Pubblicato il 31/12/2025

N. 03802/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01374/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1374 del 2025, proposto da ME SO, rappresentato e difeso dagli avvocati Emilio Salvatore Castorina e Antonio Fazio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Città Metropolitana di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Viviana Verdina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di Catania, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Daniela Maria Macrì, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’IRSAP, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Maggio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna

delle Amministrazioni intimate, ciascuna secondo le rispettive responsabilità e competenze, previo accertamento dell’illegittima occupazione non seguita da tempestivo decreto di esproprio, al risarcimento in forma specifica mediante la restituzione delle parti di terreno site in Catania, all’interno dell’agglomerato industriale di Pantano D’Arci e censite in catasto terreni al foglio 49, part. 144 di mq 65, part. 987 di mq 7.028, part. 989 di mq 1329, part. 1203 di mq 82, part. 1235 di mq 327, part. 1812 di mq 66, per una superficie totale di mq 8.897,00, previa riduzione in pristino e pagamento del risarcimento del danno per occupazione illegittima, con salvezza della scelta in capo alle Amministrazioni intimate di acquisire, in alternativa, il terreno ai sensi dell’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001, corrispondendo in tal caso anche l’indennizzo di cui al primo comma della citata disposizione e gli interessi di cui al successivo terzo comma.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Catania e del Comune di Catania e dell’IRSAP;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il dott. MA CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 25 giugno 2025 e depositato il 26 giugno 2025, il sig. SO ME adiva questo Tribunale per ottenere l’accertamento dell’illegittima occupazione, non seguita da valido ed efficace decreto di esproprio, di alcuni terreni siti nel territorio del Comune di Catania, all’interno dell’agglomerato industriale di Pantano D’Arci, nonché per la conseguente condanna delle Amministrazioni intimate, ciascuna per quanto di rispettiva competenza, alla restituzione delle aree previa riduzione in pristino e al risarcimento del danno da occupazione sine titulo , con salvezza della facoltà per le stesse Amministrazioni di procedere all’acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001. Parte ricorrente esponeva di essere proprietaria dei terreni censiti al Catasto Terreni del Comune di Catania al foglio 49, particelle 144 di mq 65, 987 di mq 7.028, 989 di mq 1.329, 1203 di mq 82, 1235 di mq 327 e 1812 di mq 66, per una superficie complessiva pari a mq 8.897, come risultava dal titolo di proprietà e dalle visure catastali prodotte in giudizio. Veniva rappresentato che tali terreni ricadevano nel Piano Regolatore delle Aree del Consorzio di Sviluppo Industriale e risultavano classificati nella zonizzazione “IRSAP – Zona ex ASI, allineamenti e sedi stradali”, come da certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal Comune di Catania. Sulle predette aree erano state realizzate opere di urbanizzazione primaria consistenti in sedi stradali, un canale di gronda e aiuole spartitraffico, funzionali ai servizi dell’agglomerato industriale, in assenza di qualsivoglia procedimento ablativo regolarmente concluso. Veniva evidenziato che l’occupazione dei suoli doveva ritenersi priva di titolo, non essendo mai stato notificato alcun decreto di esproprio né alcun provvedimento di acquisizione al patrimonio pubblico, né essendo stati corrisposti indennizzi o risarcimenti in favore del proprietario. Parte ricorrente quantificava l’estensione delle superfici occupate sulla base di una relazione tecnica di parte, allegata al ricorso.

Con memoria depositata in data 24 luglio 2025, la Città Metropolitana di Catania si costituiva in giudizio osservando, in via preliminare, il difetto di legittimazione passiva, in quanto l’Ente sarebbe rimasto estraneo alle occupazioni dedotte in ricorso e alla realizzazione delle opere insistenti sulle aree controverse. Secondo la difesa dell’Amministrazione, il ricorrente non avrebbe fornito adeguata prova del proprio diritto di proprietà con riferimento ad alcune particelle catastali, segnatamente le nn. 986 e 988, non ricomprese nell’atto notarile di acquisto, né avrebbe potuto vantare pretese risarcitorie per periodi antecedenti all’acquisto del fondo. Veniva altresì evidenziato che l’atto di vendita menzionava l’occupazione dei terreni da parte del Consorzio ASI e che, pertanto, sarebbe stato legittimo presumere l’intervenuta regolarizzazione delle occupazioni, con il rischio che l’azione proposta fosse finalizzata alla duplicazione di indennizzi già corrisposti al dante causa. La Città Metropolitana rilevava, inoltre, l’inammissibilità delle domande restitutorie e risarcitorie ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a., sostenendo che il danno non potesse ritenersi in re ipsa e che dovesse essere puntualmente allegato e provato.

