Pubblicato il 23/12/2025

N. 01182/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01001/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1001 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
IMPRESA LI NC & C. SRL, rappresentata e difesa dagli avv. Roberto Invernizzi e Carlo Iacobellis, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI DALMINE, rappresentato e difeso dagli avv. Andrea Di Lascio e Saul Monzani, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

nei confronti

AUTORITÀ DI REGOLAZIONE PER ENERGIA, RETI E AMBIENTE, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico in Brescia, via S. Caterina 6;
ARS AMBIENTE SRL, LABELAB SRL, non costituitesi in giudizio;

per l'ottemperanza

(a) nel ricorso introduttivo:

- alla sentenza del TAR Brescia Sez. II 15 luglio 2024 n. 636, relativa all’applicazione del MTR-2 al servizio integrato di igiene urbana svolto dalla ricorrente;

- nonché per la declaratoria di nullità, o in subordine per l’annullamento, della determinazione del dirigente dei Servizi Programmazione Economica e Finanziaria e Tributi n. 1280 di data 10 ottobre 2024, con la quale, sulla base della relazione predisposta da Ars Ambiente srl, è stata decisa la conferma del PEF della gestione integrata dei rifiuti urbani per il biennio 2024-2025, in asserita esecuzione della citata sentenza n. 636/2024;

- inoltre, per la nomina di un commissario ad acta ex art. 114 comma 4-d cpa, e per la fissazione delle penalità di mora ex art. 114 comma 4-e cpa per ogni giorno di ulteriore ritardo nell’ottemperanza alla sentenza n. 636/2024;

- e per la condanna ex art. 112 comma 3 cpa al risarcimento dei danni provocati dall’inottemperanza;

(b) nei motivi aggiunti presentati il 25 novembre 2025:

- per l’ottemperanza alla citata sentenza del TAR Brescia Sez. II 15 luglio 2024 n. 636;

- per la declaratoria di nullità, o in subordine per l’annullamento, della determinazione del dirigente dei Servizi Programmazione Economica e Finanziaria e Tributi n. 1100 di data 25 settembre 2025, con la quale è stata approvata la relazione predisposta da Labelab srl, contenente, in esecuzione delle ordinanze del TAR Brescia n. 5 e 6 del 14 gennaio 2025, la valutazione dei costi efficienti del PEF 2022-2025 e del PEF 2024-2025;

- per la declaratoria di nullità, o in subordine per l’annullamento, delle note comunali prot. n. 5549 di data 7 febbraio 2025, prot. n. 7588 di data 20 febbraio 2025, prot. n. 12234 di data 21 marzo 2025, prot. n. 18391 di data 5 maggio 2025, prot. n. 19232 di data 8 maggio 2025, e prot. n. 21505 di data 21 maggio 2025, tutte contenenti richieste di integrazione documentale;

- nonché per l’accertamento del diritto all’adeguamento del canone del servizio in applicazione del MTR-2;

- e per la condanna del Comune a pagare le maggiori somme spettanti in applicazione del MTR-2 quale corrispettivo del servizio, compresi gli accessori;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Dalmine e di ARERA;

Visto l’art. 114 cpa;

Visti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 il dott. UR ON;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente è il gestore del servizio integrato di igiene urbana del Comune di Dalmine. L’aggiudicazione è stata disposta dal responsabile del Servizio Tutela Ambientale e Territoriale con determinazione n. 730 di data 4 agosto 2020, in esito a una gara bandita il 20 giugno 2018. La durata dell’affidamento copre il periodo dal 1 gennaio 2021 al 31 dicembre 2025.

2. L’art. 46 del capitolato speciale ha previsto, quale unico meccanismo di rivalutazione del corrispettivo, l’applicazione dell’indice ISTAT dei prezzi per famiglie di operai e impiegati, in relazione alle singole voci di costo dell’offerta economica. Viene peraltro esclusa la revisione dei costi unitari relativi allo smaltimento e al trattamento dei rifiuti.

3. Con riguardo al corrispettivo, la ricorrente ha sostenuto, fin dall’inizio, che i prezzi indicati nell’offerta economica, seppure rivalutati annualmente, non garantirebbero l’equilibrio economico-finanziario della gestione. La tesi della ricorrente è che a una condizione di equilibrio si potrebbe e si dovrebbe arrivare applicando il metodo tariffario rifiuti (MTR-2), stabilito dall’ARERA con deliberazione n. 363/2021 di data 3 agosto 2021 per il secondo periodo regolatorio 2022-2025. Il Comune concorda sulla necessità di applicare il metodo tariffario, ma considera insuperabile il corrispettivo di aggiudicazione rivalutato.

