Pubblicato il 26/02/2026

N. 00898/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00324/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 324 del 2025, proposto da
DBV S.a.s. di EN RA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Bruno Vernaglione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Antonello Mandarano e Gloria Centineo Cavarretta Mazzoleni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento del Comune di Milano – Direzione Specialistica Autorizzazioni e concessioni – SUAP datato 12.12.2024, comunicato il 16.12.2024, prot. 16/12/2024.0667228.U;

nonché, per quanto occorrere possa:

- del Documento Tecnico Operativo sulle occupazioni di suolo pubblico del Comune di Milano e, quindi, del provvedimento dirigenziale P.D.D. n. 2287, dell’8.03.2023, con cui è stato approvato detto documento;

- della comunicazione del Comune di Milano – Direzione Specialistica Autorizzazioni e concessioni – SUAP datata 17.10.2024, conosciuta il 20.11.2024;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o comunque conseguenziale e con espressa riserva di motivi aggiunti e di formulare eventuale domanda di risarcimento danni con separato giudizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 la dott.ssa NC AM e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con ricorso notificato e depositato il 5 febbraio 2025 la Società DBV è insorta avverso il provvedimento del Comune di Milano, in epigrafe specificato, di diniego della propria istanza di occupazione di suolo pubblico.

In punto di fatto, la medesima Società ha rappresentato di esercitare l’attività di ristorazione-pizzeria con l’insegna “ Del Ponte ” in Milano, Via Carlo Bazzi, n. 9, dal 2019, e di avere presentato in periodo di emergenza pandemica da CO -19 un’istanza di occupazione straordinaria dell’area, vicina all’esercizio in parola, interna al Parco delle Memorie Industriali, istanza accolta dal Comune di Milano in data 4.06.2020, con il rilascio della concessione per l’occupazione dell’area sino al 31.10.2020, termine poi prorogato sino a tutto il 2024. L’accesso alla predetta area, si legge sempre nel ricorso, richiederebbe di passare al di sotto del ponte ferroviario e di oltrepassare, quindi, un piccolo muretto, alto circa 40 cm. Per consolidare l’occupazione della ridetta area l’esponente ha, poi, rivelato di avere presentato in Comune, in data 18.03.2022, una domanda di occupazione di lunga durata, con gli adeguamenti resi necessari dal rispetto delle prescrizioni contenute nella nuova disciplina regolamentare, nelle more adottata dal Comune di Milano. Si allude, in particolare, da un lato, alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 105, del 13.12.2021, di approvazione del nuovo Regolamento sulle occupazioni di suolo pubblico leggere - che, all’art. 18, comma 2, avrebbe previsto in via transitoria, relativamente alle occupazioni temporanee, che “ i titolari delle predette concessioni dovranno quindi presentare una nuova istanza di occupazione in coerenza con le presenti previsioni regolamentari entro il 31 gennaio 2022 ” (termine prorogato più volte, sino al 15.04.2022) -; e, dall’altro, relativamente agli aspetti progettuali, al Documento tecnico-operativo (DTO), da approvarsi con provvedimento dirigenziale, cui rinvierebbe l’art. 5 del Regolamento succitato (rubricato “ Documento tecnico-operativo sulle occupazioni di suolo pubblico leggere, semirigide e con dehors del Comune di Milano ” – DTO poi in concreto approvato, con Determinazione dirigenziale dell’8/03/2023, n. 2287).

In mancanza di ogni riscontro alla propria istanza, la stessa sarebbe stata reiterata, con altra istanza, sottoscritta digitalmente, in data 13.06.2023, allegando la pertinente documentazione, comprensiva delle tavole di progetto, ove sarebbe stata prevista: (i) l’occupazione di mq. 144 della porzione piastrellata adiacente al Parco delle Memorie Industriali , inferiore alla superficie interna dell’esercizio, pari a mq 161; (ii) una distanza tra l’ingresso dell’esercizio e l’ingresso dell’area occupata di mt. 20,07, con la precisazione che, per accedere a detta area, sarebbe stato necessario oltrepassare un piccolo muretto, alto circa 40 cm, per cui, all’uopo, sarebbero stati installati dei gradini amovibili, mentre, per le persone con disabilità, sarebbe stato previsto l’accesso in zona laterale, pure indicata nella tavola allegata.

2) Sennonché, in data 20.11.2024, a seguito del periodico accesso al portale Geopost , l’esponente avrebbe appreso della presenza di un file PDF, denominato “ comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ”, mai alla stessa recapitato in precedenza, da cui sarebbe emerso, in sostanza, che il Comune di Milano, in data 17.10.2024, avrebbe rilevato la sussistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di occupazione definitiva formulata dalla ricorrente.

