Pubblicato il 24/11/2025

N. 20942/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11123/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11123 del 2021, proposto dalla Bbc s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Mannucci, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Capena, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti Paolo Pittori e Michela Urbani, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Paolo Pittori in Roma, al Lungotevere dei Mellini 24;

per l’annullamento

- della delibera di Consiglio Comunale del Comune di Capena n. 25 del 15 luglio 2021, avente per oggetto l’“ Assetto area Tiberina atto di indirizzo ”;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria del Comune di Capena;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis del cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 novembre 2025 il dott. AN SE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Premesso che:

- la ricorrente: i) è proprietaria di un fabbricato, con annessa area scoperta, in Capena (RM), sulla via Tiberina Km 15,000, sul tratto che fronteggia l’autostrada A1 in prossimità del casello di uscita da Roma; ii) è stata coinvolta, quale proprietario frontista, nel progetto di realizzazione della viabilità complanare all’Autostrada A1 (di seguito anche “complanare”) a servizio delle insediate e realizzande attività commerciali, progetto varato nella conferenza di servizi del 15 luglio 2011; iii) ha eseguito diversi interventi collaudati nell’anno 2014 ma mai presi in carico dall’Amministrazione comunale;

- dopo alcune riunioni interlocutorie, tenutesi negli anni successivi, fra i proprietari frontisti per individuare gli interventi necessari alla realizzazione della complanare, è seguita una fase di stallo prolungato;

- è, poi, intervenuta la delibera n. 25 del 15 luglio 2021, avente per oggetto l’ “Assetto area Tiberina atto di indirizzo” , con cui il Consiglio Comunale del Comune di Capena ha stabilito di: 1) prendere atto che il procedimento volto alla realizzazione della complanare varato a seguito della conferenza di servizi del 15 luglio 2011 era da ritenersi ormai non definito, non essendo intervenuti sviluppi successivi; 2) prendere atto che era comunque interesse dell’Amministrazione definire un assetto alternativo della zona, con l’inserimento di una rotatoria nell’intersezione tra via Monte Travicello e via Tiberina con finalità deflattiva del traffico veicolare; 3) attivare una procedura ad evidenza pubblica finalizzata all’acquisizione di contributi partecipativi dei privati interessati in vista della sottoscrizione di un accordo di programma per lo sviluppo armonico dell’area Tiberina sulla base del predetto schema di assetto;

- avverso tale delibera la ricorrente è insorta con gravame, affidato ai seguenti motivi: i) illegittimità della delibera, in quanto la presa d’atto, da parte del Comune, della mancata definizione del procedimento volto alla realizzazione della complanare, come già statuito in sede di conferenza di servizi, e il varo di un assetto alternativo della zona sarebbero stati decisi senza un’adeguata istruttoria, in una fattispecie in cui la stasi dell’originario progetto è stata determinata dall’inerzia dell’ente locale nel compulsare i proprietari frontisti ad adempiere ai loro impegni; ii) violazione di legge, in quanto la delibera impugnata avrebbe dato luogo surrettiziamente ad un provvedimento di secondo grado, volto a revocare quanto precedentemente statuito in merito al surrichiamato progetto, senza i presupposti di legge;

- il Comune si è costituito in resistenza al ricorso e, con articolata memoria: i) ha dedotto la sua inammissibilità, in quanto lo stesso avrebbe attinto un mero atto non sfavorevole alla ricorrente e comunque di indirizzo; ii) nel merito, la sua infondatezza;

- all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 novembre 2025, la causa è passata in decisione;

Considerato che:

- in rito, in accoglimento dell’eccezione formulata dalla difesa comunale, il gravame va dichiarato inammissibile per difetto originario d’interesse, atteso che esso è volto ad attingere un atto che, interpretato e qualificato d’ufficio dal Tribunale, sulla base del suo contenuto e del potere effettivamente esercitato nella specie dal Comune (cfr. in giurisprudenza T.A.R. Lazio, Roma, III, n.5648/2022; Cons. St., IV, n. 2836/2015; Cons. St., V, n. 4756/2004; id., V, n. 6316/2003; T.A.R. Campania, Napoli, VIII, n. 1923/2018; id., n. 60/2017):

i) è connotato da effetti meramente ricognitivi e non sfavorevoli per la ricorrente: la delibera impugnata, infatti, non ha comportato l’abbandono dell’originario progetto ma ha inteso: a) coniugare la sua realizzazione con la prescrizione inserita dall’ANAS s.p.a. in sede di conferenza di servizi per l’approvazione del progetto definitivo, tesa ad arretrare l’asse della complanare rispetto alla sede autostradale, in modo da consentire la realizzazione della quarta corsia (cfr. doc. 5 del Comune); proprio tale prescrizione risulta aver ingenerato le criticità più grosse, fra i proprietari frontisti, in fase attuativa e contribuito a determinare la stasi; b) promuovere l’avvio di un nuovo procedimento partecipativo finalizzato alla individuazione di una ipotesi di localizzazione dell’infrastruttura viaria che, nel garantire il decongestionamento dell’area, non mettesse a rischio le attività esistenti, nell’interesse della stessa ricorrente;

ii) assume una valenza preliminare e di puro indirizzo: sul punto, il Collegio deve riportarsi all’indirizzo giurisprudenziale prevalente, secondo cui l’atto amministrativo avente – come quello all’esame – un contenuto di puro indirizzo “ è generalmente inidoneo a modificare, in via immediata, la situazione giuridica dei destinatari finali, ponendo soltanto dei vincoli all’organo competente a provvedere, senz’altro rilevanti in ordine alla valutazione giudiziale del successivo esercizio del potere, ma — di norma — non tali da produrre lesioni dirette per le quali possa predicarsi l’onere dell’immediata impugnazione….l’atto di indirizzo è in genere un atto di natura programmatica che si traduce nell’indicazione di obiettivi, priorità, criteri all’attività dell’organo cui è diretto, al fine di orientarne l’azione, senza produrre effetti giuridici direttamente vincolanti se non per quest’ultimo [nella specie, il Comune di Capena NDR]” (cfr. sul punto ex multis , T.A.R. Lombardia, Milano, III, n. 1929/2022; T.A.R. Sicilia, Catania, I, n. 18/2017);