Con atto di costituzione depositato in data 1 settembre 2025, il Comune di Catania eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva, rilevando che non aveva proceduto ad alcuna occupazione dei terreni dedotti in giudizio e che l’intera procedura espropriativa relativa alle aree ricadenti nella zona industriale di Pantano D’Arci sarebbe stata curata esclusivamente dal Consorzio ASI e successivamente dall’IRSAP, enti che avrebbero altresì realizzato la rete viaria interna all’agglomerato industriale.

Con memoria depositata in data 21 settembre 2025, l’IRSAP si costituiva in giudizio eccependo parimenti il difetto di legittimazione passiva. Veniva rilevato che l’ente era stato istituito dalla l.r. n. 8 del 2012 e che la normativa regionale aveva previsto la soppressione dei Consorzi ASI, i quali tuttavia conservavano la propria autonomia giuridica fino alla conclusione delle operazioni di liquidazione. Secondo la prospettazione difensiva, le passività dei Consorzi ASI non sarebbero potute transitare all’IRSAP, il quale avrebbe svolto esclusivamente una funzione di gestione separata contabile finalizzata alla liquidazione, come affermato dalla giurisprudenza amministrativa e dalla Corte di cassazione richiamata in memoria.

Con memoria depositata in data 31 ottobre 2025, parte ricorrente ribadiva le proprie difese, precisando che le aree oggetto di causa erano state interessate da procedure espropriative promosse dal Consorzio ASI di Catania, oggi in liquidazione, e che la titolarità del diritto di proprietà doveva ritenersi sussistente in capo al ricorrente per tutte le particelle trasferite con l’atto notarile del 4 luglio 2006, indipendentemente dai successivi frazionamenti catastali. Veniva inoltre sostenuto che eventuali occupazioni pregresse non avrebbero inciso sul trasferimento del diritto dominicale e che non risultavano documentati indennizzi corrisposti ai precedenti proprietari. Parte ricorrente affermava, altresì, la sussistenza di una responsabilità concorsuale degli enti convenuti, ivi inclusa la Città Metropolitana e il Comune di Catania, nonché la persistenza del danno da occupazione sine titulo fino alla restituzione o all’adozione del provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis.

Con memoria depositata in data 2 novembre 2025, il Comune di Catania ribadiva le proprie eccezioni, rilevando che i terreni oggetto del ricorso ricadevano sulla S.P. 69, infrastruttura di pertinenza di altro ente, e che il Comune non aveva svolto alcuna attività materiale o procedimentale di occupazione. Veniva ulteriormente evidenziato che la legittimazione passiva, secondo la giurisprudenza richiamata, competerebbe esclusivamente all’ente espropriante e non al Comune nel cui territorio insiste l’immobile.

Con memoria depositata in data 7 novembre 2025, la Città Metropolitana di Catania insisteva nelle proprie difese, rilevando l’inadeguatezza della documentazione tecnica prodotta dal ricorrente e l’assenza di idonea prova circa la titolarità dei beni e l’epoca delle occupazioni. Veniva osservato che le opere menzionate nell’atto di vendita, tra cui l’Asse di spina nord-sud, erano riconducibili al Consorzio ASI e che non sussisteva alcun coinvolgimento della Città Metropolitana né del Comune di Catania. Si ribadiva, infine, l’inammissibilità delle pretese patrimoniali e istruttorie ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.

Con memoria depositata in data 13 novembre 2025, il Consorzio ASI di Catania eccepiva l’inammissibilità del ricorso per genericità e carenza di supporto probatorio, nonché il difetto di legittimazione attiva del ricorrente, assumendo che i terreni oggetto di controversia non sarebbero stati ricompresi nell’atto notarile di acquisto e sarebbero stati successivamente alienati a terzi. Il Consorzio deduceva altresì il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo che l’opera pubblica e l’area di sedime sarebbero state trasferite alla Provincia Regionale di Catania, oggi Città Metropolitana, quale soggetto titolare del potere di adozione del provvedimento ex art. 42-bis. Veniva inoltre eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla quantificazione degli indennizzi e la prescrizione quinquennale delle pretese risarcitorie.

