Pubblicato il 28/01/2026

N. 01647/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03891/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3891 del 2025, proposto da
Comune di Viterbo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Cesare Costa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Società Cooperativa Edilizia Dedalo S.r.l. in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luciana Sabbatucci, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Federico Cesi n. 72;

per l’accertamento

dell’inadempimento della resistente alla convenzione di edilizia residenziale pubblica agevolata intercorsa con il Comune di Viterbo e conseguente condanna al pagamento delle indebite agevolazioni economiche usufruite.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Società Cooperativa Edilizia Dedalo A R.L. in Liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2025 il dott. UI ED NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, il Comune di Viterbo ha rappresentato di aver stipulato con la Società Cooperativa Edilizia “Dedalo”, in data 19 marzo 2008, una convenzione edilizia avente ad oggetto la cessione in proprietà nei confronti di quest’ultima (nella qualità di beneficiaria di un contributo dal Ministero dei Lavori Pubblici ex l. 16 ottobre 1975, n. 942) di un lotto di terreno edificabile compreso nel PEEP in località Santa Barbara per la costruzione di alloggi sociali da destinare in godimento ad assegnatari appartenenti alle Forze Armate o alle Forze dell’Ordine.

1.1. L’odierna resistente, dopo aver ottenuto dal Comune ricorrente il permesso di costruire n. 233/09 e aver comunicato il fine lavori in data 12 ottobre 2015, ha nondimeno assegnato in proprietà ai propri soci gli alloggi realizzati, ponendo in essere – a dire della parte ricorrente – ulteriori violazioni della convenzione, come elencate nell’atto introduttivo alle p. 3 e 4, e segnatamente: 1) l’assegnazione delle unità immobiliari anche a soci non appartenenti alla Forze Armate o alle Forze dell’Ordine, ovvero sprovvisti dei requisiti reddituali previsti per l’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, nonché di quello della residenza nel comprensorio territoriale ove è ubicato il Comune di Viterbo; 2) alienazione delle soffitte, che sarebbero per converso dovute rimanere in proprietà indivisa e comune di tutti i condomini; 3) la determinazione del prezzo di cessione in proprietà dell’alloggio senza tenere conto di quello massimo calcolato, in virtù della normativa di settore, dal Ministero che aveva concesso il contributo.

1.3. Sulla scorta di tali premesse, parte ricorrente, sostenendo che i gravi inadempimenti de quibus , “ sconvolgendo la causa giuridica e gli scopi della Convenzione intercorsa, privino l’intervento edilizio in esame della sua connotazione quale intervento sociale di edilizia residenziale pubblica, equiparandolo ad uno avente tutte le caratteristiche della edilizia libera di natura privata, non avendo il medesimo rispettato i fondamentali parametri previsti dalla normativa di settore per la prima ”, ha concluso chiedendo di accertare e dichiarare: “ l’inadempimento della società resistente nei confronti delle clausole della normativa di settore afferente l’edilizia residenziale pubblica ”; […] “ che l’intervento edilizio per cui è giudizio è privo delle caratteristiche di legge e di Convenzione per essere considerato di natura residenziale pubblica e, per l’ulteriore effetto, dichiarare il medesimo assimilabile ad altro intervento di edilizia residenziale privata ” […] “ l’avvenuta decadenza della società Cooperativa Dedalo dai benefici previsti per l’asserito intervento di edilizia residenziale pubblica realizzato in Comune di Viterbo al F.144, part. 2741, della superficie di mq. 1.366, in relazione al minor prezzo di acquisizione del lotto edificabile, al minor importo pagato in relazione al contributo per le Opere di Urbanizzazione primaria e secondaria, nonché per l’omesso saldo del costo di costruzione ”, con condanna della sua controparte “ alla corresponsione nei confronti del Comune di Viterbo delle ulteriori somme dovute in dipendenza dell’inadempimento superiormente evidenziato e dei titoli indicati, pari all’importo di euro 1.335.065,90 ”, come quantificato alle pagine 10 e 11 del ricorso, mediante richiamo alla perizia di parte prodotta sub doc. 17.

2. La Società Cooperativa Dedalo a r.l. si è costituita l’11 aprile 2025, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica ai controinteressati (individuati nella Cooperativa Edilizia Etruria 2000 in liquidazione, in quanto realizzatrice di un’edificazione “speculare” a quella oggetto del presente giudizio, nonché negli assegnatari degli alloggi) e concludendo, in ogni caso, per il rigetto del gravame.