In particolare, si legge nella comunicazione predetta che:

- l’Area Verde, Agricoltura e Arredo Urbano avrebbe rilasciato un parere favorevole condizionato, indicando alcune prescrizioni;

- l’area Occupazione Suolo Pubblico avrebbe rilasciato parere negativo, evidenziando che: “ L'area non sarà posta davanti all'attività del richiedente ma posizionata su area verde non prospiciente ” e “ Da sopralluogo effettuato nella località in oggetto, si è verificato che tra l'occupazione suolo (punto accessibile a tutti i tipi di utenza) e l'ingresso del locale (punto più vicino all'occupazione suolo) la distanza è superiore a mt. 30. Si precisa a tal proposito che la scaletta (anche se fosse autorizzata), posizionata per superare il muretto che separa il marciapiede con l'area di occupazione suolo, non può essere considerata come punto di accesso all'area in quanto, l'art. 6 comma 6 del Regolamento Occupazioni Suolo Pubblico – D.C.C. 105/2021- prevede che deve essere garantita la totale accessibilità alle strutture posizionate, anche a persone con problemi di disabilità motoria. L'occupazione suolo richiesta rientra nei casi particolari di occupazione - altro ambito non antistante l’esercizio - meglio specificati alla pagina 30 del Documento Tecnico Operativo sulle occupazioni di suolo pubblico, allegato alla P.D.D. n. 2287 dell’08.03.2023, tra i quali è riportata proprio in 30 mt. la distanza pedonale massima consentita, tra la sede dell’esercizio e l'occupazione suolo ”;

- l'area di occupazione in progetto non rispetterebbe le previsioni del Regolamento nei seguenti articoli: (i) - “ art.6 comma 6, con riguardo alle occupazioni in prossimità di elementi di arredo urbano (panchine), le stesse dovranno essere collocate mantenendo una distanza da detti elementi di almeno 3 mt. al fine di tutelarne la funzione pubblica e garantirne la totale fruibilità da parte dell’utenza ”; (ii) - “ art. 11 comma 3, la collocazione delle occupazioni sulle aree verdi, effettuata con qualsiasi manufatto, dovrà garantire il rispetto di una distanza minima di 2 mt. attorno alle alberature calcolato dal colletto delle stesse ”. L’atto si conclude, si legge sempre nel ricorso, con la comunicazione che l’istanza “ non può essere accolta per le motivazioni sopra riportate ” e che possono essere presentate osservazioni e/o integrazioni in risposta “ entro e non oltre 10 giorni dal ricevimento della presente comunicazione ”; ricevimento, nota l’istante, mai avvenuto, atteso che il Comune non avrebbe, in tesi, mai inviato l’atto in parola, appreso - come sopra - soltanto il 20.11.2024.

3) Nondimeno, ritenendo superabili le criticità sollevate dal Comune, l’esponente si sarebbe risolta ad inviare via PEC, in data 27.11.2024, una memoria, con allegata la relazione tecnica e una nuova tavola progettuale, al fine di evidenziare l’inapplicabilità della distanza di 30 metri invocata dal Comune, distanza, comunque, in concreto rispettata. Per assecondare, poi, le richieste del Comune stesso, sarebbero state anche predisposte delle modifiche progettuali, quali, fra l’altro:

- l’inserimento di una rampa di accesso amovibile per disabili per superare il muretto di 40 cm, rendendo, così, la distanza tra l’esercizio e il punto di accesso inferiore a metri 30 (ossia pari a mt. 26,00) anche per i disabili (ribadendo comunque, sul punto, che i disabili avrebbero potuto regolarmente accedere alla porzione dal punto, indicato in progetto, privo di muretto di 40 cm);

- lo spostamento degli arredi al fine di rispettare quanto previsto dagli artt. 6, comma 6, e 11, comma 3, del Regolamento, relativamente alle distanze dagli elementi di arredo urbano e dalle alberature;

- la riduzione della superficie occupata, da mq 144,00 a mq 124,00.

4) Ciò nonostante il Comune, col provvedimento del 12.12.2024 (comunicato il 16.12.2024), dopo aver rappresentato che le osservazioni sarebbero, secondo la prospettazione comunale, “ pervenute fuori il termine previsto ” - poiché, sempre secondo il Comune, il provvedimento di sussistenza di motivi ostativi sarebbe stato comunicato il 17.10.2024 -, ha respinto la suindicata istanza di occupazione suolo pubblico. Si legge, al riguardo, nel provvedimento de quo , che il richiedente “ non ha presentato osservazioni e/o eventuali integrazioni sufficienti al superamento dei motivi ostativi ” e che « la proposta di integrazione non rispetta quanto prescritto dall’Art. 8 comma 8 del “Regolamento disciplina le occupazioni di suolo pubblico leggere, semirigide e i dehors del Comune di Milano” nei termini da ultimo stabiliti dal Consiglio Comunale in data 13 dicembre 2021 con deliberazione n. 105 ».

5) Da ciò il gravame, affidato a cinque motivi.

