Pubblicato il 25/11/2025

N. 07664/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03374/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3374 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
NT NG, in proprio e nella qualità di titolare e legale rappresentante della LA. S.r.l.s., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Mario Caliendo e Ferdinando Letizia, con domicilio eletto in Napoli alla Via P. Colletta n. 12 e con domicilio digitale come da PEC da Registi di Giustizia;

contro

COMUNE DI CASTEL VOLTURNO, rappresentato e difeso dall’Avv. Fortunata Remaggio, con domicilio eletto in Napoli alla Via Toledo n. 156 presso lo studio dell’Avv. Antonio Sasso e con domicilio digitale come da PEC da Registi di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

a) dell’ordinanza del Comune di Castel Volturno n. 136 del 9 luglio 2024, con la quale è stata disposta la chiusura dell’esercizio di vicinato del settore alimentare e non condotto dal ricorrente nel territorio comunale, località Pinetamare, al Viale degli Oleandri n. 3;

b) della relazione tecnica di sopralluogo prot. n. 49134 del 5 luglio 2024, richiamata nella suddetta ordinanza;

c) del verbale della Polizia Municipale n. 36/2024 del 27 giugno 2024, richiamato nella suddetta ordinanza, di accertamento di illecito amministrativo ai sensi della legge n. 689/1981 per esercizio dell’attività di vendita in locali privi di agibilità per intervenuta decadenza della stessa;

d) di ogni altro atto preordinato, connesso e/o conseguenziale, se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente;

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

e) della nota del Comune di Castel Volturno del 24 luglio 2024, con cui è stata dichiarata l’inefficacia della CILA in sanatoria presentata dal ricorrente l’8 luglio 2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Viste le memorie difensive;

Vista l’ordinanza collegiale del Consiglio di Stato n. 3936 del 23 ottobre 2024, con cui, in riforma dell’ordinanza collegiale di questo Tribunale n. 1849 del 24 settembre 2024, è stata accolta l’istanza cautelare;

Visti tutti gli atti della causa;

Dato avviso ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2025 il dott. RL DEIO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

- il ricorrente esercita, per il tramite della LA. S.r.l.s. di cui è titolare e legale rappresentante, attività di vendita al dettaglio di prodotti alimentari e non in un immobile sito nel Comune di Castel Volturno, località Pinetamare, al Viale degli Oleandri n. 3, in forza di una SCIA commerciale risalente al 2016 e di un certificato di agibilità da ultimo rilasciato nel 2007;

- il medesimo impugna, con il ricorso introduttivo, l’ordinanza del Comune di Castel Volturno n. 136 del 9 luglio 2024, con la quale è stata disposta la chiusura del suo esercizio di vicinato sulla scorta del rilievo che l’immobile a ciò destinato sarebbe privo del requisito della regolarità urbanistico-edilizia con conseguente decadenza dell’agibilità illo tempore conseguita;

- gli individuati profili di non conformità alla normativa urbanistico-edilizia sono descritti nella relazione tecnica di sopralluogo prot. n. 49134 del 5 luglio 2024, recepita nella suddetta ordinanza, e consisterebbero in alcune difformità rispetto allo stato legittimo dell’immobile, come ricavabile dall’impianto catastale e dai grafici allegati alla SCIA commerciale del 2016. In particolare, sono state accertate le seguenti difformità: “1. Diversa distribuzione degli spazi interni; 2. Ampliamento lato ovest (area macelleria); 3. Ampliamento lato ovest retrobottega (area deposito e celle frigo); 4. Apertura vano porta (ml. 3,5 per h. 2,70) lato nord di accesso a corte esterna; 5. Realizzazione di piano soppalco in putrelle di ferro e tavolato in legno di circa mq. 100 lato nord; 6. Istallazione di struttura prefabbricata adibita a cucina nell’area scoperta ad ovest;”;

- l’amministrazione comunale aggiunge, nel corpo provvedimento inibitorio, di aver ritenuto di poter omettere, ai sensi dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990, “la comunicazione di avvio del procedimento in quanto, il contenuto del presente provvedimento non potrebbe essere in alcun modo modificato da memorie scritte o documenti eventualmente presentati nell’ambito del procedimento stesso, trattandosi nel caso di specie di atto sanzionatorio”;

- l’impugnativa è estesa alla suddetta relazione tecnica di sopralluogo e al verbale della Polizia Municipale n. 36/2024 del 27 giugno 2024, meglio individuato in epigrafe;

- con il gravame per motivi aggiunti, il ricorrente insorge avverso la nota del Comune di Castel Volturno del 24 luglio 2024, con cui è stata dichiarata l’inefficacia della CILA in sanatoria presentata l’8 luglio 2024 per lavori di manutenzione straordinaria, consistenti nella diversa distribuzione degli spazi interni contestata con la relazione di sopralluogo;

- l’amministrazione comunale ha reputato lo strumento della CILA inappropriato, in quanto “(l)’intervento proposto in sanatoria non riguarda un intervento di manutenzione straordinaria, inoltre interessa parti strutturali dell’edificio”;