Ritenuto, alla luce di quanto appena illustrato, che: i) il Comune, con l’adozione della delibera avversata, non ha sottratto, negato o disconosciuto alcunché ai privati (e segnatamente alla ricorrente); ii) questi ultimi dall’annullamento della stessa non trarrebbero alcuna utilità pratica, diretta e immediata; iii) ad essere pregiudizievole per i privati (e quindi per la ricorrente) sarebbe il riavvio della progettazione esecutiva sulla localizzazione recata dalla delibera relativa al precedente progetto, posto che – come puntualmente affermato dalla difesa comunale e non smentito dalla ricorrente – detta delibera dovrebbe senz’altro recepire la prescrizione dell’ANAS s.p.a. di arretrare la complanare rispetto all’asse autostradale, così invadendo le aree attualmente destinate a standard delle attività private;

Considerato, comunque, per mera completezza, che, ove anche il ricorso fosse stato ammissibile, esso sarebbe risultato senz’altro infondato considerato che:

i) il Comune non avrebbe potuto pretendere l’adempimento degli obblighi convenzionali dai proprietari frontisti, in quanto: a) alcuni di essi, fra cui la ricorrente, non hanno mai sottoscritto la convenzione urbanistica; b) gli impegni assunti da alcuni frontisti sono risultati ineseguibili per impossibilità sopravvenuta, tenuto conto della surrichiamata prescrizione apposta dall’ANAS s.p.a.;

ii) nella fattispecie all’esame non vi è stato esercizio, da parte del Comune dello ius variandi , in quanto l’attuale schema di assetto dell’area conferma, con riferimento al lotto della ricorrente, la precedente localizzazione (cfr. doc. 10 del Comune);

iii) quand’anche vi fosse stato esercizio dello ius variandi , è dirimente osservare che nell’esercizio della funzione di pianificazione, di cui la delibera censurata costituisce espressione, non v’era alcuna necessità di ricorrere all’autotutela: il pianificatore comunale non è, infatti, in alcun modo vincolato al rispetto delle localizzazioni preesistenti (peraltro nel caso di specie confermate), coerentemente con il carattere tendenzialmente inesauribile del relativo potere; la precedente localizzazione non vincola affatto l’Amministrazione comunale a quella scelta, essendo nella natura della pianificazione urbanistica tener conto delle mutazioni medio tempore intervenute, nonché delle sopravvenute esigenze da soddisfare, che è appunto ciò che è avvenuto nel caso di specie, in considerazione della prescrizione imposta dall’ANAS s.p.a. in sede di conferenza di servizi per l’approvazione definitiva dell’originario progetto; tali scelte, peraltro, nemmeno esigono apposita motivazione, posto che per giurisprudenza consolidata, “l’obbligo di una puntuale motivazione delle scelte urbanistiche, ai fini del legittimo uso dello ius variandi, sussiste solo quando le nuove scelte incidono su aspettative qualificate dei privati, per tali intendendosi quelle derivanti dalla stipulazione di una convenzione di lottizzazione, da una sentenza dichiarativa dell’obbligo di disporre la convenzione urbanistica o da un giudicato di annullamento di diniego di con-cessione edilizia” (cfr. ex multis , Cons. St., I, par. n. 14/2025); a tale stregua, nell’ipotesi qui in rilievo non solo non c’è stata alcuna nuova scelta pianificatoria, ma soprattutto la ricorrente non ha mai sottoscritto alcuna convenzione;

iv) in ogni caso, non si può mancare di sottolineare che la delibera impugnata, laddove dà atto della mancata definizione del procedimento avviato nel 2001 a supporto delle nuove determinazioni assunte, correda queste ultime di una motivazione congrua: la congruità di tale motivazione va letta ed apprezzata alla luce delle puntuali deduzioni fattuali del Comune, non smentite dalla ricorrente, relative: 1) all’intervenuta apposizione, da parte dell’ANAS s.p.a. della prescrizione volta ad imporre l’arretramento dell’asse della complanare rispetto alla sede autostradale; 2) alla necessità di applicare tale prescrizione; 3) alle criticità ingenerate presso i proprietari frontisti da tale necessità, tenuto conto che la realizzazione dell’originario progetto avrebbe determinato l’invasione delle aree attualmente destinate a standard delle attività private;

Ritenuto, in definitiva, che il ricorso vada ritenuto inammissibile per carenza d’interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b) del cod.proc.amm. e comunque infondato;

Ritenuto che le spese debbano seguire la soccombenza ed essere liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda- Quater ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese legali in favore del Comune di Capena, liquidate in euro 3.000 (tremila/00), oltre ad oneri come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL TA, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

AN SE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN SE	EL TA

IL SEGRETARIO