Pubblicato il 11/02/2026

N. 00047/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00278/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 278 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
G.I.M. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Quaranta, Gianni Zgagliardich e Alberto Lodolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Trieste, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Valentina Frezza, Paola Nodari, Sara De Biaggi e Alda De Gennaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per l'annullamento

previa adozione di misura cautelare

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell'“Avviso pubblico per l'indizione di asta per l'assegnazione in concessione amministrativa di immobile” del Comune di Trieste, Dipartimento del Territorio, Ambiente, Lavori Pubblici e Patrimonio Servizio Immobiliare, pubblicato sul portale del Comune “bandi e concorsi” dalla data del 3.4.2025 alla data del 22.4.2025;

- della richiamata deliberazione giuntale n. 208 del 7.5.2024 avente ad oggetto “Ricognizione e assegnazione di immobili del Comune di Trieste in favore di soggetti privati e soggetti giuridici. Indirizzi”;

- della presupposta e richiamata deliberazione giuntale n. 615 dd. 11.12.2023;

- della richiamata determinazione dirigenziale n. 1255/2025 del 3.4.2025;

- della lettera del 16.4.2025 del Comune;

- della lettera dd. 29.5.2025 del Comune ed allegata bozza di transazione;

- dell'eventuale provvedimento di aggiudicazione della concessione che fosse stato nel frattempo adottato e della concessione che fosse stata, nelle more stipulata;

- nonché di tutti gli altri atti e provvedimenti presupposti, consequenziali, compreso l'avvio della concessione, ancorché non conosciuti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da G.I.M. S.R.L. il 21.10.2025

per l’annullamento e/o la declaratoria di nullità:

a) dell’“avviso pubblico per l’indizione di asta per l’assegnazione in concessione amministrativa di immobile” (cfr. doc. 1, ricorso introduttivo GIM) del Comune di Trieste, Dipartimento del Territorio, Ambiente, Lavori Pubblici e Patrimonio Servizio Immobiliare, pubblicato sul portale del Comune “bandi e concorsi” dalla data del 3.4.3025 alla data del 22.4.2025;

b) della richiamata Deliberazione giuntale 7.5.2024, n. 208 “ricognizione e assegnazione di immobili del Comune di Trieste in favore di soggetti privati e soggetti giuridici. Indirizzi”;

c) della presupposta e richiamata (dalla citata Deliberazione giuntale 7.5.2024, n. 208) Deliberazione giuntale 11.12.2023, n. 615,

d) della richiamata Determinazione Dirigenziale 3.4.2025, n. 1255

e) della lettera del Comune del 16.4.2025;

f) della lettera del Comune del 29.5.2025 ivi comprese l’allegata bozza di transazione;

g) dell’eventuale provvedimento di aggiudicazione della concessione che fosse stato nel frattempo adottato e della concessione che fosse stata, nelle more, stipulata;

h) nonché di tutti gli altri atti e provvedimenti presupposti, consequenziali, compreso l’avvio della concessione, ancorché non conosciuti.

In relazione al presente ricorso per motivi aggiunti ex art. 43, c.p.a. nel giudizio sub R.G. n. 278/2025, per l’annullamento:

- della nota del Comune del 10.4.2024 prot. 2024/84346 unitamente al riscontro della Regione F.V.G. d.d. 12.4.2024, depositata in giudizio il 10.7.2025;

e in ogni caso per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento per equivalente del danno, con pieno ristoro dei danni patiti e patiendi, in conseguenza dell’illegittimità dei provvedimenti gravati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Trieste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 la dott.ssa UD EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto introduttivo notificato il 5.6.2025 e depositato nella medesima data, la società ricorrente impugna con richiesta cautelare l’avviso pubblico per l’indizione di asta per l’assegnazione in concessione amministrativa per anni 9, eventualmente rinnovabili per altri 9, di un bene immobile del Comune di Trieste, avente ad oggetto il bar sito in viale Miramare n. 76, all’interno della struttura pubblica Topolino n. 8, nonché uno spazio esterno posto tra i PO n. 7 e n. 8 avente una superficie di circa 49,00 mq, nonchè gli ulteriori provvedimenti compiutamente indicati in epigrafe.

2. I bagni PO (dal n. 1 al n. 10), terrazzamenti ricompresi in area demaniale marittima con infrastrutture per una superficie complessiva pari a mq 5311, in località Barcola, per finalità di spiaggia attrezzata ad uso pubblico per la balneazione gratuita, erano stati dati in concessione al Comune di Trieste, prima dallo Stato e successivamente dalla Regione Friuli Venezia Giulia. L’ultima concessione stipulata dalla Regione il 9.9.2002 n. rep. 7709, la cui scadenza era prevista al 31.12.2007, veniva prorogata al 31.12.2020.

A seguito dell’entrata in vigore della LR 13.11.2006 n. 22, la Regione, in attuazione del disposto dell’art. 4, ha attribuito in via generale ai Comuni le funzioni amministrative sul demanio marittimo con finalità turistico-ricreativa, consegnando nella specie al Comune di Trieste la predetta concessione 7709/2002 relativa ai bagni PO.

3. Conseguentemente il Comune perveniva alla decisione di bandire una gara per l’individuazione del soggetto gestore il locale sottostante la rotonda sita in viale Miramare n. 76, al quale sarebbe stato poi autorizzato l’esercizio dell’attività secondaria di somministrazione ai sensi dell’art. 45 bis del codice della navigazione.

