Pubblicato il 05/02/2026

N. 02287/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13379/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13379 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
DI IF, OL TE, LD D'AS, PA HE LO, rappresentati e difesi dall'avvocato Xavier Santiapichi, con domicilio digitale come in atti e domicilio eletto in Roma, via Antonio Bertoloni, 44/46;

contro

Comune di Tarquinia, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

nei confronti

Consorzio Lottisti Villaggio San Giorgio, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Di Leo, con domicilio digitale come in atti e domicilio eletto in Roma, Ernesto Monaci, 13;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della DGC del comune di Tarquinia n. 8 del 28.06.2019, “Piano di lottizzazione convenzionato in località San Giorgio – Consorzio Villaggio lottisti San Giorgio – attuazione delle previsioni del PRG vigente per comprensorio di zona C – Espansione residenziale – adozione ai sensi della l.r. 36/1987 e ss.mm.”, pubblicata all'Albo pretorio dal 1 al 16 luglio 2019;

- della DGC del comune di Tarquinia n. 29 del 25.07.2019, “Revoca della Deliberazione di Giunta Comunale del 25.01.2018 n. 13 avente ad oggetto Indirizzo per la pianificazione attuativa dei comprensori in località san Giorgio”.

- della DGC del comune di Tarquinia n. 155 del 14.08.2020, “Piano di lottizza-zione convenzionato località San Giorgio – Consorzio Lottisti Villaggio San Giorgio – attuazione delle previsioni del PRG vigente per comprensorio di zona C – Espansione residenziale –approvazione ai sensi della l.r. 36/1987 e ss.mm.”, pubblicata all'Albo pretorio dal 14 al 29 agosto 2020, e di tutti gli allegati

- di tutti i pareri, N.O. ed autorizzazioni presupposti, ed in particolare dei pareri Regione Lazio U247955 del 26.03.2020, usi civici, U392154 del 30.04.2020 di conformità paesaggistica, ex art. 16 l. 1150/1942; U95758 del 03.02.2020, valutazione di incidenza;

- nonché in ogni caso di tutti gli atti presupposti, connessi e/o consequenziali ancorché non cogniti;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consorzio Lottisti Villaggio San Giorgio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 dicembre 2025 la dott.ssa NA LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso introduttivo e successivi motivi aggiunti, i signori IF, TE, D’AS e LO hanno impugnato le deliberazioni della Giunta comunale di Tarquinia n. 8 del 28 giugno 2019 e n. 29 del 25 luglio 2019, nonché la successiva deliberazione n. 155 del 14 agosto 2020, con cui il Comune ha dapprima adottato e poi approvato il piano di lottizzazione convenzionato relativo al comprensorio in località San Giorgio, proposto dal Consorzio Lottisti Villaggio San Giorgio, e ha contestualmente revocato la precedente deliberazione n. 13 del 25 gennaio 2018, con cui era stato espresso un indirizzo volto all’attivazione di una variante speciale ai sensi della L.R. Lazio n. 28 del 1980 per il recupero urbanistico dei nuclei edilizi abusivi insistenti nella medesima area.

2. I ricorrenti deducono che la scelta del Comune di procedere mediante piano di lottizzazione di iniziativa privata, in luogo della pianificazione pubblica fondata sulla variante speciale, sarebbe viziata sotto molteplici profili, lamentando in particolare l’asserita inversione dell’iter procedimentale, la carenza di istruttoria e di motivazione nella revoca del precedente indirizzo, la non conformità urbanistica e paesaggistica del piano adottato, l’illegittimità dei pareri ambientali e paesaggistici acquisiti e la mancata adesione della totalità dei consorziati, con conseguente compressione dei diritti edificatori individuali.

3. La Regione Lazio ha espresso parere di conformità ai sensi dell’art. 1-bis della L.R. n. 36 del 1987, anch’esso censurato dai ricorrenti per vizi derivati.

4. Il Comune di Tarquinia, pur regolarmente intimato, non si è costituito in giudizio. Tuttavia, a seguito dell’ordinanza istruttoria adottata da questo Tribunale all’udienza del 13 giugno 2025, ha depositato una articolata relazione tecnica e amministrativa, nella quale ha ricostruito l’intero iter pianificatorio, illustrando le ragioni poste a fondamento della scelta di procedere mediante piano di lottizzazione convenzionato e chiarendo la coerenza del piano con il quadro urbanistico e paesaggistico vigente, nonché l’assenza di sopravvenienze ostative.

5. Si è costituito in giudizio il Consorzio Lottisti Villaggio San Giorgio limitandosi al deposito di memoria di forma.

6. All’udienza di smaltimento del 5 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, non è fondato e deve essere respinto.