5.1) Con il primo, rubricato « violazione degli artt. 6, comma 4, e 8, comma 8, del vigente Regolamento sulle occupazioni di suolo pubblico temporanee leggere del Comune di Milano. Violazione del Documento tecnico-operativo sulle occupazioni di suolo pubblico leggere, semirigide e con dehors del Comune di Milano. Violazione dell’art. 3 legge 241/90. Eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto e per difetto di istruttoria. Sviamento di potere », si contesta l’applicabilità alla fattispecie in esame della prescrizione della distanza di 30 metri tra la sede dell’esercizio e l’area oggetto di occupazione, sul presupposto che, in caso di punti di vendita (quale sarebbe quello per cui è causa) non prospicienti e senza attraversamento pedonale, sarebbe richiesto soltanto di verificare che il punto vendita abbia una superficie superiore all’area occupata.

5.2) Con il secondo motivo, rubricato « violazione dell’art. 8, comma 8, del vigente Regolamento sulle occupazioni di suolo pubblico temporanee leggere del Comune di Milano sotto altro profilo. Violazione dell’art. 3 legge 241/90. Eccesso di potere per illogicità manifesta e difetto di istruttoria. Sviamento di potere », si deduce che, anche laddove si ritenesse applicabile alla fattispecie in esame la distanza dei 30 metri, disciplinata dalla norma regolamentare richiamata dal Comune di Milano, tale prescrizione si dovrebbe ritenere rispettata, per due ordini di ragioni: in primis , poiché la distanza tra la porta d’ingresso dell’esercizio e il punto d’ingresso dell’area pubblica ove è localizzata la scaletta amovibile atta al superamento del piccolo muretto di 40 cm sarebbe di soli mt 20,07, mentre nessun ostacolo vi sarebbe per le persone con disabilità, in quanto la norma invocata dal Comune (art. 8, comma 8, del Regolamento), avrebbe una ratio e una struttura diversa da quanto dichiarato dal Comune stesso, laddove ha affermato che “ deve essere garantita la totale accessibilità ”. Invero, tale accessibilità sarebbe stata, nella specie, resa possibile dal primo progetto proposto dall’istante, ove si sarebbe contemplata la possibilità di accedere lateralmente all’area de qua , non rilevando, qui, in tesi, la distanza dei 30 mt, rivolta essenzialmente a coloro che erogano il servizio - ossia, i camerieri -, e non anche agli avventori.

5.3) Con il terzo motivo, rubricato « violazione degli artt. 3 e 10 bis legge 241/90. Violazione della legge 9.1.1989, n. 13, e del d.m. 14.6.1989. Violazione degli artt. 6, commi 6 e 15, e 8, comma 9, del vigente Regolamento sulle occupazioni di suolo pubblico temporanee leggere del Comune di Milano. Violazione del Documento tecnico-operativo sulle occupazioni di suolo pubblico leggere, semirigide e con dehors del Comune di Milano. Eccesso di potere per difetto di motivazione, per illogicità manifesta e difetto di istruttoria. Sviamento di potere », si rileva, in via subordinata, che, ove si ritenesse applicabile la distanza dei 30 metri non solo agli erogatori del servizio ma, anche ai clienti con disabilità, l’esponente avrebbe proposto al Comune, in riscontro al corrispondente rilievo esposto nei motivi ostativi, la soluzione contenuta nelle osservazioni depositate il 27.11.2024. Quivi, in particolare, la ricorrente avrebbe reso noto al Comune di avere ottemperato alla disciplina in materia di abbattimento delle barriere architettoniche, all’uopo allegando la relazione tecnica e il progetto modificativo, ove sarebbe stata prevista una rampa di accesso per disabili nel punto di ingresso all’area oggetto di OSP, allo scopo precipuo di superare il muretto di 40 cm. Su tale modifica progettuale, ha evidenziato il patrocinio attoreo, il Comune di Milano non avrebbe sollevato alcuna osservazione, benché la disciplina sull’abbattimento delle barriere architettoniche dovrebbe ritenersi applicabile senza specifici limiti, essendo, anzi, incentivata dalle Amministrazioni, conformemente alla ratio legis di cui alla legge 09.01.1989, n. 13, nonché, al D.M. 14.6.1989, n. 236, senza considerare che lo stesso Regolamento comunale, con il relativo DTO, in più articoli vedrebbe l’abbattimento delle barriere architettoniche come obbligatorio e dovuto (ad esempio, agli artt. 6, commi 6 e 15, e 8, comma 9, del Regolamento; e alle pagine 5, 13 e 25, del DTO).

Il Comune di Milano avrebbe, quindi, illegittimamente respinto la domanda di occupazione, non istruendo né motivando alcunché sul nuovo progetto presentato dall’istante, benché contenente la succitata proposta, risolutiva della problematica sollevata con i motivi ostativi. Anche perché, ha soggiunto per completezza la ricorrente, relativamente ai restanti motivi ostativi, nel nuovo progetto sarebbero stati dislocati diversamente i beni mobili dell’e.p., al fine di rispettare le distanze previste dal Regolamento verso le alberature e gli elementi di arredo urbano, senza ricevere, anche su tali modifiche, alcuna obiezione da parte del resistente.