4. Premette parte ricorrente che, in quanto aggiudicataria della gara ad asta pubblica indetta con determinazione dirigenziale n. 1311/2014 dd 24.4.2014, stipulava con il Comune di Trieste il contratto Rep./Racc. n. 94632 dd 25.2.2015 concernente la concessione per la gestione del servizio bar e ristoro del predetto locale sito in viale Miramare n. 76, sino alla data di scadenza ivi prevista al 31.12.2020.

5. Con deliberazione giuntale n. 31 dd 17.6.2019, in sede di ricognizione delle concessioni demaniali vigenti, veniva disposto che le concessioni con finalità turistico-ricreativa di cui all’allegato elenco – tra cui figurava la n. 94632/15 di parte ricorrente – in essere alla data di intervenuta esecutività della legge 145/2018, avrebbero avuto una durata di 15 anni, con scadenza quindi al 31.12.2033.

6. Con successiva deliberazione giuntale n. 484 del 23.11.2020, in vista della scadenza al 31.12.2020 di svariate concessioni tra cui quella della società ricorrente, veniva pubblicato apposito avviso al fine di informare gli interessati, titolari di concessioni demaniali, della facoltà di presentare istanza di proroga fino al 31.12.2033, con la precisazione che il Comune avrebbe provveduto alla pubblicazione delle relative istanze sul Bur ed all’Albo pretorio, con eventuale successiva stipula dell’atto di proroga con il singolo concessionario.

7. Il ricorrente presentava il 12.1.2021 “ istanza di estensione della scadenza della concessione demaniale marittima (fino al 31.12.2033) per finalità turistico ricreativa ai sensi dell’art. 1 commi 682 e 683 della Legge 30.12.2018 n. 145” nei termini indicati dal predetto avviso, restando in attesa di stipulare il relativo atto dopo l’espletamento delle successive incombenze da parte dell’Amministrazione comunale.

8. Il Comune adottava alcune determinazioni dirigenziali in materia, tra cui, per quanto qui di interesse, la n. 471 dd 17.2.2022 del Servizio Gestione Patrimonio Immobiliare, avente ad oggetto “ Pubblicazione di n. 4 istanze relative a concessioni di natura commerciale o finalizzate allo svolgimento di attività sportive” con la quale:

- veniva preso atto della presentazione di 4 richieste di proroga da parte “ di soggetti già titolari di concessioni di natura commerciale o finalizzate allo svolgimento di attività sportive (scadute al 31.12.2020 e prorogate al 31.12.2021 per effetto dell’art. 11 comma 4 LR 25/2020), che hanno espresso l’intenzione di avvalersi della facoltà di estensione della concessione al 31.12.2033 in applicazione dell’art. 1 commi 683-684 della legge n. 145/2018”;

- veniva disposto di disapplicare l’art . 1 commi 683-684 della legge n. 145/2018 per effetto delle decisioni dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 2021, che hanno stabilito che la relativa disciplina si pone in contrasto con il diritto eurounitario e che le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative continuano ad essere efficaci sino al 31.12.2023;

- veniva altresì stabilito che le istanze di proroga avrebbero prodotto gli effetti di istanze di nuova concessione con scadenza al 31.12.2033, ai sensi degli artt. 4 e 5 della L.R. n. 22/2006, con pubblicazione delle stesse sul BUR e affissione all’Albo pretorio per un termine non inferiore a giorni 20;

- veniva disposto di informare che, così come previsto dall’art. 9 della predetta L.R. 22/2006, eventuali osservazioni, opposizioni ovvero la presentazione di domande in concorrenza, sarebbero dovute pervenire entro il termine perentorio di 20 giorni dalla data di affissione e che, trascorso inutilmente detto termine, le istanze corredate della documentazione tecnica prodotta, sarebbero state trasmesse agli Enti competenti per l’acquisizione dei pareri ex art. 12 e ss del Regolamento Navigazione Marittima di cui al DPR 328/1952.

9. Deduce parte ricorrente che nessun atto sarebbe stato stipulato in merito alla richiesta proroga, nonostante non fossero risultate altre richieste ricevibili in merito all’oggetto della concessione intestata alla stessa, ma trascorso un anno, con delibera giuntale n. 615 dd 11.12.2023, il Comune intimato, senza comunicare l’avvio di un nuovo procedimento, avrebbe disposto di disapplicare le predette determine dirigenziali, in attuazione della normativa e giurisprudenza nazionale ed eurounitaria.

In particolare nella deliberazione in parola veniva dato atto:

- che il Comune aveva ritenuto con “ le determinazioni dirigenziali n. 248 di data 3.2.2022, n. 471 di data 17.2.2022, n. 663 di data 1.3.2022 e n. 2949 di data 30.8.2022 che le domande di proroga presentate avessero i requisiti per essere considerate istanze di nuova concessione e che la procedura seguita garantisse in modo sufficiente la pubblicità e la concorrenza, come richieste dal diritto eurounitario e che fosse quindi equipollente ad una procedura pubblica comparativa, posto che ai terzi interessati era stato concesso di proporre opposizione, osservazioni o ulteriori domande”;

