Pubblicato il 09/02/2026

N. 02505/2026 REG.PROV.COLL.

N. 09245/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9245 del 2025, proposto da
Julmuus Oy s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv. Gianluca MA Esposito e CE Felicita Giusto, con domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio del primo in Roma, Lungotevere Arnaldo Da Brescia n. 11 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per l'annullamento

del provvedimento prot. n. 0000307 del 10.07.2025 (comunicato via pec in pari data) con il quale è stata disposta la revoca della iscrizione prot. n. 0000077 dell’08.06.2022, per l’esercizio in Italia dell’attività di somministrazione di lavoro con conseguente cancellazione della società dalla sezione I dell’Albo informatico; del d.m. 23 dicembre 2003 e della circolare n. 25/2004 in parte qua del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, ove interpretati nel senso che hanno ampliato e innovato i casi tassativi di revoca fissati dalla legge primaria; nonché di ogni altro atto connesso, conseguente e presupposto, ivi inclusi quelli citati dai precedenti atti nonché il provvedimento prot. n. 0000199 del 5.5.2025 (comunicato via pec in pari data) con il quale è stata disposta la sospensione del provvedimento prot.n. 0000077 dell’08.06.2022 di iscrizione alla sezione I di Albo informatico per l’esercizio in Italia dell’attività di somministrazione di lavoro, e tutti gli altri atti istruttori, se ed in quanto lesivi degli interessi della ricorrente; nonchè per la condanna dell’Amministrazione per i danni causati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero del lavoro e delle politiche sociali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 la dott.ssa CE RR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il giorno 11.08.2025 (dep. in pari data), Julmuus Oy s.r.l. ha chiesto l’annullamento del provvedimento prot. n. 0000307 del 10.07.2025 (comunicato via pec in pari data) con il quale è stata disposta la revoca della iscrizione prot. n. 0000077 dell’08.06.2022, per l’esercizio in Italia dell’attività di somministrazione di lavoro con conseguente cancellazione della società dalla sezione I dell’Albo informatico; del d.m. 23 dicembre 2003 e della circolare n. 25/2004 in parte qua del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, ove interpretati nel senso che hanno ampliato e innovato i casi tassativi di revoca fissati dalla legge primaria; nonché di ogni altro atto connesso, conseguente e presupposto, ivi inclusi quelli citati dai precedenti atti nonché il provvedimento prot. n. 0000199 del 5.5.2025 (comunicato via pec in pari data) con il quale è stata disposta la sospensione del provvedimento prot.n. 0000077 dell’08.06.2022 di iscrizione alla sezione I di Albo informatico per l’esercizio in Italia dell’attività di somministrazione di lavoro, e tutti gli altri atti istruttori, anche quelli allo stato non conosciuti se ed in quanto lesivi degli interessi della ricorrente; nonchè la condanna dell’Amministrazione per i danni causati.

1.1. In punto di fatto, la società istante, iscritta alla sezione I dell’albo informatico, con provvedimento prot. n. 0000077, ha premesso quanto segue:

- di avere stipulato polizza fideiussoria di durata annuale rilasciata dalla società KLPP n. KL031130/CO, con decorrenza dal 14.03.2024 e proroga tacita di ulteriori sei mesi;

- che in data 17.03.2025, il Ministero ha inviato diffida a trasmettere entro e non oltre il termine di giorni 30 dalla data della comunicazione l’originale del documento di polizza di rinnovo, con decorrenza dal 14.03.2025 al 14.03.2026 e con ulteriori sei mesi di attivabilità, al fine di assicurare la continuità della garanzia, ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c), del d. lgs. n. 276/2003;

- che, in data 05.05.2025, l’amministrazione ha emesso decreto di sospensione del provvedimento di iscrizione n. 77 dell’08.06.2022 della Julmuus Oy nell’albo unico delle agenzie per il lavoro, con espressa comminatoria che “Trascorsi sessanta giorni dalla data di ricezione del presente decreto, sussistendo la posizione irregolare della società, ovvero in caso di conclusione di nuovi contratti di lavoro e nuovi contratti di somministrazione di lavoro durante il periodo di sospensione, questa Amministrazione adotterà il conseguente provvedimento di revoca della iscrizione e di contestuale cancellazione della società dalla sezione I di Albo informatico delle agenzie per il lavoro” ;

- di avere trasmesso al Ministero, in data 7.05.2025, la bozza di una nuova polizza ricevuta dalla compagnia assicurativa Croatia Osiguranje D.D., sollecitando ogni urgente e opportuna verifica quale soggetto beneficiario, prima di procedere al pagamento del premio;

- di avere successivamente inviato, in data 20.05.2025, a mezzo PEC, copia di una polizza fideiussoria emessa dalla società Croatia Osiguranje con n. 24568857;

- che con missiva del 11.06.2025, il Ministero ha riferito alla società la falsità della polizza in questione, come emersa a seguito delle interlocuzioni con IVASS del 26.05.2025 e del 10.06.2025;

- di avere quindi trasmesso, in data 07.07.2025, la copia di una polizza fideiussoria rilasciata dalla società KLPP n. KL2501420, con decorrenza dal 07.07.2025 e scadenza al 07.07.2026.