Rilevato che:

- vale cominciare dallo scrutinio del ricorso introduttivo, focalizzando l’esame sul solo provvedimento suscettivo di assumere, in questa sede, una reale incidenza negativa sulla posizione del ricorrente, ossia sull’ordinanza di chiusura n. 136 del 9 luglio 2024;

- infatti, sui rimanenti atti gravati non può intervenire alcuna autonoma pronuncia di merito, per le seguenti ragioni: i) relazione tecnica di sopralluogo prot. n. 49134 del 5 luglio 2024, giacché si tratta di un mero atto endoprocedimentale destinato ad essere recepito nel provvedimento inibitorio finale e, quindi, di un atto privo di autonoma lesività; ii) verbale della Polizia Municipale n. 36/2024 del 27 giugno 2024 di accertamento di illecito amministrativo: un’autonoma impugnativa risulta inammissibile per difetto di giurisdizione. Invero, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689/1981 la contestazione in via principale del verbale di accertamento di una violazione amministrativa esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo, dal momento che la situazione giuridica di cui si chiede la tutela assume la consistenza di diritto soggettivo e l’esercizio di attività sanzionatoria è espressione non di attività discrezionale ma di attività vincolata dell’amministrazione, perché retta da rigidi presupposti di legge, sicché ove l’autorità accerti che un comportamento integri gli estremi di un illecito amministrativo previsto da una norma, deve applicare la correlativa sanzione pecuniaria, senza alcun margine di scelta (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 27 giugno 2013 n. 3786; TAR Campania Napoli, Sez. III, 3 aprile 2024 n. 2173 e 20 novembre 2019 n. 5443; TAR Lazio Roma, Sez. II, 7 febbraio 2017 n. 2066). Ne discende la sussistenza del difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda potrà essere riproposta ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.;

Considerato, quanto all’ordinanza inibitoria n. 136/2024 ed alla luce di un migliore approfondimento nel merito delle risultanze di causa, che:

- si palesa fondata la censura, articolata nel secondo motivo di gravame, con cui parte ricorrente stigmatizza la mancata comunicazione di avvio del procedimento di chiusura dell’esercizio, deducendo che in sede procedimentale avrebbe potuto rappresentare la sussistenza di “circostanze che avrebbero condotto ad una determinazione diversa da parte dell’Ente”, in direzione della dimostrazione della permanenza della condizione di agibilità dell’immobile adibito ad attività commerciale e della presupposta situazione di regolarità urbanistico-edilizia;

- infatti, assume portata significativa ai fini della definizione dello stato legittimo dell’immobile in questione e dell’effettivo peso da attribuire alle difformità illustrate nella relazione tecnica di sopralluogo prot. n. 49134/2024, la ricostruzione della storia edilizia contenuta nella relazione tecnica asseverata (aggiornata al 5 luglio 2024) acclusa alla CILA dell’8 luglio 2024, nella quale – a prescindere dalla valutazione finale espressa dall’amministrazione sull’appropriatezza della stessa CILA – si evidenziava, sostanzialmente, che: a) esso immobile sarebbe stato conforme all’autorizzazione edilizia comunale n. 83 del 9 maggio 1995, eccetto che per la distribuzione degli spazi interni; b) tutti gli ampliamenti contestati, incluso il soppalco adibito a deposito, sarebbero in effetti consistiti in opere non strutturali interne alla struttura già legittimata; c) l’apertura della porta sarebbe sempre esistita; d) la struttura prefabbricata sarebbe stata una sorta di ex cella frigorifero ormai dismessa, non stabilmente ancorata al suolo e non utilizzabile;

- detta relazione tecnica asseverata, comunque entrata in possesso dell’amministrazione comunale il giorno prima dell’emissione del provvedimento di chiusura dell’esercizio, riferisce una serie di circostanze che avrebbero potuto essere valorizzate in sede di contraddittorio procedimentale al fine dell’esatta configurazione delle difformità edilizie riscontrate, della loro effettiva consistenza e della loro possibile sanabilità in tempi brevi in vista del mantenimento della condizione di agibilità dell’intero immobile;

- ne deriva che, contrariamente a quanto opinato dalla difesa comunale (che in merito si riporta alla tesi enunciata nel provvedimento inibitorio impugnato), non sussistevano nella specie le condizioni per l’applicabilità del regime esonerativo di cui all’art. 21-octies della legge n. 241/1990, dal momento che il ricorrente, laddove avesse avuto contezza dell’avvio del procedimento, avrebbe potuto partecipare allo stesso producendo memorie e documenti probatori, i quali, proprio muovendo dalla succitata relazione tecnica asseverata, avrebbero potuto addurre elementi che non rendevano scontata la decisione dell’amministrazione comunale di far cessare un’attività commerciale svolta da quasi un decennio;