- “ che le valutazioni svolte e le decisioni assunte con le determinazioni dirigenziali” sopra riportate “ vadano oggi, in seguito a ulteriori approfondimenti istruttori compiuti, disapplicate integralmente, fatta salva la parte del procedimento come richiamato dall’art. 9 della LR 22/2006”;

- che risultano in scadenza al 31.12.2023, tra le altre, le concessioni ivi indicate alla lett. a) “ finalizzate ad attività turistiche con profilo commerciale ”, tra le quali figura quella del ricorrente, alle quali si debbono applicare “ i principi concorrenziali richiamati dalla Direttiva 2006/123 oggetto dell’intervento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato”, e ciò “al fine di realizzare un’effettiva concorrenza fra i prestatori di servizi (vedasi sent. 17/2021 C.d.S., paragrafo 21);

- che per l’assegnazione di tali concessioni “ si procederà nel 2024, attenendosi all’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE all’indizione di procedimenti ad evidenza pubblica nel rispetto dei principi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità” ;

- che le concessioni balneari marittime di cui alle lett. a) e b) sono prorogate in base alla previsione dell’art. 3 legge 118/2022, modificato dal DL 198/2022 conv con modificazioni dalla legge 14/2023, sino al 31.12.2024 oppure sino al 31.12.2025 (qualora vi siano ragioni oggettive che impediscano la conclusione della procedura selettiva entro il 31.12.2024, connesse a titolo esemplificativo alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa, fatte salve eventuali leggi regionali che dovessero successivamente intervenire).

10. Dagli approfondimenti istruttori effettuati dal Comune preliminarmente all’indizione delle gare, emergeva che l’area corrispondente ai bagni PO, in quanto indicata con colorazione azzurra ai sensi del UD, corrispondeva ad “ aree infrastrutturate da concedere a enti pubblici enti o associazioni senza finalità di lucro”, per cui tale situazione veniva segnalata alla Regione con nota dd 10.4.2024.

11. Il Servizio Demanio della Regione riscontrava tale richiesta il 14.4.2024, precisando che “ la colorazione azzurra prevista dal UD su determinate aree demaniali non impedisce l’esercizio di un’attività commerciale con somministrazione di bevande, autorizzata dal Comune gestore sulla base di un contratto di servizi affidato nel rispetto della normativa vigente, trattandosi peraltro di attività meramente secondaria rispetto alla fruizione pubblica dell’area che il Comune già direttamente gestisce nel suo complesso, garantendo peraltro la sicurezza della balneazione”

12. Circa le scadenze delle concessioni demaniali marittime, prorogate al 31.12.2023 per effetto dell’art. 3 della Legge 118/2022, la Regione FVG in conseguenza degli eventi calamitosi verificatisi dal 2 al 3 novembre 2023, con LR 10/2023 art. 10 aveva previsto la possibilità di differire la scadenza al 31.12.2024.

Conseguentemente l’Amministrazione comunale comunicava ai concessionari che erano stati autorizzati ex lege al proseguimento dell’attività sino al 31.12.2024, chiedendo nel contempo di informare entro il 29.2.2024 circa la eventuale impossibilità a proseguire l’attività.

13. Con PEC dd 29.2.2024 la società ricorrente contestava la predetta scadenza indicata dall’Ente, sostenendo che la concessione sarebbe dovuta scadere al 31.12.2033.

14. Il Comune rispondeva con PEC dd 5.3.2024, con cui ribadiva la scadenza del rapporto concessorio al 31.12.2024, esplicitandone le ragioni, che venivano ribadite nell’incontro del 23.4.2024, richiesto dalla ricorrente.

15. Con deliberazione giuntale n. 208 del 7.5.2024 il predetto locale di viale Miramare n. 76 veniva espunto dall’elenco di cui alla deliberazione giuntale n. 615/2023, disponendo l’indizione di un’asta per la concessione amministrativa dello stesso per la durata di 9 anni “ per la migliore valorizzazione del bene a servizio della collettività” e dell’adozione di tale provvedimento veniva notiziato il legale della società ricorrente con mail della dirigente del Servizio immobiliare dd 17.5.2024.

16. Con nota dd 16.4.2025 il Comune dava comunicazione alla GIM della pubblicazione dell’avviso pubblico relativo alla procedura ad evidenza pubblica alla quale avrebbe potuto partecipare, ma la ricorrente non presentava alcuna offerta.

Contestualmente l’Amministrazione intimata richiedeva la consegna delle chiavi dell’immobile, rilevando l’intervenuta scadenza del titolo al 31.12.2024, richiesta a cui la ricorrente non ottemperava.

17. Il 29.5.2025 il Comune trasmetteva via pec al legale della ricorrente la proposta di accordo transattivo, in base al quale GIM avrebbe mantenuto l’occupazione di fatto dell’immobile in questione, nonché di uno spazio esterno alle condizioni già previste dalla concessione n. rep. 94632 dd 25.2.2015 sino al 30.9.2025, corrispondendo a titolo di indennità di occupazione il canone di € 3.204,53, con consegna dell’immobile entro e non oltre il 31.10.2025.

18. Con pec dd 30.5.2025 il difensore della GIM respingeva detta proposta, gravando avanti a questo Tribunale gli atti indicati in premessa.

19. La società ricorrente affida le proprie doglianze ai seguenti motivi di diritto:

“ I. Nullità dell’avviso’ per violazione di norme imperative sul UD (decreto Pres. Reg. n. 320/2007.