8. Occorre premettere che la controversia investe una scelta di pianificazione urbanistica, vale a dire la decisione dell’amministrazione comunale di dare attuazione alle previsioni del piano regolatore generale mediante uno strumento attuativo di iniziativa privata, piuttosto che attraverso una variante urbanistica speciale di iniziativa pubblica.

9. Si tratta, dunque, di valutazioni che si collocano nel nucleo tipico della discrezionalità pianificatoria, rispetto alle quali il sindacato giurisdizionale è notoriamente limitato alla verifica della non manifesta illogicità, dell’assenza di travisamenti e della sufficienza dell’istruttoria, senza che il giudice possa sostituire le proprie valutazioni a quelle dell’amministrazione.

10. Inoltre, occorre ricordare che l’ordinamento urbanistico nazionale e regionale riconosce piena dignità alla pianificazione attuativa di iniziativa privata, purché conforme allo strumento urbanistico generale, come nella specie. La legittimità del ricorso a tale strumento non può essere subordinata alla previa esclusione di opzioni pubblicistiche, né può essere compressa da indirizzi non vincolanti. Il Consiglio di Stato ha più volte affermato che la lottizzazione convenzionata costituisce una modalità fisiologica e pienamente legittima di attuazione delle previsioni del PRG, specie in ambiti di espansione residenziale già classificati (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 novembre 2023, n. 9758).

11. Ciò posto, il primo presupposto su cui si fondano le censure dei ricorrenti non trova riscontro negli atti. La deliberazione n. 13 del 2018, che disponeva l’attivazione di una variante speciale ex L.R. n. 28 del 1980, non ha mai dato luogo all’avvio formale del relativo procedimento, né ha prodotto effetti conformativi sul territorio. Essa si configura come un atto di indirizzo politico-amministrativo, privo di immediata efficacia esterna, come tale sempre suscettibile di essere superato da una diversa determinazione dell’amministrazione, purché sorretta da una motivazione non irragionevole.

12. Dalla relazione istruttoria depositata dal Comune emerge, peraltro, che la proposta di piano di lottizzazione convenzionato era stata presentata dal Consorzio già in epoca ampiamente antecedente alla deliberazione n. 13 del 2018 e che il comprensorio di San Giorgio risulta classificato dal vigente piano regolatore generale, approvato nel 1975, come zona residenziale di espansione da attuarsi mediante strumenti attuativi. In tale contesto, la scelta di procedere attraverso un piano di lottizzazione non costituisce una deroga al disegno pianificatorio, bensì una modalità di attuazione coerente con esso.

13. Non è, dunque, ravvisabile l’asserita inversione procedimentale tra revoca del piano pubblico e adozione del piano privato, atteso che non vi era alcun procedimento di variante speciale in corso che imponesse una sequenza vincolata di atti. La revoca dell’atto di indirizzo del 2018 si inserisce, piuttosto, in un fisiologico riesame dell’opportunità di ricorrere a uno strumento di pianificazione pubblica, alla luce delle criticità emerse e delle alternative praticabili.

14. Nemmeno può ritenersi che la revoca della deliberazione n. 13 del 2018 sia affetta da carenza di motivazione. Dalla documentazione in atti risulta che il Comune ha esplicitato le ragioni della propria scelta, evidenziando, da un lato, i limiti applicativi della L.R. n. 28 del 1980 rispetto a un’area già interamente ricompresa nel PRG come zona edificabile e, dall’altro, le implicazioni finanziarie e organizzative che una pianificazione pubblica estesa avrebbe comportato per l’ente. Tali argomentazioni, lungi dall’essere apodittiche, si collocano nell’ambito di valutazioni di merito che non appaiono né illogiche né contraddittorie.

15. Deve, inoltre, escludersi in capo ai ricorrenti la sussistenza di un affidamento giuridicamente protetto alla prosecuzione della pianificazione pubblica mediante variante ex L.R. n. 28 del 1980. La tutela dell’affidamento, in materia urbanistica, è configurabile esclusivamente in presenza di posizioni giuridiche consolidate, quali provvedimenti favorevoli già efficaci, convenzioni urbanistiche validamente stipulate ovvero giudicati, elementi che non ricorrono nella presente fattispecie. La deliberazione n. 13 del 2018, avente natura meramente programmatica e di indirizzo, non ha mai assunto efficacia esterna né dato luogo all’avvio formale di un procedimento di variante, sicché la mera inclusione dell’area in un’ipotesi pianificatoria non ha determinato il consolidamento di alcuna posizione soggettiva in capo ai proprietari interessati. In assenza di atti attuativi, di formali provvedimenti di avvio del procedimento ovvero della sottoscrizione di specifici accordi urbanistici, l’amministrazione conserva la piena facoltà di rivalutare, nell’esercizio della propria discrezionalità pianificatoria, l’opportunità di confermare, modificare o abbandonare tale ipotesi, senza che ciò integri violazione dell’affidamento, risultando l’aspettativa dei ricorrenti riconducibile, al più, a un interesse di mero fatto, privo di tutela giuridica.