- d’altronde, la necessità della partecipazione procedimentale del diretto interessato nella vicenda risulta confermata dalla stessa relazione tecnica di sopralluogo prot. n. 49134/2024, nella quale si dava atto della non reperibilità del fascicolo edilizio dell’immobile e che, in mancanza, lo stato legittimo era “riferito all’impianto catastale ed ai grafici allegati alla Scia commercio presentata al SUAP”. È ovvio, proprio in virtù del descritto contesto, che l’apporto del ricorrente si sarebbe rivelato utile per rendere l’istruttoria procedimentale quanto più completa possibile in tema di indagini sulla legittimità urbanistico-edilizia dello stato dei luoghi;

- alla luce delle superiori osservazioni, va affermata l’illegittimità della gravata ordinanza di chiusura n. 136/2024 per omessa comunicazione di avvio del procedimento in violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, con la conseguenza che la medesima va rimossa dal mondo giuridico, precisandosi che il dedotto vizio procedimentale comporta il necessario assorbimento delle rimanenti censure qui non esaminate e lascia, comunque, impregiudicati gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione comunale;

- pertanto, il ricorso introduttivo merita l’accoglimento secondo quanto sopra esposto;

Considerato, con riferimento al ricorso per motivi aggiunti, che:

- tale mezzo, come accennato, si incentra sulla contestazione di una nota comunale di declaratoria di inefficacia di una CILA in sanatoria, o meglio CILA tardiva, perché prodotta dopo l’ultimazione degli interventi edilizi e comportante il solo pagamento di una sanzione pecuniaria: cfr. art. 6-bis, comma 5, del d.P.R. n. 380/2001;

- in linea con quanto preannunciato in sede di discussione della causa ed in adesione al prevalente orientamento giurisprudenziale, il Collegio ravvisa la carenza di interesse all’impugnativa, perché nella specie si tratta di un atto non avente natura provvedimentale e, quindi, di un atto privo di autonoma lesività. Invero, l’atto con cui l’amministrazione comunale respinge (archiviando o dichiarando inefficace/improcedibile/irricevibile/improponibile) una CILA, anche tardiva, presentata per l’effettuazione di alcuni lavori non ha valore provvedimentale, bensì di semplice avviso, privo di esecutorietà e di forza inibitoria, circa la (non) regolarità delle opere oggetto di comunicazione, vertendosi in ambito di attività di edilizia libera e non essendo, peraltro, legislativamente previsto che il comune debba riscontrare le comunicazioni di attività di tal fatta con provvedimenti di assenso o di diniego. Resta, beninteso, fermo l’esercizio del potere sanzionatorio nel caso in cui l’attività libera non dovesse coincidere con l’attività ammessa (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 23 aprile 2021 n. 3275; TAR Campania Napoli, Sez. III, 16 settembre 2024 n. 4976 e 22 maggio 2024 n. 3312; TAR Campania Salerno, Sez. II, 9 settembre 2024 n. 1642 e 15 luglio 2024 n. 1483; TAR Sicilia Catania, Sez. I, 30 luglio 2024 n. 2758; TAR Campania Napoli, Sez. VI, 12 settembre 2023 n. 5057; TAR Campania Napoli, Sez. II, 8 maggio 2019 n. 2469 e 17 settembre 2018 n. 5516; TAR Veneto, Sez. II, 15 aprile 2015 n. 415);

- ne discende l’inammissibilità per carenza di interesse del gravame oggetto di scrutinio;

Ritenuto, in conclusione, che:

- ribadite le superiori considerazioni, il ricorso introduttivo va accolto nei limiti e termini sopra precisati con l’annullamento della gravata ordinanza di chiusura dell’esercizio di vicinato n. 136 del 9 luglio 2024, mentre il ricorso per motivi aggiunti va dichiarato inammissibile per carenza di interesse;

- sussistono giusti e particolari motivi, tenuto conto dei contrapposti interessi e del non integrale accoglimento delle formulate domande, per disporre la compensazione tra le parti delle spese processuali, ad eccezione del contributo unificato, il cui importo deve essere rifuso in favore di parte ricorrente a cura del Comune di Castel Volturno.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

- accoglie il ricorso introduttivo nei limiti e termini precisati in motivazione e, per l’effetto, annulla la gravata ordinanza di chiusura dell’esercizio di vicinato n. 136 del 9 luglio 2024

- dichiara inammissibile l’impugnazione in via principale del verbale della Polizia Municipale n. 36/2024 del 27 giugno 2024 di accertamento di illecito amministrativo, in quanto spettante alla giurisdizione del Giudice Ordinario, innanzi al quale potrà esservi riassunzione nei termini e ai sensi di cui all’art. 11 co. 2 cpa;

- dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate, ad eccezione del contributo unificato, il cui importo deve essere rifuso in favore di parte ricorrente a cura del Comune di Castel Volturno.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL RI OR, Presidente

RL DEIO, Consigliere, Estensore

Rosalba Giansante, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RL DEIO	EL RI OR

IL SEGRETARIO