“II. Violazione di legge. Violazione delle norme regionali (decreto Pres. Reg. n. 320/2007) in materia di UD. Eccesso di potere (Difetto di istruttoria – Contraddittorietà – Illogicità – Disparità di trattamento – Ingiustizia manifesta). Violazione del principio del legittimo affidamento. Premessa sul UD”, deducendo che, per un corretto affidamento del bene di cui trattasi, sarebbe risultato imprescindibile avere la certezza di poter gestire il medesimo secondo le previsioni del Piano di Utilizzazione delle aree del demanio marittimo avente finalità turistico-ricreativa (UD), approvato con DP.Reg 9.10.2007 n. 320, che distingue le aree concedibili dai Comuni a soggetti privati (indicate con colorazione gialla) da quelle concedibili ad enti e associazioni senza fini di lucro (contraddistinte da colorazione azzurra), quale quella relativa al Topolino n. 8.

Il gravato avviso, che prevede invece la partecipazione alla procedura selettiva di qualsiasi operatore economico, sarebbe illegittimo, in sintesi, per violazione delle norme del UD, avendo il Comune operato uno “ spostamento di fatto ” di un bene demaniale da un’area a colorazione azzurra ad un’area a colorazione gialla, pur non disponendo della relativa competenza, che appartiene alla sola Regione.

“ II. Violazione di legge. Violazione degli artt. 7 e 8 della L. 241/1990 in merito all’avvio del procedimento. Violazione dei principi di separazione fra atti di gestione ed atti di governo di cui alla L. 267/2000. Eccesso di potere per contraddittorietà, incoerenza ed illogicità manifesta”, deducendo, in sintesi, che il Comune avrebbe messo a bando un bene già assegnato al ricorrente nel 2022, sulla base di una procedura conforme al diritto eurounitario (per effetto della adeguata pubblicità sul BUR e sul sito del Comune), mancando solamente la formalizzazione di un contratto di concessione sino al 2033.

Le determinazioni dirigenziali adottate nel 2022, con cui era stata disposta la pubblicazione delle istanze di proroga delle concessioni in essere, da trattarsi quali richieste di nuova concessione, non avrebbero potuto essere “ disapplicate ” dalla successiva deliberazione di Giunta, in base al principio di separazione tra atti di gestione riservati ai dirigenti, e atti riservati agli organi di governo e comunque sarebbe mancato l’avviso di avvio del procedimento di secondo grado.

“ III. Violazione di legge. Violazione dell’allegato II del Regolamento CE 852/2004 sull’igiene dei prodotti alimentari”, deducendo che non avrebbe partecipato alla nuova gara in quanto il bando non prevedeva, tra gli spazi assegnabili, quello evidenziato come spogliatoio nella cartina allegata al bando (avendo dovuto altrimenti operare in una condizione che lo avrebbe messo in difficoltà con i propri addetti ), nonostante nell’attuale concessione in suo possesso il locale esista e nella stessa bozza di atto di transazione è stato previsto come utilizzabile.

20. La società ricorrente ha proposto altresì istanza risarcitoria ex art. 30 cpa per un importo complessivo di € 33.486,48, oltre ai mancati introiti per parte dell’anno 2025 in considerazione della inattività della società sino ad oggi, da quantificarsi in via equitativa.

21. Con decreto monocratico n. 45 dd 6.6.2025 il Presidente di questo Tribunale, “ ritenuto che l’esecuzione dei provvedimenti impugnati rischia di determinare una modifica definitiva ed irreversibile della posizione giuridica della ricorrente, con un pregiudizio – anche per i dipendenti ed i fruitori del servizio – che non sarebbe pienamente ed agevolmente ristorabile”, ha accolto l’istanza di sospensiva.

22. Il Comune di Trieste si è costituito in resistenza sollevando plurime eccezioni in rito.

Nel merito ha concluso per il rigetto del ricorso e della preliminare istanza di misura cautelare.

23. In prossimità dell’udienza cautelare la ricorrente ha prodotto memoria, con cui ha insistito per l’accoglimento delle rassegnate conclusioni.

24. All’udienza camerale del 15.7.2025 l’istanza cautelare è stata trattenuta in decisione.

25. Con ordinanza cautelare n. 57 del 19.7.2025 il Collegio, nel bilanciamento degli interessi in conflitto , ha ritenuto opportuno confermare, ai fini degli effetti cautelari, la misura già disposta con il predetto decreto presidenziale, ordinando altresì, in accoglimento dell’istanza istruttoria formulata dalla ricorrente, la produzione in giudizio da parte del Comune di tutta la documentazione relativa ai procedimenti concernenti il rapporto intercorrente tra la predetta amministrazione ed il ricorrente, attuati dal 2015 sino alla pubblicazione dell’avviso pubblico gravato nel presente giudizio, fissando udienza pubblica al 13.1.2026.

26. Il Comune ha provveduto al deposito della documentazione l’1.8.2025.

27. Con atto di motivi aggiunti notificato il 9.10.2025 e depositato il 21.10.2025, parte ricorrente ha impugnato la nota del Comune dd 10.4.2024 ed il riscontro della Regione FVG dd 12.4.2024, depositati in giudizio il 10.7.2025.