5.4) Con il quarto motivo, rubricato « invalidità derivata per illegittimità del documento tecnico-operativo sulle occupazioni di suolo pubblico leggere, semirigide e con dehors del Comune di Milano approvato con p.d.d. n. 2287 dell’08.03.2023: violazione dell’art. 5 del vigente Regolamento sulle occupazioni di suolo pubblico temporanee leggere del Comune di Milano sotto altro profilo. Eccesso di potere per illogicità manifesta e difetto di istruttoria. Sviamento di potere », per mero scrupolo difensivo, nella denegata ipotesi in cui la previsione della pag. 30 del Documento Tecnico fosse interpretata in maniera diversa rispetto all’interpretazione fornita della ricorrente (per cui la previsione della pag. 30 del Documento Tecnico sarebbe sostanzialmente analoga all’art. 8, comma 8, del Regolamento, differenziandosi soltanto perché nel Documento Tecnico sarebbe stato inserito un titolo ambiguo, ossia il seguente: “ Casi particolari: occupazione su marciapiede contrapposto o altro ambito non antistante l’esercizio ”), si deduce ulteriormente quanto segue. L’inserimento nel DTO dell’aggiunta “ altro ambito non antistante l’esercizio ” potrebbe far credere - come sembra ritenere il Comune di Milano nella comunicazione dei motivi ostativi -, che da essa dovrebbe discendere l’automatica estensione della previsione sulla distanza di 30 metri anche alle occupazioni non prospicienti e non interessate da attraversamento di una strada. Tale conclusione – ad avviso dell’esponente - non sarebbe corretta per due ordini di motivi. In primo luogo, poiché nel corpo del testo (e quindi non nel titolo) si riporterebbe una previsione del tutto analoga alla norma regolamentare (art. 8, comma 8), per cui sarebbe indubbio il riferimento solo ai casi in cui l’area occupata sia frapposta rispetto all’esercizio da una strada, come sarebbe poi confermato dal disegno riportato in corrispondenza della previsione stessa, ove si descriverebbe soltanto il caso specifico di un esercizio e di un’area pubblica divisi da una strada. Inoltre, poiché, anche ad opinare diversamente, la conclusione del Comune di Milano riportata nella comunicazione dei motivi ostativi sarebbe comunque affetta da illegittima per invalidità derivata, poiché, ove si interpretasse la previsione del Documento Tecnico come un’estensione della distanza di 30 metri anche alle semplici aree non antistanti e senza attraversamento di una strada, la previsione medesima sarebbe illegittima per violazione del Regolamento sulle occupazioni di suolo pubblico.

5.5) Infine, con il quinto motivo, rubricato « eccesso di potere per contraddittorietà manifesta rispetto ad altro provvedimento amministrativo. Sviamento di potere », si contesta la contraddittorietà del diniego impugnato rispetto al provvedimento di concessione temporanea rilasciato il 4.06.2020, ove non sarebbe stata sollevata alcuna tematica relativa all’accessibilità dei disabili, risultando la stessa già all’epoca garantita.

6) Si è costituito il Comune di Milano, controdeducendo con separata memoria alle censure avversarie. Ad avviso del patrocinio resistente, l’occupazione richiesta dall’esponente risulterebbe in palese contrasto con il Documento Tecnico Operativo (in particolare con quanto previsto a pagina 30 del DTO), attuativo del Regolamento OSP, oltreché con l’articolo 8, comma 8 (sulla distanza massima di 30 metri per l’occupazione non prospiciente rispetto alla sede dell’esercizio), con l’articolo 6, commi 4, 6 e 15 e con l’articolo 11, comma 3 (sul percorso accessibile anche da persone disabili e sulle distanze minime tra gli elementi) del Regolamento OSP. Stando sempre alle difese del Comune, la Direzione competente avrebbe espressamente motivato il diniego indicando come le osservazioni presentate dall’interessato, con PEC del 27.11.2024, debitamente esaminate e considerate, seppure non ricevute nei termini, non sarebbero state ritenute sufficienti a superare i motivi ostativi indicati nel preavviso di diniego del 17.10.2024.

7) Con ordinanza del 06/03/2025, n. 273, la Sezione Quinta ha respinto la domanda cautelare formulata in via incidentale, ritenendola sprovvista del prescritto periculum in mora .

8) In vista dell’udienza di merito, le parti hanno ribadito le rispettive posizioni.

9) All’udienza pubblica del 16/12/2025, presenti l’avv. B. Vernaglione, per la parte ricorrente, e l’avv. G. Centineo Cavarretta Mazzoleni per il Comune di Milano, la causa è stata trattenuta in decisione.

10) In premessa, il Collegio ritiene utile rammentare che, con il « Regolamento sulle Occupazioni di Suolo Pubblico Temporanee Leggere del Comune di Milano », approvato con deliberazione di Consiglio comunale n. 74 del 16 dicembre 2020 e modificato con delibere del Consiglio comunale n. 38 del 20 maggio 2021 e n. 105 del 13 dicembre 2021 (cfr. il Regolamento, depositato in giudizio da entrambe le parti), il Comune di Milano ha disciplinato « il processo semplificato afferente il rilascio di concessioni per le occupazioni di suolo pubblico e di aree private di interesse pubblico sulle quali insiste una servitù di passaggio con strutture leggere prontamente amovibili, con strutture semirigide amovibili e con dehors » (così, l’art. 1, comma 1 del Regolamento citato).

