Pubblicato il 16/12/2025

N. 22640/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07300/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7300 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Enerpromo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato, Antonio Pugliese, Michela Alegiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Panama 68;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della comunicazione P20220010335 dell’11.04.2022 a firma del Direttore della Direzione Verifiche e Ispezioni di GSE di decadenza di Enerpromo S.r.l. dal diritto all'ottenimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei Titoli di Efficienza Energetica per i progetti di cui alle RCV riassunte nell'Allegato A e recupero di quanto già erogato, notificata alla ricorrente nella medesima data.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Enerpromo S.r.l. il 29/11/2022:

- della comunicazione P20220022550 del 16.09.2022, notificata in data 19.09.2022, a firma del Responsabile della Direzione Amministrazione e Finanza di GSE, con la quale, a seguito della dichiarazione di decadenza di Enerpromo dal diritto all'ottenimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei Titoli di Efficienza Energetica, disposta con comunicazione P20220010335 dell'11.04.2022 a firma del Direttore della Direzione Verifiche e Ispezioni di GSE, è stata richiesta alla Società la restituzione di n. 18.904 TEE, dalla stessa percepiti nel periodo 2014-2020, per un importo complessivo pari ad € 3.996.121,28.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 ottobre 2025 la dott.ssa GI GL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, la società ricorrente ha impugnato il provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A. dell’11 aprile 2022 (prot. GSE/P20220029152), con cui è stata disposta la decadenza dal riconoscimento dei Titoli di Efficienza Energetica (TEE) già attribuiti alla società nell’ambito di sei Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) presentate nel 2014.

2. Con successivi motivi aggiunti, la medesima società ha impugnato anche il provvedimento del 16 settembre 2022 (prot. GSE/P20220101006), con cui è stato disposto il recupero dell’equivalente economico dei TEE già riconosciuti, per un totale di 18.904 TEE, pari a € 3.996.121,28.

3. Le sei RVC, presentate dalla ricorrente nei mesi di febbraio e marzo 2014, riguardavano progetti standardizzati di isolamento termico degli edifici, in particolare mediante l’applicazione di cappotti termici, secondo quanto previsto dalle schede tecniche 6T e 20T.

All’esito dell’istruttoria svolta nel 2014, il GSE aveva approvato le richieste e disposto il riconoscimento dei relativi TEE. A distanza di anni, in data 7 gennaio 2021, il GSE ha comunicato l’avvio di un procedimento di controllo documentale, ai sensi dell’art. 12 del DM 11 gennaio 2017, volto a verificare la permanenza dei requisiti per la fruizione dell’incentivo, la correttezza dei dati rendicontati e la disponibilità della documentazione tecnica e amministrativa di supporto, in coerenza con l’obbligo di conservazione previsto dalle Linee Guida EEN 9/11, vigenti ratione temporis.

La società ha chiesto e ottenuto una proroga dei termini per l’invio della documentazione e ha successivamente depositato parte degli atti richiesti. All’esito delle verifiche, con nota del 1° ottobre 2021, il GSE ha comunicato alla società le criticità rilevate, invitandola a presentare osservazioni. Con nota del 29 ottobre 2021, l’odierna ricorrente ha depositato una memoria difensiva e documentazione integrativa.

3.1. Il procedimento si è concluso con il provvedimento in questa sede impugnato, con cui il GSE ha disposto la decadenza dal riconoscimento dei TEE, ritenendo sussistenti violazioni rilevanti ai sensi del DM 31 gennaio 2014, in particolare:

- la totale assenza delle autodichiarazioni individuali dei Clienti Partecipanti, previste dagli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000;

- la mancata dimostrazione della preesistenza degli edifici oggetto di intervento rispetto alla data dichiarata di realizzazione degli stessi;

- l’assenza di dichiarazioni da parte dei beneficiari finali circa la conoscenza e approvazione del progetto, nonché in ordine al divieto di cumulo degli incentivi;

- alcune incongruenze nei dati dichiarati, anche con riferimento alle superfici oggetto degli interventi; - il mancato rispetto dei termini temporali per la rendicontazione delle RVC.