2.1. Nello specifico, la Cooperativa resistente ha dedotto di avere rinunciato unilateralmente al contributo ministeriale, ma di avere comunque portato a compimento un intervento di edilizia popolare residenziale, contrassegnato dall’applicazione dei prezzi massimi di cessione (che risultano riportati in tutti i rogiti prodotti in causa), del quale il Comune ricorrente è stato informato, dapprima con la lettera del 30 gennaio 2018 e in seguito con la comunicazione del 24 maggio 2018, recante l’elenco dei suddetti prezzi massimi di cessione, in ordine alle quali l’ente locale non avrebbe tempestivamente eccepito alcunché.

3. In esito alla Camera di Consiglio del 15 aprile 2025, il Collegio, prendendo atto della rinuncia all’istanza di sequestro conservativo formalizzata dalla ricorrente, ha accolto l’istanza cautelare ai fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., disponendo, altresì, adempimenti istruttori nei confronti del Comune di Viterbo.

4. All’udienza pubblica del 28 ottobre 2025, in vista della quale le parti hanno depositato memorie (rilevandosi a questo riguardo che solo con la memoria ex art. 73 c.p.a., parte resistente, richiamando l’art. 16 della convenzione stipulata inter partes , nel quale si legge che “ Foro competente per qualunque controversia inerente alla presente convenzione sarà quello di Viterbo ” ha chiesto a questo T.A.R. “ alla luce di quanto convenzionalmente stabilito tra le parti, ai sensi dell’art. 15 c.p.a., comma 1 [di] dichiarare la propria incompetenza a favore di quella del Giudice Ordinario ”), la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

5. Preliminarmente, l’eccezione formulata da parte resistente nella memoria ex art. 73 c.p.a. è, ove interpretata come di incompetenza, oltre che infondata (stante, a monte, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, di cui subito infra ), tardiva – essendo intervenuta dopo la pronuncia di ordinanza cautelare, non impugnata, con la quale si è affermata la competenza di questo T.A.R, ai sensi del secondo comma dell’art. 15 c.p.a. – e, se intesa, viceversa, come di difetto di giurisdizione, è infondata per le ragioni che seguono.

5.1. La presente controversia attiene infatti alla domanda di accertamento dell’inadempimento e quindi di risarcimento del danno (cfr. p. 10 dell’atto introduttivo), proposta dal Comune di Viterbo in relazione a una convenzione per la cessione in proprietà di un lotto di terreno edificabile compreso nel P.E.E.P. in località Santa Barbara per la costruzione di alloggi sociali (cfr. doc. 1 allegato al ricorso) e come tale, avendo ad oggetto “la corretta esecuzione delle convenzioni sottoscritte dai soggetti attuatori del Piano” rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n.2) c.p.a. ( ex multis , Cons. Stato, Sez. II, 27 gennaio 2022, n. 595).

5.2. Non trova applicazione l’art. 41 c.p.a. (e dunque il ricorso non può essere ritenuto inammissibile per mancata notifica da almeno un controinteressato), ma, semmai, l’art. 102 c.p.c., in relazione alla fattispecie in esame, avente ad oggetto diritti soggettivi (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 23 maggio 2001 n. 2850; cfr., altresì, T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 29 marzo 2019, n. 467; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 12 giugno 2014, n. 1702 e T.A.R. Sardegna, Sez. II, 4 agosto 2011, n. 880): in ogni caso, non vi è necessità di disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli assegnatari degli alloggi ovvero della Cooperativa edilizia indicata dalla parte resistente, dal momento che gli stessi, che non sono parti della convenzione del 2008, non rivestono la qualità di litisconsorti necessari (cfr., ancorché in tema di risoluzione del contratto, Cass. civ., Sez. II, 5 maggio 2016, n. 9042), né potrebbero assumerla qualora si ritenesse (e invero parte resistente non ha nemmeno dedotto una simile evenienza) che gli stessi possano essere chiamati a rispondere in solido del risarcimento del danno nei confronti del Comune ricorrente, per il caso di accoglimento della domanda proposta nella presente sede (sull’insussistenza del litisconsorzio necessario nelle ipotesi di obbligazioni solidali passive: Cass. civ., Sez. III, 8 marzo 2019, n. 6727).

6. Stabilito quanto precede, occorre rilevare che parte ricorrente non ha richiesto di pronunciare la risoluzione della convenzione del 2008, ma esclusivamente di accertare l’inadempimento della sua controparte, con condanna di quest’ultima al risarcimento del danno, fatto coincidere con le maggiori somme che la detta resistente, decadendo dai benefici di cui alla convenzione per cui è causa, avrebbe corrisposto se l’operazione fosse stata posta in essere secondo l’ordinaria disciplina dell’edilizia privata, pari: 1) alla differenza tra il costo di acquisizione di un’area destinata all’edilizia residenziale pubblica e di un’altra avente destinazione di edilizia libera/privata (corrispondente all’importo di € 1.281.858,00); 2) al pagamento delle Opere di Urbanizzazione primaria e secondaria senza la riduzione del 15%, nonché del costo di costruzione, per un totale di € 53.207,94.