Detta semplificazione procedimentale si rivolge « alle occupazioni di suolo pubblico correlate a tutte le attività commerciali che hanno subito impatti legati alla pandemia per periodica sospensione delle attività, con particolare riferimento ad esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, di cui all’art. 64 lett. a) L.R. n. 6 del 2 febbraio 2010, nonché alle attività di cui alla L.R. n. 8 del 30 aprile 2009 » (così, l’art. 2, comma 2 del Regolamento citato), ed è giustificata in ragione del minore impatto delle predette strutture sul territorio.

Difatti, ai sensi del successivo art. 3, per « strutture leggere prontamente amovibili » s’intendono « gli arredi posti su plateatici esterni agli esercizi di cui all’art. 2 comma 2 connotati da pronta amovibilità e da elementi facilmente smontabili e rimuovibili con conseguente minimo impatto sul territorio; a titolo esemplificativo e non esaustivo, in tale categoria rientrano tavoli, sedie, ombrelloni, tende ombrasole, ed altri elementi di delimitazione tra cui, a titolo esemplificativo, fioriere, pedane, pavimentazioni autoposanti a secco, tappeti e zerbini, controventature, gazebi ».

Ciò posto, preme soffermarci, per quanto qui d’interesse, sugli artt. 5, 6 e 8 del Regolamento, disciplinanti, il primo, il « Documento tecnico-operativo », l’art. 6, gli ambiti in cui l’OSP o non è consentita o, comunque, soggiace a limitazioni o specifiche prescrizioni, e l’altro, le « Occupazione di suolo con strutture leggere e semirigide su marciapiedi » (così, la rubrica dell’art. 8 citato).

L’art. 5, in particolare, prevede che, l’elenco degli arredi utilizzabili per le occupazioni di suolo pubblico sia « riportato in uno specifico documento tecnico-operativo », di competenza dirigenziale, contenente anche il dettaglio delle “ caratteristiche tecniche, funzionali ed estetiche degli arredi e degli impianti tecnologici utilizzabili, nonché la relativa diversa e possibile collocazione rispetto alle varie aree urbane di occupazione (aree a verde, marciapiedi e isole pedonali, carreggiata in area di sosta) ” (così, il comma 2 del citato art. 5).

A seguire, l’art. 6, ai commi 4, 6 e 15, ha previsto, rispettivamente, che:

« 4. L’occupazione deve essere localizzata prioritariamente davanti all’esercizio del concessionario.

(…)

Qualora l’occupazione sia localizzata su un’area non prospiciente l’esercizio commerciale, nei limiti previsti dal presente regolamento, la superficie di suolo pubblico concedibile non deve essere superiore alla superficie di somministrazione o di vendita interna dell’esercizio.

(…)

6. Le occupazioni di suolo con le strutture disciplinate dal presente regolamento dovranno sempre essere effettuate assicurando, in ogni momento, nella relativa localizzazione, una superficie libera di almeno 2 mt. tale da garantire il flusso pedonale in sicurezza, riparametrando tale estensione rispetto alla presenza dei diversi e possibili elementi di viabilità e di ingombro presenti in adiacenza al sedime individuato per l’occupazione (passi carrai, cordoli marciapiedi, ingressi pedonali, pali della luce, dissuasori, parigine, panettoni, scivoli disabili, bordo aiuole, colonnine per la ricarica dei veicoli elettrici, armadietti di servizi a rete…).

(…)

Con riguardo alle occupazioni in prossimità di elementi di arredo urbano, le stesse dovranno essere collocate mantenendo una distanza da detti elementi di almeno 3 mt. al fine di tutelarne la funzione pubblica e garantirne la totale fruibilità da parte dell’utenza.

Dovrà inoltre essere sempre garantito, nell’effettiva realizzazione dell’occupazione, il regolare transito dei mezzi di sicurezza e di soccorso, il rispetto di tutte le misure volte all’abbattimento delle barriere architettoniche, nonché la totale accessibilità alle strutture posizionate anche a persone con problemi di disabilità motoria.

In caso di transito di mezzi di soccorso, mezzi delle Forze dell’Ordine, mezzi per lo spazzamento e la raccolta dei rifiuti, le occupazioni di cui trattasi dovranno essere collocate/temporaneamente spostate in modo da garantire uno spazio utile al transito non inferiore a 3,5 mt.

(…)

15. È obbligatorio per tutti gli operatori garantire, nella progettazione ed effettiva realizzazione di tutte le strutture di cui al presente regolamento, l’abbattimento di ogni barriera architettonica, la totale accessibilità alle strutture e ai percorsi adiacenti anche a persone portatrici di disabilità

(…)».