4. Con il ricorso introduttivo, la ricorrente ha impugnato il richiamato provvedimento, deducendo numerosi vizi di legittimità da cui lo stesso sarebbe stato affetto:

- la violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 per l’eccessivo lasso di tempo intercorso tra l’approvazione delle RVC e l’avvio del controllo;

- l’illegittima applicazione retroattiva di obblighi documentali non vigenti al momento della presentazione delle richieste (e introdotti, a detta della società, solo con la Guida Operativa GSE/ENEA del 2014);

- il difetto di istruttoria;

- la sproporzione della misura adottata;

- e, infine, la lesione del principio del legittimo affidamento, maturato in ragione dell’avvenuta approvazione e liquidazione dei TEE nel 2014.

5. Con il successivo provvedimento del 16 settembre 2022, il GSE ha disposto il recupero economico degli incentivi già percepiti, ritenendo che la decadenza, una volta divenuta efficace, comportasse l’obbligo restitutorio ai sensi del principio dell’indebito oggettivo. Anche tale provvedimento è stato impugnato con motivi aggiunti, nei quali la ricorrente ha reiterato le doglianze già proposte, insistendo sulla presunta illegittimità dell’intera istruttoria e deducendo la mancanza di specifica motivazione circa la quantificazione del recupero.

6. Si è costituito in giudizio il GSE, sostenendo la piena legittimità dei provvedimenti impugnati.. In particolare, ha affermato che il potere di verifica documentale trova fondamento, già prima del D.M. 11 gennaio 2017, nell’art. 42 del d.lgs. 28/2011, nelle Linee Guida EEN 9/11 e nelle schede tecniche standardizzate, che imponevano al soggetto proponente l’onere di conservare e rendere disponibile ogni documento utile a dimostrare la spettanza dell’incentivo. Il controllo esercitato costituirebbe, dunque, espressione di un potere vincolato e doveroso, non riconducibile all’autotutela discrezionale, né soggetto ai relativi termini. Il Gestore ha inoltre precisato che il provvedimento impugnato è sorretto da una pluralità di motivi autonomi, ciascuno idoneo a reggere la statuizione decadenziale. Ha infine rilevato che la documentazione trasmessa dalla società era del tutto insufficiente a dimostrare la legittimità delle RVC, e che l’assenza di elementi fondamentali – quali le autodichiarazioni dei beneficiari, i contratti, i titoli di disponibilità e i dati tecnici – precludeva ogni verifica in merito all’effettiva imputazione degli interventi e al rispetto del divieto di cumulo, giustificando, già di per sé, l’adozione del provvedimento impugnato.

7. Quanto al decorso del tempo, ha sottolineato che la normativa consente controlli ex post anche a distanza di anni, con il solo limite della prescrizione ordinaria, nella specie non maturata. Il GSE ha inoltre sostenuto che l’obbligo di acquisire le autodichiarazioni dei Clienti Partecipanti non è stato introdotto ex novo con la Guida Operativa, bensì era già desumibile dalle Linee Guida EEN 9/11, vigenti all’epoca dei fatti. Tali dichiarazioni – si è osservato – sono indispensabili per accertare l’effettiva esecuzione e ammissibilità degli interventi, la titolarità degli immobili, il rispetto del divieto di cumulo e la consapevole adesione dei beneficiari al progetto. La loro totale assenza, dunque, costituirebbe violazione sostanziale non sanabile.

8. Quanto alla preesistenza degli edifici, la difesa dell’ente ha evidenziato come le date di realizzazione dichiarate dalla società siano inconferenti, trattandosi di immobili edificati successivamente alla data indicata nelle RVC. Circostanza, questa, non contestata dalla ricorrente e ritenuta di per sé sufficiente a determinare l’inammissibilità del progetto, in quanto contraria ai requisiti oggettivi richiesti dalle schede tecniche 6T e 20T.

9. Il GSE ha infine rilevato che il provvedimento impugnato risulta plurimotivato, essendo fondato su una pluralità di ragioni autonome e concorrenti, per cui la accertata legittimità di uno di essi è sufficiente per sorreggerlo, e che anche l’atto di recupero del 16 settembre 2022 costituisce mera conseguenza automatica e vincolata della decadenza accertata.

10. Con ordinanza cautelare n. 7749/2022, questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare formulata dalla ricorrente unitamente al ricorso per motivi aggiunti.