27.1 Ha affidato le proprie censure ai seguenti motivi di diritto:

“ I. Nullità dell’avviso’ per violazione di norme imperative sul UD (D.P. Reg. FVG n. 320/2007) – Incompetenza del Comune a modificare il UD in violazione delle norme che assegnano questo compito alla Regione FVG – Violazione di legge: Violazione delle norme regionali in materia di UD (di cui al D.P.Reg FVG n. 320/2007) – Eccesso di potere (difetto di istruttoria – contraddittorietà – Illogicità – Disparità di trattamento Ingiustizia manifesta) – Violazione del principio del legittimo affidamento”, deducendo in sintesi, con censure che si sovrappongono a quelle poste a base del primo motivo del ricorso principale, la invalidità dell’avviso in quanto, contrariamente alla destinazione del bene demaniale prevista nel UD ( attività senza scopo di lucro legate agli sport acquatici/del mare ) ed in assenza di una apposita modifica dello stesso da parte della Regione, avrebbe previsto la partecipazione di qualsiasi operatore economico alla procedura ad evidenza pubblica.

Il Comune intimato nella nota dd 10.4.2024 avrebbe dimostrato di essere consapevole che la destinazione impressa al bene dal UD non avrebbe consentito la gestione di un esercizio commerciale, chiedendo pertanto alla Regione “ che l’area di cui all’allegata planimetria – area sottostante alla terrazza n. 8 con spazio attiguo – venga modificata nel UD e indicata nella colorazione gialla come ‘area infrastrutturata’ senza vincolo per l’eventuale concessionario”.

Non essendo stata formalizzata alcuna istanza di modifica nei termini indicati dall’Amministrazione regionale nella nota di riscontro, ne discenderebbe che “ il UD è stato surrettiziamente modificato da chi non aveva titolo per farlo” e “ da ciò deriva quale automatica conseguenza la chiara illegittimità dell’avviso e degli atti presupposti e conseguenti sui quali lo stesso si fonda”.

Il Comune avrebbe operato illegittimamente anche in quanto avrebbe dato per scontato “che il bene fosse libero dal 31.12.2024, mentre non lo è sino al 2033 e in ogni caso sino al 31.12.2025”.

“II. Violazione di legge: Violazione degli artt. 7 e 8 L. 7 agosto 1991 – Violazione del principio di separazione fra atti di gestione ed atti di governo di cui al DLgs 18 agosto 2000, n. 267 (c.d. TUEL) – Eccesso di potere (contraddittorietà – incoerenza – illogicità – ingiustizia manifesta)”, ribadendo le censure già formulate con il secondo motivo del ricorso principale, concernenti, in sintesi, l’asserito illegittimo riferimento all’istituto della disapplicazione rispetto alle determinazioni dirigenziali del 2022, mentre l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto procedere, qualora avesse mutato indirizzo, al previo ritiro in autotutela delle stesse.

28. Il Comune intimato ha resistito anche al ricorso per motivi aggiunti, producendo memoria con cui ha concluso per l’integrale rigetto degli stessi.

29. Parte ricorrente ha prodotto memoria ex art. 73 cpa.

30. All’udienza pubblica del 13.1.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

31. Ritiene il Collegio che si può prescindere dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dal Comune di Trieste in quanto il ricorso è infondato.

32. Deduce la ricorrente con il primo motivo del ricorso introduttivo, con censure che vengono riproposte nel primo motivo dell’atto di motivi aggiunti, che l’avviso sarebbe illegittimo in quanto prima della sua pubblicazione il Comune intimato avrebbe dovuto attivarsi presso la Regione ai fini dell’avvio del procedimento, di competenza di detta Amministrazione regionale, di modifica del UD, onde ottenere la corretta classificazione del bene oggetto di gara.

32.1 La censura è infondata in quanto il Comune, preso atto della presenza di un’attività commerciale (il bar gestito dalla ricorrente) su un’area che il UD destina a finalità non lucrative, conscio della predetta classificazione del bene, ha richiesto in data 10.4.2024 un parere alla Regione circa la compatibilità di tale destinazione con l’assegnazione tramite gara della concessione per l’esercizio di attività di somministrazione di bevande.

Tale richiesta è stata formulata nei seguenti termini : “Attualmente, nella tav. 6 del vigente Piano di Utilizzo del Demanio Marittimo, l'intera area corrispondente ai Bagni PO risulta di "colorazione azzurra" che corrisponde a: "aree infrastrutturate da concedere a enti pubblici, enti e associazioni senza finalità di lucro, enti ex art.7, comma1, LR 2/2002 (cioè società partecipate a prevalente capitale pubblico costituite per la promozione turistica)". Il Comune deve avviare la procedura di gara per una concessione che consenta l'attività di somministrazione di bevande (bar) e la destinazione nella tavola 6 del UD non consente la gestione di un esercizio commerciale. Si chiede pertanto che l'area di cui all'allegata planimetria – area sottostante alla terrazza n. 8 con spazio attiguo - venga modificata nel UD e indicata nella colorazione gialla come "area infrastrutturata" senza vincolo per l'eventuale concessionario. L’area indicata in planimetria, con lo spazio attiguo da destinare al posizionamento di tavolini, è stata definita dopo un sopralluogo congiunto con la Capitaneria di Porto, effettuata in data 6.02.2024, che ha evidenziato l’impossibilità, per ragioni di sicurezza, di concedere lo spazio antistante al portico”.

