Pubblicato il 03/04/2026

N. 00142/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00293/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 293 del 2025, proposto dal sig. MA MA, rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo Sbrocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l'Ispettorato Territoriale del Lavoro di Campobasso - Isernia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n.74;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

- del provvedimento n. 21/022 emesso in data 11.08.2025 dall’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Campobasso-Isernia, avente ad oggetto la sospensione dell’attività imprenditoriale agricola dell’impresa dell’interessato;

- del presupposto verbale di accesso dell’11.08.2025 del medesimo Ispettorato Territoriale del Lavoro di Campobasso-Isernia;

- del provvedimento del Direttore del detto Ispettorato del 25.08.2025;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro Campobasso-Isernia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. SE IO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.MA MA, titolare, quale coltivatore diretto/piccolo imprenditore agricolo, dell’azienda agricola sita in Montemitro (CB) alla Contrada Solagna, rappresenta che:

- “ in data 11.08.2025 due Ispettori dell’Ispettorato del lavoro Territoriale di Campobasso-Isernia si recavano presso l’azienda del ricorrente e chiedevano di mostrare loro il DVR – Documento di Valutazione Rischi che il Sig. MA non aveva in quanto come piccolo imprenditore/coltivatore diretto non era tenuto a redigerlo e, quindi, a tenerlo ” ( cfr. ricorso, pag. 2): sul punto esso ricorrente ha precisato di non aver “ mai avuto dipendenti in quanto l’impresa agricola di cui è titolare veniva e viene condotta personalmente con il suo esclusivo lavoro ”;

- gli ispettori lo invitavano altresì a presentare presso l’Ispettorato alcuni documenti che tuttavia egli “ non possedeva in quanto esentato ” dall’obbligo di tenuta degli stessi; i medesimi ispettori rilevavano, “ nell’avvenuto accesso (Vedasi All.to n. 2), la presenza in azienda di tre volontari associati alla Associazione wwoof quali soci viaggiatori ovvero wwofers (All.ti n. 7, 8 e 9) e che stavano facendo un periodo di volontariato presso l’azienda del MA che figura come Host della richiamata Associazione ”;

- gli ispettori, dunque, redigevano il verbale di primo accesso ispettivo n. 021/022 del 11.08.2025, e contestualmente disponevano in pari data, con provvedimento n. 021/022, la sospensione dell’attività aziendale a partire dal medesimo giorno dell’accesso.

2. Tanto premesso, l’interessato, assumendo l’illegittimità degli atti sopra richiamati nonché degli ulteriori atti in epigrafe indicati, ha quindi proposto l’odierno ricorso, chiedendone l’annullamento, ed affidandosi ai motivi di censura così rubricati:

I. Violazione e falsa applicazione di legge. Violazione dell’art. 21 del d. lgs n. 81 del 09.04.2008 per travisamento o erronea valutazione dei fatti. Difetto di motivazione;

II. Violazione dell’art. 2, comma 1, lettera a) e dell’art. 3 comma 12-bis del D.Lgs. n. 81 del 09.04.2008. Eccesso di potere. Travisamento dei fatti. Irragionevolezza e manifesta illogicità. Ingiustizia manifesta;

III. Violazione dell’art. 14, comma 1 e 4, del D.Lgs. n. 81 del 09.04.2008. Eccesso di potere. Travisamento dei fatti. Ingiustizia manifesta;

In estrema sintesi, il ricorrente, con il primo mezzo, ha dedotto l’illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui gli è stata ivi contestata la violazione dell’obbligo di tenuta del D.V.R. (cd. documento di valutazione dei rischi), obbligo al quale esso ricorrente, in quanto “piccolo imprenditore/coltivatore diretto”, non è assoggettato, non avendo personale alle proprie dipendenze: per i piccoli imprenditori/coltivatori diretti, precisa l’interessato, il d.lgs. n. 81/2008 non prevede infatti alcun obbligo di redazione e di tenuta del detto documento.