Inoltre, ai sensi dell’art. 8, comma 8 del medesimo Regolamento:

«È consentito localizzare le occupazioni in questione su marciapiedi contrapposti all’esercizio del concessionario istante, con conseguente necessità di attraversamento della carreggiata per la prestazione del relativo servizio, solo su strade classificate, ai sensi dell'art. 2 del Codice della Strada, come locali, ove sia presente un attraversamento pedonale in corrispondenza dell’occupazione o dell’esercizio ovvero sia posto ad una distanza comunque inferiore a 10 mt. dai medesimi ed ove la distanza pedonale tra la sede dell’esercizio e quella dell’occupazione leggera non sia superiore a 30 mt.

(…)».

In attuazione dell’art. 5 succitato la Direzione Specialistica Autorizzazioni e Concessioni (SUAP) del Comune di Milano ha elaborato il « Documento tecnico-operativo », allegato alla PDD n. 2287, dell’08/03/2023 (cfr. il Documento in questione, depositato in giudizio da entrambe le parti).

Tale Documento, nel richiamare il Regolamento OSP sopra citato, « con l’obiettivo di integrarne i contenuti con ulteriori prescrizioni e indicazioni tecnico- operative utili a individuare la migliore soluzione progettuale per le occupazioni di suolo » (così a pagina 3), dopo avere previsto che «[l] ’occupazione deve essere localizzata prioritariamente davanti all’esercizio del concessionario, proiettando sullo spazio antistante la larghezza dell’esercizio » (così, a pagina 26), nel capitolo recante le « Linee guida per la progettazione » (a pagina 25), riporta (alla successiva pagina 30) il paragrafo intitolato « Casi particolari: occupazione su marciapiede contrapposto o altro ambito non antistante l’esercizio », ove si legge che:

« È consentito localizzare occupazioni su marciapiedi contrapposti all’esercizio del concessionario istante, con conseguente necessità di attraversamento della carreggiata per la prestazione del relativo servizio, solo su strade classificate, ai sensi dell'art. 2 del Codice della Strada, come locali aventi caratteristiche geometriche e flusso di traffico compatibili con la necessità di un frequente attraversamento della carreggiata, purché sia presente un attraversamento pedonale in corrispondenza dell’occupazione o dell’esercizio ovvero sia posto ad una distanza comunque non superiore a 10 metri dai medesimi ed ove la distanza pedonale tra la sede dell’esercizio e quella dell’occupazione non sia superiore a 30 metri. Le dimensioni dell’occupazione, in quanto non antistante l’esercizio, non potranno di norma superare la superficie interna di somministrazione del suddetto esercizio. È consigliabile compiere questa scelta progettuale ove manchino le dimensioni necessarie per l’occupazione in fregio all’esercizio o comunque nel marciapiede antistante. Rimane inteso che è necessario acquisire il nulla osta da parte di eventuali esercizi presenti in adiacenza al marciapiede di cui si richiede l’occupazione ». Segue rappresentazione grafica esemplificativa di quanto esposto nel paragrafo.

11) Ebbene, nella specie, il Comune di Milano ha comunicato i « motivi ostativi » all’accoglimento dell’istanza di occupazione avanzata dalla ricorrente il 13/06/2023, rappresentando, da un lato, il mancato rispetto della distanza massima, pari a 30 mt., tra l'occupazione di suolo pubblico e l'ingresso del locale e, dall’altro, il mancato rispetto delle distanze minime richieste, in base alle previsioni regolamentari, dagli elementi di arredo urbano (panchine) e dalle alberature. Rispetto al primo profilo, il Comune ha ulteriormente precisato come: (i) l'occupazione suolo richiesta rientrerebbe “ nei casi particolari di occupazione - altro ambito non antistante l’esercizio – meglio specificati alla pagina 30 del Documento Tecnico Operativo sulle occupazioni di suolo pubblico, allegato alla P.D.D. n. 2287 dell’08.03.2023, tra i quali è riportata proprio in 30 mt. la distanza pedonale massima consentita, tra la sede dell’esercizio e l'occupazione suolo ”; e (ii) “ la scaletta (anche se fosse autorizzata), posizionata per superare il muretto che separa il marciapiede con l'area di occupazione suolo, non può essere considerata come punto di accesso all'area in quanto, l'art. 6 comma 6 del Regolamento (…) prevede che deve essere garantita la totale accessibilità alle strutture posizionate, anche a persone con problemi di disabilità motoria ”.

Sennonché, preme notare come, venuta a conoscenza, il 20.11.2024, dei predetti motivi ostativi, l’esponente abbia trasmesso al Comune una memoria, nella quale ha indicato e documentato una proposta per il superamento tanto delle criticità relative al distanziamento dell’OSP dalle panchine e dalle alberature, quanto della barriera architettonica costituita dal muretto di 40 cm.

Ciò nondimeno, nel provvedimento conclusivo del procedimento il Comune, pur dando formalmente atto di avere considerato le osservazioni trasmesse da parte ricorrente, benché asseritamente fuori termine, non ha espresso in motivazione alcunché, da cui ricavare le ragioni per le quali le soluzioni adottate dall’istante per superare le criticità rilevate dall’Amministrazione nel preavviso di diniego, siano state ritenute insufficienti al superamento dei motivi ostativi.