4. Di conseguenza, il Comune, approvando con deliberazione consiliare n. 26 di data 6 maggio 2022 il piano economico-finanziario (PEF) della gestione integrata dei rifiuti urbani per il periodo regolatorio 2022-2025, ha fissato il canone della ricorrente nei limiti del corrispettivo offerto in sede di gara, incrementato della rivalutazione.

5. Pronunciandosi su questa deliberazione consiliare, e sulla successiva deliberazione consiliare n. 23 di data 12 aprile 2023 che ha approvato la TARI per l’anno 2023, il TAR Brescia, con sentenza n. 636 del 15 luglio 2024, ha accolto la tesi della ricorrente, ritenendo che l’obbligo di applicare il metodo tariffario nei settori regolati imponga il superamento del corrispettivo contrattuale, anche se sottoposto alla clausola di rivalutazione. Nella predetta sentenza si afferma, in particolare, che l’offerta economica risultante dalla gara assume la funzione di condizione efficiente di partenza, mentre nello svolgimento del rapporto deve essere riconosciuto al gestore un incremento del corrispettivo sufficiente ad assicurare la sostenibilità, e quindi la continuità, del servizio. Tale incremento è tuttavia ammissibile solo per costi di esercizio e di investimento che siano qualificabili come efficienti ai sensi degli art. 7 e 28.2 del MTR-2. Conseguentemente, il Comune è stato invitato a rivedere il PEF 2022-2025, allo scopo di stabilire con idonea motivazione se le voci di costo indicate dalla ricorrente possano essere considerate efficienti, e quindi da valorizzare mediante un incremento del corrispettivo, nei limiti necessari a mantenere l’equilibrio economico-finanziario del servizio.

6. In dichiarata esecuzione della sentenza n. 636/2024, il Comune, con determinazione del dirigente dei Servizi Programmazione Economica e Finanziaria e Tributi n. 1280 di data 10 ottobre 2024, richiamando la relazione predisposta da Ars Ambiente srl, ha confermato l’aggiornamento del PEF per il periodo 2024-2025, approvato con deliberazione consiliare n. 18 di data 23 aprile 2024 (che la ricorrente aveva già impugnato con il separato ricorso n. 474/2024). In sostanza, la determinazione n. 1280/2024, nel confermare l’aggiornamento del PEF per il periodo 2024-2025, ha seguito la medesima impostazione del PEF 2022-2025, su cui si era pronunciata la sentenza n. 636/2024. In tutti i suddetti provvedimenti, le voci di costo risultanti dalle scritture contabili del gestore sono state riconosciute e ammesse a tariffa solo per un importo pari a quanto offerto in sede di gara, aggiornato con la variazione ISTAT.

7. Con il presente ricorso per ottemperanza, la ricorrente contesta la suddetta determinazione, lamentando la violazione della sentenza n. 636/2024 e del MTR-2, oltre che l’incompetenza del dirigente comunale ad adottare un provvedimento relativo allo schema tariffario.

8. Questo TAR, con ordinanza cautelare n. 6 del 14 gennaio 2025 (analoga all’ordinanza n. 5 di pari data emessa nel ricorso n. 474/2024), ha disposto a carico del Comune il riesame del PEF della ricorrente sulla base di considerazioni così riassumibili:

(a) come già esposto nella sentenza n. 636/2024, il metodo tariffario è idoneo a modificare il corrispettivo offerto in sede di gara e riportato nel contratto di servizio. Nei settori regolati occorre infatti tenere assieme interessi pubblici astrattamente confliggenti: da un lato, il principio della gara, che permette di individuare l’offerta migliore in un confronto trasparente tra soggetti concorrenti, dall’altro l’esigenza che il servizio, una volta avviato, rimanga sostenibile sotto il profilo economico-finanziario e prosegua senza interruzioni;