16. Quanto alle doglianze relative alla non conformità urbanistica e paesaggistica del piano di lottizzazione, esse non sono sorrette da elementi tecnici idonei a superare le risultanze istruttorie procedimentali. Il piano è stato sottoposto al vaglio degli uffici comunali e regionali competenti ed è stato oggetto di parere favorevole di conformità ai sensi dell’art. 1-bis della L.R. n. 36 del 1987, nonché delle valutazioni ambientali e paesaggistiche previste dalla normativa vigente. I ricorrenti si limitano a contestare nel merito le scelte localizzative e dimensionali operate, senza dimostrare in che modo esse si pongano in contrasto con specifiche prescrizioni normative cogenti.

17. Va, inoltre, sottolineato che il piano approvato si fonda su un impianto urbanistico di lungo corso, coerente con il PRG vigente dal 1975, e che i profili ambientali e paesaggistici sono stati sottoposti a una valutazione multilivello da parte degli organi competenti. In assenza di specifiche e comprovate violazioni di norme imperative, non è consentito al giudice sindacare nel merito le scelte insite nel bilanciamento di valori tecnici ed ambientali operato dall’amministrazione, secondo i consolidati principi di insindacabilità dell’opportunità amministrativa

18. In particolare, la compatibilità del piano con il PTPR e con gli altri vincoli paesaggistici è stata espressamente valutata dalla Regione Lazio, che ha introdotto prescrizioni recepite negli elaborati progettuali approvati. Il mero dissenso rispetto a tali valutazioni non è sufficiente a fondare un sindacato di legittimità, in assenza di un puntuale riscontro di violazioni normative.

19. Parimenti infondate sono le censure relative alla presunta illegittimità dei pareri ambientali per asserita inattualità. I pareri richiamati sono stati resi in epoca prossima all’adozione e all’approvazione del piano e si riferiscono all’assetto progettuale effettivamente approvato. Non risultano sopravvenienze normative o fattuali tali da imporre una rinnovazione dell’istruttoria.

20. Quanto, infine, alla mancata adesione della totalità dei consorziati e alla dedotta compressione dei diritti edificatori individuali, va osservato che tali profili attengono prevalentemente ai rapporti interni al Consorzio e alla titolarità delle aree, e non incidono sulla legittimità della scelta pianificatoria comunale. L’amministrazione è chiamata a valutare la conformità urbanistica del piano e non a dirimere controversie di natura privatistica tra i soggetti coinvolti. Né i ricorrenti hanno dimostrato che il piano approvato determini una lesione diretta e immediata di posizioni giuridiche qualificate e differenziate.

21. In definitiva, le doglianze articolate dai ricorrenti, sebbene numerose e dettagliate, si risolvono nella prospettazione di un diverso percorso pianificatorio – quello fondato sulla variante speciale – ritenuto soggettivamente più rispondente alle esigenze dell’area. Tuttavia, l’ordinamento non impone all’amministrazione di seguire una determinata opzione pianificatoria in assenza di vincoli specifici, e le scelte urbanistiche, ove adottate in coerenza con la normativa vigente, con adeguata istruttoria e motivazione, non possono essere sindacate dal giudice amministrativo. Né risulta configurabile, nel caso di specie, una posizione giuridica soggettiva qualificata in capo ai ricorrenti, idonea a vincolare la potestà pianificatoria comunale o a generare un affidamento protetto. Deve, dunque, essere riaffermato – anche in questa sede – il principio per cui il potere pianificatorio ha natura pubblicistica e discrezionale e non può essere condizionato dai desiderata soggettivi dei privati, in assenza di peculiari situazioni giuridiche consolidate

22. Il ricorso principale e i successivi motivi aggiunti devono, pertanto, essere respinti.

23. Non occorre provvedere sulle spese di lite nei confronti del Comune intimato, in quanto non costituito in giudizio. Le spese del giudizio tra la parte ricorrente e il Consorzio controinteressato, tenuto conto della mera costituzione formale di quest’ultimo, possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui ricorsi per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Nulla per le spese nei confronti del Comune di Tarquinia. Spese compensate tra parte ricorrente e il Consorzio Lottisti Villaggio San Giorgio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AL AS, Presidente

NA LI, Primo Referendario, Estensore

Alessandra Vallefuoco, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA LI	AL AS

IL SEGRETARIO