6.1. È noto, a questo proposito, che allorché la domanda di risarcimento sia proposta separatamente da quella di risoluzione (laddove la seconda non può dirsi implicitamente ricompresa nella prima: cfr. Cass. civ., Sez. III, 10 luglio 2018, n. 18086) non è necessario procedere all’accertamento della non scarsa importanza dell’inadempimento – fungendo quest’ultimo soltanto da parametro di valutazione per la domanda risarcitoria – mentre il risarcimento deve intendersi esteso a tutto l’interesse contrattuale positivo del contraente non inadempiente, il quale “ dovrà essere messo non nella situazione in cui si sarebbe trovato ove non avesse concluso il contratto, bensì nella stessa condizione in cui si sarebbe trovato ove avesse ricevuto la prestazione dovutagli ” (cfr., per le considerazioni che precedono, Cass. civ., Sez. III, 29 dicembre 2023, n. 36497).

6.2. Orbene, rileva il Collegio che l’assegnazione ai soci degli alloggi, ad opera della Cooperativa resistente, in proprietà anziché in godimento è avvenuta al di fuori dei presupposti stabiliti dall’art. 8 della convenzione, in quanto le cessioni non sono avvenute al costo determinato dal Ministero.

6.3. Più in generale, la resistente non ha chiarito le ragioni che l’hanno a suo tempo indotta a rinunciare al finanziamento ministeriale, ossia a un presupposto essenziale della convenzione del 2008 (il cui articolo 12 prevede quanto segue: “ l’intervento edilizio regolamentato dalla presente convenzione verrà realizzato dalla Cooperativa assegnataria del terreno avvalendosi delle agevolazioni di cui alla premessa, agevolazioni che le parti riconoscono di comune accordo determinanti e sostanziali ai fini di questo atto, la cui efficacia resta pertanto condizionata all’ottenimento delle agevolazioni medesime ”), essendosi limitata a dichiarare, in termini del tutto generici, di non esserne a conoscenza (cfr. p. 6 dell’atto di costituzione dell’11 aprile 2025), ovvero a prospettare che il detto finanziamento non fosse sufficiente per la realizzazione dell’intervento, pur omettendo di riferire circostanze che emergono dalla lettura del provvedimento sub doc. 15 di parte ricorrente (recante la revoca, ad opera del Provveditorato interregionale per le opere pubbliche per il Lazio, l’Abruzzo e la Sardegna, del contributo erariale di complessivi € 378.008,40 previsto in favore dell’odierna resistente), quali il parziale utilizzo del detto finanziamento per la realizzazione di altri “programmi edilizi”, che vale a smentire la dedotta “sopravvenuta irrisorietà” dello stesso per effetto del mero decorso del tempo.

6.4. In ragione di tale violazione, a monte, dei termini della convenzione, i dedotti ulteriori inadempimenti consistiti nell’assegnazione a soci non militari o non appartenenti alle forze dell’ordine, non provvisti del requisito reddituale ovvero ancora non residenti nel territorio comunale, appaiono meramente consequenziali e comunque non ancorati alla violazione di specifiche clausole della convenzione, la quale, in radice, non prevedeva l’assegnazione in proprietà degli alloggi, se non a condizioni che non sono state rispettate.

6.5. Non mette conto stabilire (salvo quanto si dirà nel prosieguo ai paragrafi 6.7.3 e 6.7.4), a questo proposito, se, per quanto eccepito dalla Cooperativa resistente, le parti abbiano o meno avviato serie trattative per la modifica della convenzione (da edilizia sovvenzionata a edilizia convenzionata) o abbiano addirittura raggiunto un accordo in tal senso, in quanto, per un verso, di tali evenienze, comunque contestate dal Comune ricorrente, non vi è prova scritta e, per l’altro verso, perché, anche a voler valorizzare il contegno del Comune ricorrente – che ha deciso di azionare le proprie pretese a distanza di circa sette anni dalla prima comunicazione della sua controparte circa l’intendimento di modificare i termini dell’originaria convenzione del 2008 – tale aspetto, che non è idoneo a far venir meno l’inadempimento della parte resistente, inciderebbe sul quantum del risarcimento (sul quale v. infra ) ma non sull’ an dello stesso.