All’udienza pubblica del 4 dicembre 2025, erano presenti: l'avv. A. Fazio, in sostituzione dell'avv. E. S. Castorina, per la parte ricorrente; l'avv. V. Verdina, per la Città metropolitana di Catania; l'avv. D. M. Macrì, per il Comune di Catania, l'avv. R. M. Acunto, per il Consorzio ASI di Catania.

Il Collegio, ai sensi dell’art. 73, terzo comma, c.p.a., dava avviso alle parti della questione relativa alla possibile inammissibilità del gravame per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, non risultando essere stata avviata alcuna procedura espropriativa. Dopo la discussione, la causa veniva trattenuta in decisione.

Il Collegio deve pronunciarsi preliminarmente sulla questione (sottoposta alle parti dal Collegio in udienza pubblica) della giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia.

In via generale, va ricordato che, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., appartengono alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo le controversie aventi ad oggetto i procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, con la sola eccezione delle controversie concernenti la determinazione e la corresponsione dell’indennità di esproprio, riservate alla cognizione del Giudice Ordinario.

Tuttavia, secondo un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, la riconducibilità della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo presuppone pur sempre che l’attività materiale di occupazione e trasformazione del fondo sia riconducibile, anche solo in via mediata, all’esercizio di un potere autoritativo, ossia che essa trovi titolo in una valida dichiarazione di pubblica utilità o in altro atto legittimante l’occupazione.

Nel caso di specie, dall’esame del ricorso introduttivo e della documentazione versata in atti non emerge alcun riferimento all’avvio o allo svolgimento di una procedura espropriativa. Non risultano, infatti, indicati né prodotti la dichiarazione di pubblica utilità, il decreto di occupazione d’urgenza, il decreto di esproprio o altro atto riconducibile all’esercizio del potere ablativo.

Tale carenza risulta confermata anche dalla perizia di parte depositata in giudizio, la quale si limita a descrivere lo stato dei luoghi e l’estensione delle opere insistenti sui terreni controversi, senza fornire alcun elemento idoneo a dimostrare l’esistenza di una procedura espropriativa, neppure nelle sue fasi iniziali.

Alla luce delle stesse allegazioni di parte ricorrente, deve pertanto ritenersi che l’occupazione dei terreni sia avvenuta sine titulo . In tale ipotesi, l’attività posta in essere dall’Amministrazione non è riconducibile, neppure in via indiretta, all’esercizio di un potere autoritativo, ma integra un mero comportamento materiale tenuto in carenza assoluta di potere, qualificabile come occupazione usurpativa.

Nel caso in esame, la domanda proposta dal ricorrente, avuto riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi , è diretta ad ottenere la restituzione dei beni e il risarcimento del danno da occupazione sine titulo , senza che venga in rilievo alcun atto amministrativo espressivo di potere autoritativo (la giurisdizione deve, infatti, essere determinata sulla base dei fatti allegati e delle domande sostanziali proposte, non potendo il giudice amministrativo supplire alle carenze probatorie della parte ricorrente mediante l’esercizio dei poteri istruttori d’ufficio, i quali devono comunque essere esercitati entro il perimetro tracciato dalle parti e non possono comportare un ampliamento del thema decidendum ).

Come chiarito dal T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. II, 3 maggio 2024, n. 354, “Ai fini della sussistenza della giurisdizione esclusiva del G.A. ex articolo 133 lett. g) c.p.a ., in materia di espropriazioni per pubblica utilità, è comunque necessario che a monte dell'espropriazione vi sia stato da parte dell'Amministrazione l'esercizio di un potere pubblico che si sia estrinsecato nell'emissione della dichiarazione di pubblica utilità o altro titolo in forza del quale l'Ente ha lecitamente occupato l'area, anche se poi la procedura non si sia conclusa con l'adozione del tempestivo decreto di esproprio; al contrario, laddove l'Amministrazione abbia occupato materialmente il bene senza la previa emissione di tali atti, trovandosi in presenza di un mero comportamento materiale dell'Ente (occupazione c.d. usurpativa), la giurisdizione spetta al Giudice Ordinario.” .