11. All’udienza straordinaria del 17 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

12. Il ricorso è infondato per le ragioni di seguito illustrate.

13. Per valutare la legittimità dei provvedimenti impugnati è necessario, in via preliminare, chiarire quale sia la normativa applicabile al caso di specie, tanto con riferimento alle condizioni di ammissibilità delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) presentate dalla ricorrente, quanto con riferimento alla disciplina che regola l’attività di controllo esercitata dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE).

Le RVC oggetto del presente giudizio sono state presentate nei mesi di febbraio e marzo 2014 e riguardano progetti standardizzati per interventi di isolamento termico (schede tecniche 6T e 20T), nell’ambito del meccanismo dei Titoli di Efficienza Energetica. Conformemente a quanto previsto dalla disciplina vigente all’epoca, i requisiti sostanziali di ammissibilità dei progetti risultano disciplinati dal D.M. 28 dicembre 2012, dalle Linee Guida EEN 9/11 e dalle predette schede tecniche, che costituiscono fonti vincolanti per gli operatori del settore.

13.1. Inoltre le Linee Guida EEN 9/11 – applicabili ratione temporis – imponevano la necessità di acquisire e conservare, sin dalla fase iniziale, tutta la documentazione tecnica e amministrativa attestante, tra l’altro, la preesistenza dell’immobile oggetto dell’intervento, la titolarità del soggetto beneficiario, il consenso allo svolgimento degli interventi, nonché la dichiarazione di non cumulo con altri incentivi pubblici. L’onere documentale, pertanto, era già integralmente vigente al momento della presentazione delle RVC da parte della ricorrente e non può ritenersi introdotto ex post dalla Guida Operativa del GSE o da altre fonti sopravvenute.

14. Diversamente, l’attività di controllo è stata svolta nel 2021 ed è espressione di un potere attribuito al GSE dall’art. 12 del D.M. 11 gennaio 2017, in attuazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Tale potere si configura come una funzione pubblica vincolata di verifica tecnica, esercitabile anche a distanza di anni dalla concessione dell’incentivo, e finalizzata ad accertare la permanenza dei requisiti oggettivi e la coerenza della documentazione rispetto alle regole del meccanismo incentivante.

14.1. È principio consolidato in giurisprudenza che detta attività di controllo non si colloca nel perimetro dell’autotutela amministrativa regolata dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, ma costituisce espressione di un potere autonomo di vigilanza tecnica e finanziaria, volto a garantire l’uso corretto di risorse pubbliche. In tale ambito, non si applicano né il termine di diciotto mesi né gli oneri motivazionali aggiuntivi propri degli atti di annullamento discrezionale.

14.2. Come affermato da questo Tribunale in più occasioni (cfr. sentenze nn. 15821/2025; 17517/2025; 17519/2025), la disciplina introdotta dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020 – che ha integrato l’art. 42 del d.lgs. 28/2011 – non ha efficacia retroattiva e non può incidere su procedimenti di controllo avviati e fondati su atti e situazioni giuridiche formatesi anteriormente alla sua entrata in vigore. In assenza di una espressa previsione in tal senso, l’interpretazione estensiva della novella si porrebbe in contrasto con il principio di irretroattività della legge (art. 11 delle preleggi) e con il principio di legalità sostanziale, finendo per limitare irragionevolmente l’esercizio di poteri amministrativi doverosi.

Nel caso in esame, il GSE ha esercitato il proprio potere di verifica a distanza di anni dalla presentazione delle RVC, ma nel pieno rispetto delle disposizioni normative vigenti. L’attività è stata avviata formalmente con nota del 7 gennaio 2021, conclusa con la comunicazione delle criticità il 1° ottobre 2021 e ha condotto all’adozione del provvedimento impugnato in data 11 aprile 2022. Non è in discussione la tempestività dell’azione amministrativa, in quanto il decorso del tempo non ha inciso sulla legittimità del controllo, né è maturata alcuna causa di decadenza o prescrizione.

14.3. La censura sollevata dalla ricorrente in ordine alla violazione dell’art. 21-nonies L. n. 241/1990 deve quindi essere disattesa, poiché – come si è detto – l’attività del GSE non integra un esercizio di autotutela, bensì un controllo tecnico-vincolato fondato su presupposti normativi e documentali.