(b) se il corrispettivo uscito dalla gara fosse il limite inderogabile della remunerazione del gestore, la regolazione tariffaria sarebbe inutile (o applicabile solo in prolungati periodi di deflazione). D’altra parte, se lo schema tariffario potesse svincolarsi completamente dal risultato della gara, sarebbe quest’ultima a diventare inutile (nel senso che l’incentivo a presentare offerte antieconomiche da correggere poi in tariffa sarebbe talmente forte da rendere poco credibile il prezzo di aggiudicazione);

(c) il metodo tariffario contempera questi interessi, in quanto adegua progressivamente, ma con dei limiti, il compenso del gestore rispetto alla condizione di efficienza iniziale data dall’esito della gara. L’incremento può essere riconosciuto quando sussistano le seguenti condizioni: (1) se il gestore sostenga maggiori costi riferibili al servizio; (2) se tali costi si possano definire efficienti; (3) se l’incremento del corrispettivo sia necessario per garantire la sostenibilità economico-finanziaria del servizio;

(d) i maggiori costi devono risultare dalle scritture contabili del gestore, e derivano tipicamente da fenomeni inflattivi nel settore di riferimento (più accentuati rispetto all’indice ISTAT generale), o da innovazioni che migliorano la qualità del servizio;

(e) il carattere efficiente dei costi presuppone l’individuazione di un benchmark . Possono essere utilizzate a tale scopo le gestioni più virtuose dello stesso tipo in un ambito territoriale omogeneo, o in alternativa le più recenti aggiudicazioni di gare relative al medesimo servizio. Se anche i migliori tra i gestori presentano un livello di costi analogo, si può ritenere che per questa parte il corrispettivo originario uscito dalla gara, seppure rivalutato, non riesca più a remunerare un costo efficiente;

(f) l’analisi dei costi efficienti non presuppone una perfetta corrispondenza tra le voci di costo dell’offerta economica e le voci di costo risultanti dalle scritture contabili. In realtà, applicando il metodo tariffario, il punto di riferimento necessario sono le scritture contabili del gestore, che riflettono l’impegno economico attuale. Occorre dunque verificare che i costi registrati siano tutti riferibili al servizio oggetto di aggiudicazione, oppure ad adempimenti divenuti necessari dopo l’aggiudicazione (per disposizione di legge o in base all’evoluzione delle norme tecniche), e poi calcolare l’aumento rispetto ai costi originari. A tale fine, possono essere effettuati scorpori e ricomposizioni, anche tramite la formulazione di ipotesi di prezzo per lavorazioni omogenee, in modo da disporre di dati confrontabili;

(g) i costi non efficienti non possono essere valorizzati nello schema tariffario, e quindi non consentono alcun incremento del corrispettivo. Il rischio di una conduzione inefficiente del servizio è esclusivamente a carico del gestore;

(h) poiché lo schema tariffario individua i valori massimi, il Comune ha la facoltà di escludere, ai sensi dell’art. 4.6 del MTR-2, anche una parte dei costi efficienti, ma solo se è possibile dimostrare che lo scomputo non mette a rischio l’equilibrio economico-finanziario della gestione.

9. In esito al riesame, il dirigente dei Servizi Programmazione Economica e Finanziaria e Tributi, con determinazione n. 1100 di data 25 settembre 2025, facendo propria l’analisi esposta nella relazione tecnica di Labelab srl, ha confermato i PEF 2022-2025 e 2024-2025, approvati rispettivamente con deliberazione consiliare n. 26/2022 e con deliberazione consiliare n. 18/2024. In sintesi, il Comune ha ritenuto che non vi siano costi efficienti idonei a incrementare il canone della ricorrente attraverso il MTR-2. Dalla relazione tecnica si possono estrapolare i seguenti dati:

(i) alla ricorrente è stata riconosciuta la totalità degli incrementi percentuali derivanti dall’inflazione (+16,81%);

(ii) non vi sono state variazioni quantitative o qualitative dei servizi erogati rispetto all’offerta presentata in gara, con l’eccezione di alcuni servizi aggiuntivi opzionali, che però sono stati oggetto di corrispettivi supplementari;

(iii) l’utilizzo del benchmark dimostra che l’incremento del canone riconosciuto alla ricorrente per effetto dell’adeguamento ISTAT è superiore all’incremento medio dei costi del servizio per il periodo 2021-2025 nei Comuni della Regione Lombardia con popolazione tra 20.000 e 30.000 abitanti (+14,7%). Il confronto è particolarmente significativo se si considera che l’incremento medio è conseguenza non solo dell’inflazione ma anche della variazione della qualità e del perimetro dei servizi erogati, circostanze queste ultime non verificatesi nel Comune di Dalmine;