Sul punto, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affermato che “Nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, appartengono alla cognizione del giudice ordinario le ipotesi residuali in cui l'Amministrazione abbia agito nell'assoluto difetto di una potestà ablativa, ossia i casi di occupazione c.d. usurpativa (nei quali manca la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera in ragione della quale è stata disposta l'occupazione di un fondo) oppure i casi di c.d. sconfinamento (che ricorre qualora la realizzazione dell'opera pubblica abbia interessato un terreno diverso o più esteso rispetto a quello considerato dal presupposto provvedimento di approvazione del progetto), poiché tali fattispecie non sono in alcun modo riconducibili all'esercizio di una potestà amministrativa, trattandosi, in altre parole, di meri comportamenti materiali tenuti in carenza assoluta di potere.” (Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2019, n. 18272).

In termini analoghi si è espresso il T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 15 maggio 2017, n. 5788, secondo cui “In tema di riparto di giurisdizione tra g.o. e g.a. - sulle conseguenze di un'occupazione di fatto di un bene, da parte della p.a., per la realizzazione di un'opera pubblica - il punto di discriminazione tra le diverse giurisdizioni va individuato con riguardo all'adozione della dichiarazione di pubblica utilità, ritenendo che in caso di mancanza di tale dichiarazione la lite rientri nella giurisdizione del giudice ordinario; pertanto, la domanda con cui parte ricorrente deduce un'occupazione sostanzialmente illecita, in difetto di qualsiasi procedura amministrativa legittimante l'occupazione del suolo, esula dalla giurisdizione amministrativa, alla luce dell'orientamento giurisprudenziale per cui le domande risarcitorie e restitutorie relative a fattispecie di occupazione usurpativa, intese come manipolazione del fondo di proprietà privata avvenuta senza dichiarazione di pubblica utilità ovvero a seguito della sua sopravvenuta inefficacia, rientrano nell'ambito della giurisdizione ordinaria.” .

La giurisprudenza amministrativa ha altresì precisato che “Nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva tutte le controversie nelle quali si faccia questione di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all'interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà. Restano, invece, attratti nella cognizione del giudice ordinario le ipotesi residuali in cui l'Amministrazione abbia agito nell'assoluto difetto di una potestà ablativa, ossia i casi di occupazione c.d. usurpativa, nei quali manca una valida e perdurante dichiarazione di pubblica utilità dell'opera in ragione della quale è stata disposta l'occupazione di un fondo, poiché tali fattispecie non sono in alcun modo riconducibili all'esercizio di un potere amministrativo, trattandosi di casi di carenza di potere” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 1 agosto 2016, n. 3985).

Parimenti, il T.A.R. Puglia ha chiarito che “ Esulano dall'ambito dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità le ipotesi di c.d. occupazione usurpativa, in cui manca del tutto la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera per l'esecuzione della quale ha avuto luogo l'occupazione di un fondo e l'amministrazione espropriante ha agito nell'assoluto difetto di una potestà ablativa; dette ipotesi sono devolute come tali alla giurisdizione ordinaria, poiché non sono in alcun modo riconducibili all'esercizio di un potere amministrativo.” (T.A.R. Lecce Puglia sez. III, 3/02/2016, n. 234).

Alla luce delle considerazioni che precedono, la fattispecie oggetto di causa deve essere qualificata come ipotesi di occupazione usurpativa, caratterizzata da un comportamento materiale dell’Amministrazione posto in essere in carenza assoluta di potere, con conseguente devoluzione della controversia alla giurisdizione del Giudice Ordinario.

Conclusivamente, pertanto, tenuto conto delle argomentazioni sopra esposte, va dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore del Giudice Ordinario, davanti al quale la causa potrà essere proseguita nei termini di cui all'art. 11 c.p.a.

La peculiarità della fattispecie, la complessità del quadro giurisprudenziale e la natura della presente pronuncia giustificano la compensazione integrale delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

- dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore del Giudice Ordinario davanti al quale la causa potrà essere proseguita nei termini di cui all'art. 11 c.p.a.;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NI EL, Presidente

MA CA, Primo Referendario, Estensore

Cristina Consoli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA CA	NI EL

IL SEGRETARIO