15. Né può ritenersi fondata la doglianza relativa alla presunta applicazione retroattiva di obblighi documentali. Le autodichiarazioni dei Clienti Partecipanti erano previste già dalle Linee Guida EEN 9/11, e non costituiscono un onere sopravvenuto. Esse sono, anzi, uno strumento essenziale per la verifica dell’effettiva esecuzione dell’intervento, della titolarità dell’immobile, del consenso del beneficiario e della conformità al divieto di cumulo. L’assenza assoluta di tali autodichiarazioni, come accertato dal GSE, costituisce una violazione sostanziale, ostativa al riconoscimento del beneficio.

16. Quanto alla doglianza sul legittimo affidamento, va ribadito che, in materia di erogazioni pubbliche, il consolidamento del beneficio presuppone la sussistenza dei requisiti sostanziali e la disponibilità della documentazione a supporto. In mancanza di tali condizioni, non si può invocare l’avvenuta liquidazione dell’incentivo come fonte di un diritto soggettivo intangibile. Il principio del legittimo affidamento opera entro i limiti della regolarità originaria del rapporto e non può precludere il recupero di somme erogate in assenza dei presupposti normativi.

17. Chiarito che l’attività esercitata dal GSE nel caso di specie rientra nell’ambito del potere tecnico-vincolato di verifica documentale e non nella categoria dell’autotutela discrezionale, occorre ora soffermarsi sul contenuto sostanziale dei rilievi contestati e sulla loro effettiva idoneità a giustificare il provvedimento di decadenza adottato.

17.1. Il provvedimento dell’11 aprile 2022 reca una motivazione articolata, fondata su una pluralità di profili di criticità, tutti riferibili all’assenza di requisiti oggettivi o alla carenza documentale degli interventi oggetto delle sei RVC presentate da Enerpromo nel 2014. Si tratta di un atto plurimotivato, ossia fondato su più motivi tra loro autonomi, ciascuno dei quali, se ritenuto fondato, è idoneo a sostenere autonomamente la misura adottata.

17.2. È, infatti, principio consolidato in giurisprudenza amministrativa che, in presenza di un atto plurimotivato, l’accertamento della legittimità anche di un solo motivo esclude l’illegittimità dell’intero provvedimento. L’esistenza di una causa ostativa autonoma e strutturale rende superflua la disamina analitica di tutti gli ulteriori profili contestati.

18. Nel caso di specie, il primo motivo, di per sé assorbente, è costituito dalla mancata dimostrazione della preesistenza degli edifici oggetto di intervento. Come risulta dalla documentazione in atti – e come sostanzialmente ammesso dalla ricorrente in sede procedimentale – una quota significativa degli immobili indicati nelle RVC risultava non ancora edificata alla data di rendicontazione, ovvero era in fase di costruzione.

È pacifico che le schede tecniche 6T e 20T, applicabili ratione temporis , condizionano l’ammissibilità dei progetti all’esecuzione degli interventi su edifici già esistenti. La preesistenza dell’edificio costituisce un requisito oggettivo, strutturale e imprescindibile, che attiene alla natura stessa dell’intervento: l’isolamento termico mediante “cappotto” presuppone l’esistenza di una parete opaca su cui intervenire per migliorarne la prestazione energetica. In assenza di tale presupposto, l’intervento non si qualifica come misura di efficientamento energetico, ma si risolve in una modalità costruttiva di un edificio nuovo, estranea alla ratio del meccanismo incentivante.

Pertanto, la sola assenza della preesistenza degli edifici, documentalmente non smentita e anzi confermata dalla società, è sufficiente a determinare l’inammissibilità strutturale dei progetti e, di conseguenza, a legittimare il provvedimento di decadenza.

19. A questo primo e assorbente profilo si aggiunge – a rafforzarne la fondatezza – un secondo rilievo di natura parimenti sostanziale, rappresentato dalla totale assenza delle autodichiarazioni dei Clienti Partecipanti. Come correttamente evidenziato dal GSE, tali autodichiarazioni – richieste dagli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000 e già previste dalle Linee Guida EEN 9/11 – costituiscono documenti fondamentali per garantire la tracciabilità e la correttezza dei progetti incentivati. Esse devono contenere, tra l’altro: la titolarità dell’immobile oggetto di intervento; il consenso all’esecuzione dell’intervento stesso; la consapevolezza della partecipazione al meccanismo incentivante; e la dichiarazione di non cumulo con altri contributi pubblici.

