspare dai commi 5-bis e 5-ter della stessa, che fanno discendere la revoca del nulla osta dalle tassative ipotesi di condanne per specifici reati particolarmente gravi, tali da incidere sull’affidabilità strutturale del datore di lavoro come soggetto legittimato a partecipare al sistema legale di ingresso degli stranieri, e non semplicemente quale soggetto tenuto al rispetto della regolare gestione amministrativa del rapporto di lavoro.

Inoltre il lavoro stagionale presenta peculiarità (dovute alla necessaria temporaneità del rapporto, alla particolare vulnerabilità del lavoratore ed al maggiore rischio di sfruttamento che vi è correlato) che giustificano la predisposizione da parte del legislatore di particolari accortezze, quale quella di attribuire all’Amministrazione il potere di valutare (per ogni singolo caso concreto) l’utilità della revoca del nulla osta richiesto da datori di lavoro autori di pregressi irregolarità amministrative in materia di lavoro.

Le considerazioni che precedono inducono a ritenere che le differenti previsioni dettate negli artt. 22 e 24 d.lgs. n. 286 del 1998 non determinino l’insorgenza di dubbi di legittimità costituzionale, perché trattasi di situazioni non omogenee fra loro e quindi le differenze di disciplina risultano giustificate. Del resto, come è stato evidenziato nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, « le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali … ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali » (Corte Cost., ord. 19 giugno 2019, n. 151).

3.4. Esclusa l’illegittimità costituzionale della diversità di disciplina riscontrata negli artt. 22 e 24 d.lgs. n. 286 del 1998, deve ribadirsi che la revoca dei nulla osta richiesti da un datore di lavoro che risulti sanzionato “ a causa di lavoro irregolare ” è prevista soltanto laddove di tratti di lavoro stagionale. Pertanto, poiché nel presente caso i nulla osta revocati erano stati richiesti per lavoro subordinato non stagionale, il parere ostativo formulato dall’Ispettorato risulta illegittimo.

4. L’acclarata illegittimità di entrambi i pareri richiamati nei provvedimenti di revoca oggetto del presente giudizio comporta che tali provvedimenti devono essere annullati.

5. Tenuto conto della complessità delle questioni oggetto di causa, sussistono i presupposti per compensare integralmente le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti in epigrafe descritti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Venezia nelle camere di consiglio del giorno 4 giugno 2025 e 25 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RL DO, Presidente

Andrea De Col, Primo Referendario

AM De ZZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AM De ZZ	RL DO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.