Con il medesimo mezzo il ricorrente ha poi evidenziato che “ nel verbale impugnato, peraltro, i redigenti non individuano quale sia la disposizione normativa che avrebbe obbligato il ricorrente alla redazione e tenuta del DVR ma imputano immotivatamente a quest’ultimo “Gravi violazioni in materia della salute e della sicurezza del Lavoro di cui all’Allegato I al D.Lgs. n. 81/08 come da ultimo modificato” cadendo in palese contraddizione con il chiaro precetto normativo ” (cfr. ricorso, pag. 4).

Con il secondo mezzo il ricorrente ha dedotto che i tre soggetti presenti presso la sua azienda in occasione dell’accesso ispettivo erano dei “volontari”, regolarmente iscritti all’associazione WWOOF, i quali erano intenti a svolgere una “ mera attività di volontariato temporaneo nei termini prescritti dalla stessa Associazione ” (cfr. ricorso, pag. 4): i detti soggetti non potevano, pertanto, esser considerati “lavoratori ” alle dipendenze del ricorrente, e far sorgere a suo carico l’obbligo di redazione e di tenuta del DVR.

Con il terzo mezzo il ricorrente ha infine dedotto la violazione dell’art. 14 commi 1 e 4 d.lgs. n. 81/2008, contestando il termine di decorrenza della sospensione dell’attività lavorativa imposta con il gravato provvedimento.

3. l’Ispettorato del lavoro si è costituito in giudizio per il tramite dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, deducendo l’infondatezza del gravame.

4. All’esito della camera di consiglio dell’8 ottobre 2025 il Tribunale, ravvisando la sussistenza del fumus boni iuris e del periculum in mora, con l’ordinanza n. 108/2025 ha accolto l’istanza cautelare articolata nel ricorso e, per l’effetto, ha sospeso l’efficacia del provvedimento impugnato; con la medesima ordinanza ha fissato per la trattazione di merito del ricorso l'udienza pubblica del 25 marzo 2026.

5. In vista dell’udienza pubblica la parte ricorrente ha depositato una memoria ex art. 73 c.p.a., insistendo sulle proprie tesi.

6. All’udienza pubblica del 25 marzo 2026 la difesa erariale ha eccepito, in ordine alla presente controversia, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; e all’esito della discussione tra le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Preliminarmente, deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

7.1. Ai sensi dell’art. 14, d.lgs. n. 81/2008, al fine di far cessare il pericolo per la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, nonché per contrastare il fenomeno del lavoro irregolare, “l’Ispettorato nazionale del lavoro adotta un provvedimento di sospensione, quando riscontra che almeno il 10 per cento dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro risulti occupato, al momento dell’accesso ispettivo, senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro ovvero inquadrato come lavoratori autonomi occasionali in assenza delle condizioni richieste dalla normativa, nonché, a prescindere dal settore di intervento, in caso di gravi violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza del lavoro di cui all’Allegato I. Con riferimento all’attività dei lavoratori autonomi occasionali, fatte salve le attività autonome occasionali intermediate dalle piattaforme digitali di cui al decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 2021, n. 233, al fine di svolgere attività di monitoraggio e di contrastare forme elusive nell’utilizzo di tale tipologia contrattuale, l’avvio dell’attività dei suddetti lavoratori è oggetto di preventiva comunicazione all’Ispettorato territoriale del lavoro competente per territorio, da parte del committente, mediante modalità informatiche. Si applicano le modalità operative di cui all’articolo 15, comma 3, del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81. In caso di violazione degli obblighi di cui al secondo periodo si applica la sanzione amministrativa da euro 500 a euro 2.500 in relazione a ciascun lavoratore autonomo occasionale per cui è stata omessa o ritardata la comunicazione. Non si applica la procedura di diffida di cui all’articolo 13 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124. Il provvedimento di sospensione è adottato in relazione alla parte dell’attività imprenditoriale interessata dalle violazioni o, alternativamente, dell’attività lavorativa prestata dai lavoratori interessati dalle violazioni di cui ai numeri 3 e 6 dell’Allegato I. Unitamente al provvedimento di sospensione l’Ispettorato nazionale del lavoro può imporre specifiche misure atte a far cessare il pericolo per la sicurezza o per la salute dei lavoratori durante il lavoro” .