19.1. La loro omissione non integra un vizio meramente formale, ma incide direttamente sulla legittimazione soggettiva e sulla veridicità delle condizioni di accesso al beneficio. In mancanza di tali dichiarazioni, rese dai soggetti effettivamente interessati dagli interventi, non è possibile accertare né la reale esecuzione degli interventi stessi, né la loro coerenza con i vincoli del regime agevolativo.

19.2. È del tutto irrilevante, al riguardo, che siano state rese dichiarazioni unilaterali da parte del proponente o del soggetto aggregatore del progetto. Tali dichiarazioni, per quanto rese sotto forma di autocertificazione, non possono sostituire l’adesione e la consapevolezza individuale dei beneficiari finali, che sono i soli titolari del rapporto sostanziale agevolato. La sostituzione di tali dichiarazioni con documenti di parte proponente viola il principio di trasparenza nella destinazione delle risorse pubbliche e mina alla base la tracciabilità delle operazioni incentivabili.

20. Infine, pur non essendo necessario, il provvedimento richiama ulteriori profili che rafforzano l’illegittimità dei progetti, quali: le incongruenze rilevate nei dati relativi alle superfici coibentate, che rendono opaca la quantificazione del risparmio energetico dichiarato; e il mancato rispetto dei termini temporali per la presentazione delle RVC, come previsto dalla disciplina applicabile.

Anche a voler ritenere tali elementi di minore rilevanza, essi confermano la complessiva inattendibilità dei dati rendicontati e contribuiscono a delineare un quadro complessivo di grave carenza istruttoria, già sufficiente a giustificare l’intervento del GSE.

21. Da quanto sopra consegue che il provvedimento impugnato, fondato su più motivi tra loro autonomi, risulta legittimo anche qualora uno solo di essi fosse confermato. Nel caso di specie, sono stati accertati almeno due vizi strutturali – mancanza della preesistenza degli edifici e assenza delle autodichiarazioni individuali – entrambi sufficienti, singolarmente considerati, a giustificare la decadenza dal beneficio.

22. Quando al secondo provvedimento impugnato – quello di recupero economico del 16 settembre 2022 – esso si presenta come atto vincolato e consequenziale, adottato in applicazione del principio della ripetizione dell’indebito oggettivo, che impone la restituzione delle somme percepite in assenza dei presupposti di legge, indipendentemente dall’eventuale buona fede del beneficiario.

23. In relazione alla quantificazione degli importi oggetto di recupero – pari a 18.904 TEE per un valore complessivo di € 3.996.121,28 – occorre rilevare che il Gestore ha adottato un criterio tecnico-ricostruttivo trasparente e coerente con l’indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato. Come chiarito nella motivazione del provvedimento e ribadito nelle memorie difensive, il GSE ha valorizzato i TEE sulla base del prezzo definito dall’ARERA per gli anni 2013-2017 e, per i TEE emessi nel 2018, sulla base dei prezzi medi ponderati registrati sul mercato (GME) nel mese di emissione.

Si tratta di un criterio oggettivo e uniforme, già ritenuto pienamente legittimo dalla giurisprudenza amministrativa, anche in casi analoghi (cfr. TAR Lazio, Sez. V-ter, 30 luglio 2024, n. 15434), proprio in quanto idoneo a riflettere in modo attendibile il valore economico dei certificati, in assenza di un prezzo regolato per l’intero periodo. Va sottolineato che parte ricorrente non ha fornito alcun elemento concreto volto a contestare tale modalità di quantificazione, né ha indicato criteri alternativi, limitandosi a dedurre genericamente l’asserita carenza motivazionale.

23.1. In assenza di specifiche contestazioni fondate su dati tecnici o economici puntuali, deve ritenersi che il metodo seguito dal Gestore sia conforme ai principi di proporzionalità, ragionevolezza e parità di trattamento.

24. Alla luce dei rilievi sin qui svolti, si appalesano infondati e devono, pertanto, essere rigettati sia il ricorso introduttivo che il ricorso per motivi aggiunti.

25. Tenuto conto delle modalità di svolgimento della vicenda in esame e della risalenza della presente lite, ricorrono gli estremi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI CA, Presidente

Francesco Elefante, Consigliere

GI GL, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI GL	RI CA

IL SEGRETARIO