La Regione con nota 10.4.2024 ha riscontrato tale richiesta, affermano la piena compatibilità dell’attività di bar con la destinazione “azzurra” dell’area: “ si rappresenta che la colorazione azzurra prevista dal UD vigente su determinate aree demaniali non impedisce l’esercizio di un’attività commerciale con somministrazione di bevande, autorizzata dal Comune gestore sulla base di un contratto di servizi affidato nel rispetto della normativa vigente, trattandosi peraltro di attività meramente secondaria rispetto alla fruizione pubblica dell’area che il comune già direttamente gestisce nel suo complesso, garantendo peraltro la sicurezza della balneazione. Quanto sopra è confermato anche dalla disposizione di cui all’articolo 10, comma 5, della LR 22/2006 per la quale “qualora il concessionario sia un ente pubblico, quest'ultimo è autorizzato, nel rispetto della normativa di settore e delle procedure a evidenza pubblica, ad affidare ad altri soggetti la gestione anche di attività principali nell'ambito della concessione, secondo le disposizioni del UD.” Trattandosi comunque di una modifica di un atto di pianificazione regionale, approvato con Decreto del Presidente della Regione previa conforme deliberazione giuntale, qualora dovesse persistere l’interesse a procedere nonostante la specificazione di cui sopra, si invita a formalizzare l’istanza con nota a firma del Sindaco, previa conforme deliberazione di Giunta comunale”.

32.2 Risulta pertanto che il Comune intimato non ha operato alcuno spostamento di fatto del bene in questione, ma ha agito in conformità alle prescrizioni del UD, così come autenticamente interpretate dalla Regione.

L’Amministrazione regionale competente, diversamente da quanto asserito dalla ricorrente, non ha infatti condizionato l’assegnazione della concessione dell’immobile di cui trattasi, comprensiva dell’attività di somministrazione di bevande, alla previa modifica della relativa classificazione nel UD, al fine dell’assegnazione alla stessa della colorazione gialla come "area infrastrutturata senza vincolo per l'eventuale concessionario”, ma ne ha evidenziata la attuale compatibilità.

33. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo, le cui censure vengono riproposte nel secondo motivo dell’atto di motivi aggiunti, deduce parte ricorrente una illegittimità dell’avviso in quanto l’Amministrazione comunale avrebbe posto a gara un bene rispetto al quale la stessa sarebbe titolare di una concessione con validità sino al 31.12.2033 o al più al 31.12.2025.

33.1 Il motivo è infondato.

33.2 In base al contratto stipulato con il Comune di Trieste Rep./Racc. n. 94632 dd 25.2.2015, la concessione per la gestione del servizio bar e ristoro del locale sito all’interno della rotonda dell’impianto balneare PO n. 8 in viale Miramare n. 76, che risulta l’unica in possesso della società ricorrente, ha stabilito quale data di scadenza il 31.12.2020.

La ricorrente sostiene in primis che per effetto della determinazione dirigenziale 471/2022 sarebbe titolare di una concessione con scadenza al 31.12.2033, trattandosi di provvedimento valido ed efficace, non avendo il Comune ritirato tale atto in autotutela, né potendo detto ente disapplicarlo, come ha inteso fare con la delibera giuntale n. 615/2023, atto di organo politico che non può incidere su atto dirigenziale in base alla separazione delle rispettive competenze.

33.3 Va in proposito rilevato che la predetta determinazione non ha attribuito alcun titolo al ricorrente, essendosi limitata ad avviare il procedimento per l’assegnazione di nuove concessioni con scadenza al 31.12.2033, dando atto che erano pervenute 4 richieste di proroga (tra cui quella di GIM) che sarebbero state trattate quale istanza di nuova concessione, con pubblicazione all’Albo pretorio e sul Bur, e successiva trasmissione agli enti competenti per l’acquisizione dei pareri ex art. 12 e ss DPR 328/1952.

Nel contempo veniva data atto che “ Il Comune si riserva, qualora emergessero eventuali problematiche durante l’iter procedimentale, di effettuare le rettifiche necessarie o di non addivenire alla stipula dell’atto”.

Nel caso di specie, alla presentazione dell’istanza di proroga da parte di GIM, trattata come istanza di nuova concessione dal Comune, non ha fatto seguito la conclusione del procedimento avviato con tale determina, non avendo il Comune di Trieste stipulato alcun nuovo atto concessorio con la società ricorrente.

33.4 Il Comune invece con deliberazione giuntale 615/2023 (non impugnata nei termini dalla ricorrente), richiamati l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE “ che obbliga a dare l’avvio per le concessioni a procedure di selezione che presentino garanzie di imparzialità e di trasparenza e che prevedano un’adeguata pubblicità dell’avvio, dello svolgimento e del completamento della procedura stessa”, le sentenze Ad Pl 17 e 18 del 9.11.2021, l’art. 3 della legge 118/2022 (che ha previsto la continuazione dell’efficacia delle concessioni demaniali marittime al 31.12.2023), la giurisprudenza della Corte di Giust UE (Promoimpresa) e le decisioni CDS 2192/2023 e 7992/2023, ha “ rilevato che le valutazioni svolte e le decisioni assunte con le determinazioni dirigenziali (…) 471 dd 17.2.2022 vadano oggi, a seguito di ulteriori approfondimenti istruttori, disapplicate integralmente per effetto della normativa e della giurisprudenza eurounitaria”.