7.2. La giurisprudenza (seppure nel vigore di altra versione della norma sopra riportata) è già giunta alla conclusione che “dev’essere disattesa la censura con cui il Ministero […] deduce l’insussistenza della giurisdizione amministrativa sulla […] controversia, siccome attinente a un provvedimento preordinato all’emanazione di una sanzione amministrativa e, come tale, attribuita alla potestà cognitiva del giudice ordinario ai sensi degli artt. 22 e 22-bis l. n. 689 del 1981. La giurisdizione attribuita all’autorità giudiziaria ordinaria dalle suddette disposizioni resta, infatti, circoscritta alle sole opposizioni avverso le ordinanze-ingiunzione di irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie, e non anche a provvedimenti diversi, ancorché attinenti alla medesima funzione repressiva di illeciti amministrativi (Cons. St., sez. V, 3 febbraio 2015, n. 506). Ne consegue che controversie, quale quella in esame, aventi ad oggetto atti aventi contenuto dispositivo diverso dall’ingiunzione di una sanzione pecuniaria devono intendersi estranee all’ambito della giurisdizione ordinaria descritto (con un lessico chiaro, tassativo e insuscettibile di esegesi estensive o analogiche) dagli artt. 22 e 22-bis l. n. 689 del 1981 ” (Cons. Stato, sez. III, 16 febbraio 2017, n. 700).

7.3. Più a monte, occorre altresì rilevare che “il provvedimento di sospensione in parola associa ad una funzione latamente sanzionatoria, una funzione più specificatamente cautelare. […] La natura anche cautelare del provvedimento è comprovata dall’attribuzione allo stesso organo di vigilanza, del potere di revoca, al verificarsi di alcune condizioni, tra le quali, ad es., la ‘regolarizzazione dei lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria’” (Cons. Stato, sez. I, 21 giugno 2021, n. 1075) .

7.4. Siffatte considerazioni conducono alla giurisdizione del giudice amministrativo. Infatti: “a) si è dinanzi ad un pubblico potere in funzione sanzionatoria e cautelare […] ; b) si tratta comunque di sanzioni non sussumibili, in quanto non pecuniarie, nella giurisdizione esclusiva del giudice ordinario giusto quanto previsto dall’art. 22 della legge 689/81; c) la posizione del sanzionato è qualificabile come di interesse legittimo essendo comunque il potere finalizzato alla cura dell’interesse pubblico alla salute e sicurezza dei lavoratori attraverso lo stimolo alla loro regolarizzazione (v. da ultimo Cons. St., Sez. I, n. 546/2021 e, in precedenza, Sez. V, n. 506/2015; Sez. III, n. 700/2017; Sez. III, n. 3832/2020; Sez. I, n. 1613/2020)” (Cons. Stato, n. 1075/2021, cit.).

8. Venendo al merito della controversia, il ricorso è meritevole di accoglimento, per l’assorbente fondatezza dei suoi primi due motivi: il Collegio ritiene che le doglianze racchiuse nei motivi testé detti ben possano, per ragioni di economicità e coerenza espositiva, essere trattate congiuntamente, investendo profili di illegittimità intimamente connessi.

9. Al riguardo, il Collegio deve subito rilevare che, come già anticipato nell’ordinanza cautelare n. 108/2025, il provvedimento impugnato non reca elementi in grado di giustificare la misura adottata dall’Ispettorato resistente, e, segnatamente, la qualificazione in termini di lavoro subordinato dell’attività dei volontari.