Di ciò l’esponente essenzialmente si duole nell’ambito del terzo, come si vedrà a breve, fondato motivo, che l’esponente ha espressamente formulato “ in via subordinata ” rispetto ai precedenti, che, quindi, si passa prioritariamente ad esaminare, seguendo la graduazione esposta nel ricorso, non rivestendo il terzo motivo i caratteri che ne imporrebbero il vaglio in via preliminare, alla stregua delle coordinate tracciate dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella sentenza del 27 aprile 2015, n. 5.

12) In tal senso, in relazione al primo motivo, con cui si contesta l’applicabilità alla fattispecie in esame della distanza massima di 30 metri tra la sede dell’esercizio e l’area oggetto di occupazione, il Collegio osserva quanto segue.

12.1) Il motivo è infondato.

L’interpretazione letterale e sistematica delle suindicate norme del Regolamento comunale (art. 5, comma 2, art. 6 commi 4, 6, 14 e 15, art. 8, comma 8) non può che condurre a ritenere applicabile il limite massimo (pari a 30 mt) di distanza fra la sede dell’esercizio e l’area oggetto di occupazione anche nei casi – come quello in esame – in cui l’area oggetto di OSP non sia localizzata “ su marciapiedi contrapposti all’esercizio del concessionario istante ” (ex art. 8, comma 8, citato).

Invero, in disparte il dubbio sulla sussistenza dell’interesse a sollevare tale censura, che potrebbe, a rigore di logica, condurre a ritenere tout court non consentita l’occupazione de qua, ove non localizzata “ su marciapiedi contrapposti ”, preme in ogni caso notare come solo una lettura parziale e avulsa dal contesto di riferimento dell’art. 6, comma 4 del Regolamento potrebbe condurre alla conclusione, invocata da parte ricorrente, per cui - in caso di OSP localizzata in area non prospiciente l’esercizio - il limite dei 30 mt., che il Comune ha dettato per disciplinare le occupazioni prospicienti, venga meno, consentendo, così, occupazioni che, benché accessorie ad esercizi commerciali, potrebbero essere, nondimeno, localizzate senza rispettare alcun limite massimo di distanza dall’esercizio cui si correlano.

Si tratta, a ben vedere, di interpretazione che confligge, in generale, con la finalità assegnata dal Comune stesso alle soprarichiamate disposizioni, volte “ ad assicurare la convivenza tra le funzioni residenziali e le attività degli esercizi commerciali e artigianali alimentari, di somministrazione di alimenti e bevande e di svago, attraverso la definizione di modalità di contemperamento degli interessi pubblici e privati e di tutela dell’ambiente e del decoro urbano ” (così, l’art. 1, comma 3 del citato Regolamento). E, nello specifico, con lo stesso art. 6 (comma 4) del Regolamento, ove si evidenzia, sin dall’ incipit , come l’occupazione in questione debba essere “ localizzata prioritariamente davanti all’esercizio del concessionario ”, sicché, pur non escludendosi un’occupazione localizzata diversamente, è indubbio come debba trattarsi di “ spazi limitrofi ” (così, stesso comma, primo capoverso), per i quali debbono valere i limiti posti dal Regolamento per le occupazioni de quibus, quali, per quanto qui d’interesse, quello della distanza massima di 30 mt.

Depone in tal senso la stessa lettera della norma invocata da parte ricorrente (ossia, l’art. 6, comma 4), che (al secondo cpv), pur trattando della occupazione localizzata su un’area non prospiciente l’esercizio commerciale, richiede, anche per tale ipotesi, il rispetto dei limiti previsti dal Regolamento (e, dunque, l’ammette “ nei limiti previsti dal presente regolamento ”).

Sicché, contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente, l’ulteriore limite, ivi disciplinato, specifico per l’occupazione localizzata su un’area non prospiciente l’esercizio commerciale - per cui “ la superficie di suolo pubblico concedibile non deve essere superiore alla superficie di somministrazione o di vendita interna dell’esercizio ” -, si aggiunge al limite della distanza massima dei 30 mt. e non lo esclude.

Ne consegue che, la distanza massima prescritta dall’art. 8, comma 8 del Regolamento è applicabile anche in caso di occupazione non prospiciente l’esercizio cui si correla, come del resto esplicitato nel succitato DTO, ove – a proposito delle distanze da rispettare nella localizzazione delle occupazioni de quibus - si assimilano, tra i “[c] asi particolari ”, quello dell’“ ambito non antistante l’esercizio ” al caso dell’“ occupazione su marciapiede contrapposto ” (così, a pagina 30 del DTO).

Né si può ritenere tale esplicitazione, siccome integrativa dell’art. 8, comma 8 del Regolamento, per ciò solo illegittima, atteso che, si tratta di previsione riconducibile fra quelle demandate a detto Documento tecnico-operativo, dall’art. 5, comma 2 del Regolamento, in precedenza richiamato.