Con tale delibera la Giunta ha disposto che per le concessioni di cui all’elenco sub a) (tra cui quella della ricorrente) sarebbe stata bandita la gara nel 2024, con efficacia delle stesse prorogata al 31.12.2024 o al 31.12.2025 qualora per ragioni oggettive la gara non si concluda entro il 31.12.2024, in base all’art. 3 della legge 118/2022 come modificato dall’art. 10 quater DL 198/2022 (introdotto dalla legge di conversione).

33.5 Con la delibera giuntale n. 208 dd 7.5.2024, che nell’allegato a) contiene gli alloggi e locali ad uso diverso con ricognizione al 20.4.2024, nell’allegato b) contiene l’elenco degli immobili (estratti dall’elenco sub a) idonei all’assegnazione a terzi, ha dato atto “ che il locale ad uso diverso sito in viale Miramare 76 sarà oggetto di concessione amministrativa per la migliore valorizzazione del bene a servizio della collettività e va espunto dall’elenco della deliberazione di Giunta n. 615 del 11.12.2023”.

Quindi, per effetto dell’espunzione disposta dalla richiamata delibera, divenuta definitiva in quanto non contestata nei termini, la proroga al 31.12.2024 (o al massimo al 31.12.2025) prevista dalla delibera giuntale n. 615/2023 non ha trovato applicazione.

Per effetto delle decisioni Ad Plen nn. 17 e 18 del 2021, che hanno stabilito la contrarietà al diritto eurounitario delle proroghe delle concessioni demaniali marittime e la necessità del loro affidamento tramite gara, in attuazione dell’art. 49 TFUE, della direttiva Bolkestein e dell’art. 3 comma 1 della legge 118/2022, anche la concessione della ricorrente è risultata prorogata al 31.12.2023.

33.6 Va peraltro rilevato che l’estensione dell’efficacia della concessione al 31.12.2025 non avrebbe potuto trovare applicazione comunque in base a quanto affermato da CDS 2192/2023, decisione richiamata dai provvedimenti comunali, che ha evidenziato la necessaria disapplicazione dell’art. 10 quater del DL 198/2022, laddove ha previsto le proroghe automatiche affermando che “ In conclusione giova soltanto soggiungere che, sulla base di quanto affermato dall’Adunanza Plenaria, con le ricordate sentenze nn. 17 e 18 del 2021, non solo i commi 682 e 683 dell’art. 1 della L. n. 145/2018, ma anche la nuova norma contenuta nell’art. 10-quater, comma 3, del D.L. 29/12/2022, n. 198, conv. in L. 24/2/2023, n. 14, che prevede la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime in essere, si pone in frontale contrasto con la sopra richiamata disciplina di cui all’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, e va, conseguentemente, disapplicata da qualunque organo dello Stato”.

33.7 Come evidenziato nelle premesse, per effetto dell’entrata in vigore della LR 10/2023 il cui art. 10 ha previsto la possibilità di differimento della scadenza delle concessioni al 31.12.2024 in considerazione degli eventi calamitosi del 2 e 3 novembre 2023, il Comune ha comunicato ai concessionari che sono stati autorizzati ex lege a proseguire l’attività sino al 31.12.2024, chiedendo conferma della disponibilità, ma la GIM con pec dd 29.2.2024 ha risposto che la propria concessione scade al 31.12.2033.

Il Comune ha ribadito la scadenza al 31.12.2024 con la nota dd 16.4.2025 con cui ha comunicato a GIM la pubblicazione dell’avviso relativo alla gara per l’assegnazione della concessione amministrativa del bene (a cui GIM ha deciso di non partecipare), chiedendo la consegna delle chiavi, richiesta rimasta senza riscontro.

Anche la proposta transattiva avanzata dal Comune secondo cui GIM avrebbe potuto gestire il bene sino al 31.10.2025 non ha trovato l’adesione di parte ricorrente.

Risulta pertanto che l’asserzione della società ricorrente di essere titolare di una concessione con efficacia sino al 31.12.2033 o al più al 31.12.2025, non trova fondamento negli atti adottati dal Comune (né può trovare supporto nella normativa eurounitaria e nazionale applicabile), che ha ripetutamente ribadito l’intervenuta scadenza della concessione al 31.12.2024 per effetto della predetta legge regionale.

33.8 Né risulta condivisibile la tesi difensiva sostenuta dal ricorrente, secondo cui la procedura posta in essere dal Comune con le determinazioni dirigenziali sopra richiamate sarebbe risultata conforme al diritto eurounitario, per cui non vi sarebbero state ragioni per il Comune di porre nel nulla tale scelta, al fine del promuovimento di altra procedura selettiva, ai sensi della direttiva Bolkestein.

La procedura a cui aveva fatto riferimento la determinazione dirigenziale n. 471/2022 di interesse della ricorrente, concerneva la pubblicazione delle istanze di rinnovo pervenute su iniziativa dei privati, da intendersi quali richieste di nuova concessione, ai sensi dell’art. 9 della L.R. 22/2006 e art. 36 cod nav, al fine di consentire l’eventuale formulazione di osservazioni o domande da parte di altri potenziali concorrenti, senza previa determinazione, da parte dell’autorità pubblica, di imparziali, trasparenti e proporzionali criteri di partecipazione alla gara.