9.1. Sul punto deve osservarsi che la stessa difesa erariale (cfr. memoria depositata in data 3.10.2025, pag. 5) ha rappresentato, con specifico riguardo al primo motivo di ricorso, che “ l’Ispettorato territoriale del lavoro non ha mai sostenuto che gravi sul piccolo imprenditore o coltivatore diretto l’obbligo di redigere il DVR ovvero che detto obbligo ricorre laddove sia impiegato unicamente personale volontario. Di contro, l’obbligo di cui si è chiesto l’adempimento deriva dalla occupazione, nel caso di specie, di lavoratori che sono stati ritenuti operare nella azienda agricola di controparte, non come volontari, ma come lavoratori subordinati ”; in ordine al secondo motivo di ricorso, afferente, come detto, a profili di doglianza strettamente connessi a quelli di cui al primo mezzo, ha inoltre evidenziato “ la correttezza dell’operato deli ispettori che, alla luce della situazione riscontrata, si sono determinati per la riqualificazione del rapporto in termini di subordinazione ”.

9.2. Ciò posto, dal contenuto degli atti gravati deve però rilevarsi che non risultano ivi indicati elementi idonei a dimostrare che i soggetti presenti in occasione presso l’azienda del ricorrente in occasione dell’accesso ispettivo del 11.8.2025 fossero in realtà lavoratori subordinati alle dipendenze del ricorrente, e non già meri volontari, come invece documentato dal ricorrente.

Nello stesso verbale dell’11 agosto 2025 i predetti soggetti sono stati, peraltro, definiti come “ volontari ”.

Infine, deve osservarsi che il “format” del gravato provvedimento di sospensione reca la compilazione della sola “ sezione B ”, relativa alle “ gravi violazioni in materia di tutela della salute e sicurezza del lavoro ” e segnatamente della fattispecie relativa alla “ mancata elaborazione del documento di valutazione dei rischi ”, motivazione posta a fondamento del suddetto provvedimento; non risulta invece compilata - ma anzi à stata “sbarrata” - la “sezione A”, relativa a “ impiego di personale senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro ovvero inquadrato come autonomo occasionale in assenza delle condizioni richieste dalla normativa, in misura pari o superiore al 10%( dieci per cento) del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro ”: coglie quindi nel segno il rilievo ricorsuale secondo il quale la detta “ Sezione A)” avrebbe dovuto essere compilata laddove, in sede di accesso, l’Ispettorato avesse riscontrato la presenza, presso l’azienda del ricorrente, di soggetti intenti a svolgervi un’attività lavorativa in termini tali da imporre una loro “ riqualificazione ” in lavoratori subordinati alle dipendenze del MA.

9.3. Orbene, posto che, all’esito dell’accesso non risulta esser stata riscontrata dagli ispettori intervenuti in loco la presenza di lavoratori subordinati alle dipendenze del ricorrente, il provvedimento di sospensione adottato a valle del detto accesso, fondato sulla violazione dell’obbligo di tenuta del D.V.R., deve ritenersi illegittimo, atteso che: a) come riconosciuto anche dalla stessa difesa erariale, alcun obbligo di redazione e tenuta del detto documento è ascrivibile in capo all’interessato, trattandosi di piccolo imprenditore/coltivatore diretto; b) alcuna riqualificazione dei “volontari” presenti in azienda al momento dell’accesso in lavoratori subordinati - che avrebbe in tesi determinato il venir meno della qualifica di “ piccolo imprenditore/coltivatore diretto ” in capo al ricorrente e, di conseguenza, il sorgere a suo carico dell’obbligo di redazione e tenuta del D.V.R. - è stata dimostrata nella presente vicenda e/o documentata in relazione alle attività istruttorie svolte in sede di accesso ispettivo.

10. Alla luce delle suesposte ragioni, e con assorbimento del terzo motivo di gravame, il presente ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

11. La natura della vicenda contenziosa e le sue peculiarità fattuali giustificano, infine, la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA BE, Presidente

Luigi Lalla, Referendario

SE IO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE IO	RA BE

IL SEGRETARIO