(iv) le scritture contabili della ricorrente presentano invece, per lo stesso periodo, una curva di incremento dei costi molto più ripida (+49% al lordo dell’inflazione). Alcuni costi particolari sono finiti fuori scala, perdendo ogni possibilità di essere definiti efficienti. Si tratta delle spese per il personale non operativo (+722,45%), dei costi generali di gestione (+352%), e dei costi di trattamento della frazione organica (+30%), in un mercato dove il prezzo medio di conferimento è attualmente inferiore a 50 euro/t, a fronte dei 73 euro/t indicati dalla ricorrente;

(v) infine, non sono stati riconosciuti come costi efficienti quelli relativi ai contenziosi legali e al noleggio dell’auto aziendale per il capocentro.

10. I risultati del riesame del PEF sono stati impugnati dalla ricorrente con motivi aggiunti, sia nel presente ricorso (con richiesta di dichiarazione di nullità per contrasto con le indicazioni contenute nella sentenza n. 636/2024), sia nel ricorso n. 474/2024. La tesi della ricorrente è che nell’utilizzo del benchmark dovrebbero essere confrontati non gli incrementi di costo dell’ultimo periodo ma i valori attuali del costo del servizio per abitante. Nel caso della ricorrente il suddetto valore è pari a 77,72 euro/abitante, mentre Comuni di analoghe dimensioni hanno valori compresi tra 110,18 e 124,81 euro/abitante.

11. La sentenza n. 636/2024 è stata annullata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 9257 del 25 novembre 2025. Quest’ultima, seguendo l’impostazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 6466 del 22 luglio 2025, parimenti pronunciata nei confronti della ricorrente, ha individuato una regola di diritto opposta a quella su cui si era basata la sentenza di primo grado. In sintesi, la sentenza n. 9257/2025 afferma che la disciplina del MTR-2 non può condurre a riconoscere al gestore un corrispettivo superiore a quello di aggiudicazione della gara. Il price cap del MTR-2 sarebbe infatti previsto solo a favore degli utenti, per definire la tariffa esigibile, e opererebbe quindi a senso unico, in diminuzione rispetto al corrispettivo di aggiudicazione. Nel caso in cui il corrispettivo divenisse inadeguato per circostanze eccezionali, l’unico strumento a tutela del gestore sarebbe la revisione dei prezzi, nei limiti in cui è ammessa dal legislatore.

12. La sopravvenienza della decisione di appello cancella evidentemente l’utilità di una pronuncia di merito sul ricorso per l’ottemperanza alla sentenza n. 636/2024. Se alla ricorrente non viene più riconosciuto, neppure astrattamente, un diritto a ristabilire l’equilibrio economico-finanziario della gestione attraverso l’inserimento in tariffa dei propri costi efficienti, non vi sono i presupposti per indagare se i costi indicati nel PEF siano realmente efficienti e se il benchmark di efficienza sia stato correttamente individuato.

13. È vero che recentemente l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza n. 16 del 7 novembre 2025, esaminando il metodo tariffario del servizio idrico integrato per i periodi MTI-2 e MTI-3, ha ribadito il principio secondo cui la regolazione tariffaria deve assicurare il funzionamento dei servizi secondo condizioni economiche e finanziarie sostenibili. Tuttavia, questa pronuncia, pur mettendo sullo stesso piano i meccanismi di riequilibrio di tipo regolatorio e l’istituto della revisione del contratto di concessione ex art. 192 del Dlgs. 31 marzo 2023 n. 36, non affronta espressamente la questione se il gestore del servizio divenuto tale in seguito a una gara possa avvalersi del metodo tariffario per incrementare il corrispettivo di aggiudicazione riversando il relativo costo sugli utenti. In ogni caso, nessuna attività interpretativa potrebbe ora superare il giudicato che si è formato sullo specifico rapporto della ricorrente con il Comune di Dalmine.

14. In conclusione, il ricorso per ottemperanza deve essere dichiarato improcedibile.

15. La complessità di alcune delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando:

(a) dichiara improcedibile il ricorso;

(b) compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia, nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

UR ON, Presidente, Estensore

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Costanza Cappelli, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

UR ON

IL SEGRETARIO