6.6. Pur violando gli artt. 7 (che fa espresso riferimento anche alle pertinenze degli alloggi) e 8 della convenzione del 2008, l’assegnazione in proprietà delle soffitte (non contestata dalla parte resistente: cfr. p. 11 dell’atto di costituzione), ponendosi in contrasto con l’atto d’obbligo prodotto dal Comune di Viterbo sub doc. 8, è idonea a consentire al Comune ricorrente di avvalersi, in relazione ai casi in cui tale atto d’obbligo risulta essere stato violato (cfr. i rogiti sub dc. 9 di parte ricorrente) dei rimedi ivi previsti (leggendosi in calce al richiamato doc. 8 di parte ricorrente quanto segue: “ non ottemperando esse cooperative all’impegno che con il presente atto, a mezzo dei legali rappresentanti, assumono verso il Comune di Viterbo e che graverà come onere reale sulla proprietà, sarà in facoltà del Comune di Viterbo di provvedere a quanto forma oggetto del presente atto, rivalendosi delle spese incontrate contro esse cooperative e loro aventi causa ”).

6.7. Poste le premesse che precedono, la domanda di risarcimento è nondimeno insuscettibile di accoglimento, in difetto di prova del quantum richiesto.

6.7.1. Invero, la richiesta del controvalore delle aree su cui è avvenuta l’edificazione non si misura con il fatto che il Comune ha acquisito le dette aree l’anno precedente alla stipula della convenzione (cfr. il terzo paragrafo p. 3 del doc. 1 di parte ricorrente) e non ha nemmeno dedotto nella presente sede che il corrispettivo versato dalla Cooperativa resistente all’atto della convenzione (espressamente determinato, alla stregua dell’art. 2 della più volte richiamata convenzione, in base agli elementi di stima dei costi globali di attuazione del Piano, comprensivi delle “ spese per l’acquisizione delle aree ”, in linea con il disposto dell’art. 35, comma 12, della l. 865/1971) non abbia coperto i costi della suddetta acquisizione.

6.7.2. Il costo di costruzione e il pagamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, invece, non rientrano nel c.d. interesse positivo nei termini descritti dalla giurisprudenza richiamata supra al paragrafo 6.1, posto che il Comune non avrebbe comunque incamerato dette somme ove la controparte avesse correttamente adempiuto alla convenzione originariamente stipulata.

6.7.3. Per altro verso, è documentalmente provato che nel torno di tempo di circa sette anni che va dalla missiva del 30 gennaio 2018 alla data di instaurazione del presente giudizio, parte resistente ha applicato, negli anni, agli assegnatari degli appartamenti de quibus , il prezzo massimo di cessione, con necessità di futura affrancazione a vantaggio del Comune (cfr. Cass. civ., Sez. Un., 6 luglio 2022, n. 21348) e conseguente impossibilità di considerare l’operazione in esame sic et simpliciter come di edilizia privata.

6.7.4. In questo senso, le doglianze di parte ricorrente relative alla errata quantificazione del suddetto prezzo massimo (cfr., in particolare, p. 9 della memoria ex art. 73 c.p.a. della parte ricorrente) non valgono a sorreggere la domanda risarcitoria quantificata in ricorso, che si fonda sulla richiesta di considerare l’operazione in esame sic et simpliciter come di edilizia privata (mediante la prospettata decadenza della resistente dai benefici dell’edilizia residenziale pubblica) e non già sul calcolo delle maggiori entrate di cui il Comune si sarebbe eventualmente giovato ove fosse stato applicato un diverso prezzo massimo di cessione, conforme, in ipotesi, a quello previsto nella deliberazione del Consiglio Comunale n. 66 del 20 giugno 2006.

7. In conclusione, per le considerazioni che precedono, il ricorso deve ritenersi insuscettibile di accoglimento per difetto di prova del danno richiesto, che non può farsi coincidere con il mero differenziale tra i costi effettivamente sostenuti dalla Cooperativa e quelli che la stessa avrebbe viceversa sopportato se l’operazione – rispetto alla quale il Comune ricorrente ha comunque omesso di tutelare tempestivamente le proprie ragioni, instaurando il presente giudizio a distanza di dieci anni dal termine dei lavori e di sette (nella pendenza dei quali si colloca la maggior parte delle intervenute assegnazioni degli alloggi in proprietà) dalla comunicazione della resistente circa l’ammontare dei prezzi massimi che la stessa avrebbe applicato alle cessioni (cfr. doc. 3 di parte resistente) – fosse stata compiuta in regime di edilizia privata, né risulta essere stato chiesto in ragione dei presumibili maggiori introiti di cui il Comune si sarebbe giovato se il prezzo massimo di cessione fosse stato calcolato in ragione di un importo più elevato di quello in effetti applicato.

8. In ragione della novità e della complessità delle questioni oggetto del presente giudizio, sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL IA, Presidente

Virginia Giorgini, Referendario

UI ED NI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UI ED NI	EL IA

IL SEGRETARIO