13) Si può quindi passare all’esame del secondo motivo, con cui si deduce che la distanza massima di 30 metri dovrebbe ritenersi nella specie rispettata, trattandosi di limite applicabile soltanto per coloro che erogano il servizio e non anche per gli avventori, cui si rivolgerebbe l’art. 8, comma 8, del Regolamento, ove si richiede che “ deve essere garantita la totale accessibilità ”, accessibilità, qui, in tesi, rispettata dal primo progetto proposto dall’istante, ove si sarebbe contemplata la possibilità di accedere lateralmente all’area de qua .

13.1) Il motivo è infondato.

L’interpretazione letterale e sistematica dell’art. 8, comma 8 del Regolamento comunale non consente in alcun modo di pervenire alla soluzione, ipotizzata da parte ricorrente, volta a restringere l’ambito soggettivo di applicazione del limite costituito dalla distanza massima dei 30 mt, sì da renderlo applicabile soltanto nei confronti dei camerieri che erogano il servizio ai tavoli anziché a tutti i fruitori dell’attività erogata dall’esercizio pubblico.

È sufficiente, al riguardo, richiamare, oltre alla predetta norma, che non ammette differenziazioni di sorta né fra gli “ addetti ” all’attività commerciale e gli “ utenti ” né, a fortiori , fra questi ultimi, a seconda della presenza o meno di disabilità, l’art. 6, comma 15 del Regolamento stesso (per cui “ È obbligatorio per tutti gli operatori garantire, nella progettazione ed effettiva realizzazione di tutte le strutture di cui al presente regolamento, l’abbattimento di ogni barriera architettonica, la totale accessibilità alle strutture e ai percorsi adiacenti anche a persone portatrici di disabilità ”), per ribadire come la predetta distanza sia applicabile senza le delimitazioni soggettive ipotizzate da parte ricorrente.

Va, pertanto, ribadita la infondatezza anche del secondo motivo.

14) Si può, quindi, passare all’esame del terzo motivo, rispetto al quale il Collegio osserva quanto segue.

14.1) Il motivo è, nei sensi appresso indicati, fondato.

Riprendendo quanto sopra esposto (cfr. supra , sub 11) va ribadito come il provvedimento impugnato risulti affetto dalle svolte censure di violazione di legge (artt. 3 e 10- bis della legge n. 241 del 1990) e di eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto da esso non si ricava affatto che l’Amministrazione abbia effettivamente preso in esame le modifiche progettuali proposte da parte ricorrente nelle proprie “ osservazioni ”, trasmesse al precipuo scopo di superare le criticità sollevate da parte resistente nei cd. motivi ostativi.

In sostanza, anche nelle difese svolte in questa sede, ferma la non applicabilità dell’art. 21 octies comma 2 secondo periodo al provvedimento adottato in violazione dell’art. 10 bis , l’Amministrazione non ha allegato né documentato l’esame – in sede procedimentale - delle nuove soluzioni progettuali formulate da parte ricorrente in sede di “ osservazioni ”, ex art. 10 bis della legge n. 241/1990. Anche in questa sede, infatti, il Comune ha insistito nel fare riferimento al progetto contenente la soluzione della “ scaletta fissa ” (cfr. le memorie del 27/02/2025 e del 10/11/2025, rispettivamente, alle pagine 4, 11 e 13 e 4, 12 e 13) senza mai neppure accennare alla “ nuova ” soluzione della “ rampa di accesso ”, proposta in sede di “ osservazioni ” (cfr. i docc. 17, 18 e 19 allegati al ricorso) per superare il problema, sollevato nel preavviso di diniego, della barriera architettonica costituita dal muretto di 40 cm. Analoghe considerazioni valgono per le “ osservazioni ” trasmesse in relazioni alle restanti criticità, in precedenza rilevate.

Va, dunque, ribadito che, sebbene sia stato formalmente attivato l'istituto di cui all'art. 10- bis L. n. 241 del 1990, nel provvedimento impugnato non si individuano contenuti dai quali ricavarsi l'esame sostanziale delle osservazioni presentate da parte ricorrente (cfr. ex multis , TAR Campania, Napoli, III, 17/10/2025, n. 6786) - con particolare riguardo alla “ rampa di accesso all'occupazione suolo dimensionata ai sensi del D.M. 236/89 ”, di cui alla Tavola progettuale allegata alla “ memoria ex art. 10 bis ” -, essendosi il Comune limitato ad esprimersi nel senso che le stesse non sono state ritenute sufficienti al superamento dei motivi ostativi.

Né, d’altro canto, è stata dimostrata a cura del Comune, a tanto per legge onerato, la tardività della memoria trasmessa da parte ricorrente in riscontro al preavviso di diniego, non essendo stato provato in alcun modo che la ricorrente avrebbe appreso della comunicazione dei motivi ostativi sin dal 17.10.2024.

15) In tale contesto, quindi, assorbiti i profili non espressamente scrutinati, il ricorso va, nei sensi e nei limiti di cui alla precedente motivazione, accolto, con conseguente annullamento del provvedimento di diniego impugnato.

16) Le specifiche circostanze inerenti alla controversia in esame costituiscono elementi che militano per la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi, nei limiti e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NO MI, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

NC AM, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC AM	NO MI

IL SEGRETARIO