Come correttamente evidenziato nella deliberazione giuntale 615/2023, detta procedura non sarebbe risultata conforme all’art. 49 TFUE e all’art. 12 della Direttiva servizi, che richiedono l’indizione di procedimenti ad evidenza pubblica nel rispetto dei principi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità, poiché tale “ arcaico e informale modello” non è più adeguato alle esigenze che permeano questo settore dell’ordinamento (Cons St sez VII, n. 10132/2024).

Va in proposito evidenziato che, poiché il diritto eurounitario “ impone che l’affidamento dei beni pubblici di rilevanza economica avvenga attraverso una procedura selettiva, improntata ai principi di par condicio, imparzialità e trasparenza (C.G.A., sez. giur., 22 maggio 2023, n. 350; Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2019, n. 7874), è indispensabile che il procedimento per l’affidamento delle concessioni demaniali si svolga con modalità idonee a soddisfare gli obblighi di trasparenza, imparzialità e par condicio, rendendo effettivo il confronto fra le istanze in comparazione e, quindi, le chances concorrenziali delle nuove imprese contendenti, applicando nella procedura competitiva in concreto prescelta i sopra indicati principi fondamentali dell’azione amministrativa (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2664). E ciò in quanto questo Consiglio ha da tempo chiarito che, sul presupposto per cui con la concessione di un’area pubblica si fornisce un’occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato (come è nella specie), si impone di conseguenza una procedura competitiva per il rilascio della concessione, necessaria per l’osservanza dei ricordati principi a presidio e tutela di quello, fondamentale, della piena concorrenza (Cons. St., Ad. plen., 25 febbraio 2013, n. 5). La giurisprudenza consolidata, dalla quale non si intende ragioni per discostarsi, ha, infatti, statuito che per il delicato e strategico settore delle concessioni demaniali marittime questa esigenza di assicurare l’effettività di una reale procedura competitiva nel corso degli ultimi decenni, per effetto dei principî del diritto europeo e, più in particolare, della Dir. n. 2006/123/CE, ma anche del progressivo aggiornamento della legislazione nazionale in materia, si è fatta particolarmente viva ed urgente, soprattutto dopo le ripetute pronunce della Corte di Giustizia UE (da ultimo, nella sentenza del 20 aprile 2023, in C-348/22), in questa materia, e le pronunce nn. 17 e 18 dell’Adunanza plenaria del 9 novembre 2021, i cui principi sono – si ribadisce –estensibili al caso in esame e sono stati anche di recente riaffermati dalla giurisprudenza di questa Sezione (v., per tutti, Cons. St., sez. VII, 20 maggio 2024, nn. 4479, 4480 e 4481). Proprio alla luce di tali elementi, la giurisprudenza richiamata ha concluso che l’art. 37 cod. nav. non sia in grado di garantire quella procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità dell’avvio della procedura stessa, del suo svolgimento e del suo completamento. Difatti, tale procedura “informale”, che prende le mosse da una domanda del privato, non può assicurare quella procedura selettiva che, se anche non richiede lo stesso grado di complessità che contraddistingue il codice dei contratti pubblici (pur richiamato, per le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico - ricreative e sportive, dall’ora novellato art. 4, comma 4, lett. g), del d.l. n. 118 del 2022 ad esempio, per quanto concerne i requisiti di partecipazione, desunti da quelli di cui agli artt. 94 e 95 del d.lgs. n. 36 del 2023), nemmeno può appagarsi di un modulo procedimentale costruito sulla domanda di rinnovo del concessionario uscente, pubblicata con il c.d. “rende noto” solo a livello locale, in attesa che potenziali concorrenti formulino osservazioni o presentino proprie domande, senza previa determinazione, da parte dell’autorità pubblica, di imparziali, trasparenti e proporzionali criteri di partecipazione alla gara (in tal senso, la citata Cons. Stato, sez. VII, n. 10132/2024 )” (Cons St sez VII, 26.1.2026 n. 607).

Per le ragioni sopra esposte, deve ritenersi che l’Amministrazione comunale intimata abbia fatto buon governo della normativa eurounitaria, al fine di garantire condizioni eque e trasparenti di selezione.

34. Anche il terzo motivo del ricorso introduttivo, con cui la GIM lamenta l’illegittima mancata previsione nell’avviso dell’assegnazione di un locale adibito a spogliatoio, che invece sarebbe stato contemplato dalla concessione rilasciata nel 2015 e che avrebbe costituito altresì ulteriore ragione giustificativa della mancata partecipazione, non risulta accoglibile.

Il Comune ha infatti documentalmente provato che l’originaria concessione contemplava solo l’assegnazione del locale adibito a bar per la superficie di 30 mq, mentre al punto 1.2 Descrizione del bene, è indicato che l’immobile oggetto di concessione è costituito da Locale commerciale di circa mq 30, Ripostiglio n. 1, Ripostiglio n. 2, Ripostiglio n. 3 (oltre a Servizi igienici, Portico e Area esterna di mq 49,00).

35. Alla luce delle superiori considerazioni, il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti sono infondati e vanno respinti.

36. Quanto alla domanda risarcitoria, dall’infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti, ne consegue il rigetto.

37. Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di lite in considerazione della particolarità della questione esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge integralmente.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei signori magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi', Presidente

Daniele Busico, Primo Referendario

UD EL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UD EL	Carlo Modica de Mohac di Grisi'

IL SEGRETARIO