1.2. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi: (i) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 2 e 2-bis, legge n. 241/1990 s.m.i. Violazione del principio di leale collaborazione e buona fede e del divieto di aggravamento del procedimento. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 per motivazione erronea e insufficiente. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto” , in quanto la ricorrente, già coperta da una polizza in corso e con proroga tacita fino al 14.9.2025, ha ripetutamente richiesto al Ministero, quale beneficiario della polizza, di svolgere tutti i necessari controlli; (ii) “Violazione e falsa applicazione artt. 7 e ss. e 10 bis della l. n. 241/1990. Omesso procedimento e omesso contraddittorio. Omessa contestazione dei fatti nuovi posti a base della revoca. Violazione dei diritti di difesa e di partecipazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere. Carenza di istruttoria e motivazione apodittica e insufficiente” , poiché la ricorrente - in aggiunta alla polizza asseritamente ancora in corso, con scadenza definitiva al 14.9.2025 - ha inviato la nuova polizza KLPP in data 7.7.2025, così ulteriormente soddisfacendo i requisiti di legge; (iii) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 4, 5, 10 e 18 del D.lgs. 276/2003. Illegittimità dell’art. 7 DM 23 dicembre 2003 ove interpretato nel senso di ampliare e innovare i tassativi casi di sanzione/revoca fissati dalla legge primaria, per contrasto con il D.lgs. 276/2003, in particolare art. 18” , laddove per l’esercizio non autorizzato dell’attività non sarebbe prevista la sanzione della revoca ma, al più, una sanzione pecuniaria; (iv) “Violazione del principio di tassatività delle sanzioni amministrative. Violazione del principio di legalità, articoli 23, 25, comma 2, e 97, comma 2, Cost. Ulteriore violazione del D.lgs. 276/2003, artt. 2, 4, 5, 10 e 18. Eccesso di potere per sviamento” , giacché il d.m. 23 dicembre 2003 e la circolare n. 25/2004 non potrebbero essere applicati in modo da allargare il perimetro della revoca oltre i casi tassativi fissati dalla legge primaria; (v) “Violazione del principio di proporzionalità in relazione all’art. 18 del D.lgs. 276/2003. Violazione dell’art. 2043 e 1227 c.c. per condotta colpevole dell’ufficio. Eccesso di potere” , in quanto la revoca sarebbe illegittima poiché apertamente sproporzionata rispetto ai rilievi.

2. Con decreto monocratico del 12.08.2025, premesso che “Ritenuto che il  periculum in mora prospettato da parte ricorrente risulta meritevole di positiva considerazione - anche alla luce dei precedenti in materia (Cons. St., sez. III, ord. n. 2595/2024; Cons. St., sez. III, D.P. n. 2246/2024; TAR Lazio, sez. V ter. D.P. n. 1972/2024, D.P. n. 803/2025; cfr.TAR Lazio, sez. V. D.P. n. 2811/2023) – e che pertanto l’istanza di misure monocratiche vada accolta, nelle more dell’esame collegiale dell’istanza cautelare, al fine di assicurare la continuità occupazionale” , è stato temporaneamente sospeso il provvedimento impugnato.

3. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali si è costituito in resistenza, chiedendo il rigetto del ricorso.

4. Ad esito della camera di consiglio del 09.09.2025, il Collegio ha accolto l’istanza cautelare; all’udienza pubblica del 27.01.2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e documenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L’odierno ricorso ha ad oggetto il provvedimento con il quale è stata disposta la revoca dell’iscrizione per l’esercizio in Italia dell’attività di somministrazione di lavoro con conseguente cancellazione della società istante dalla sezione I dell’Albo informatico, sulla base (i) della posizione irregolare della Julmuus Oy, in quanto operante a decorrere dal 14.03.2025 al 07.07.2025 in mancanza di valida garanzia fideiussoria ai sensi e per gli effetti dell’art. 5, comma 2, lettera c) del decreto legislativo n. 276/2003; (ii) della circostanza che la ricorrente avrebbe attivato, durante il periodo di sospensione, numerosi nuovi rapporti di lavoro in somministrazione, in spregio all’espresso divieto di concludere nuovi contratti di lavoro e nuovi contratti di somministrazione di lavoro in vigenza del provvedimento di sospensione.

6. Il ricorso è fondato per le ragioni che seguono.

7. In premessa, giova ricordare che le agenzie per il lavoro, per poter esercitare l'attività di somministrazione in oggetto, devono essere iscritte all'apposito albo informatico istituito presso il Ministero del lavoro, affidato alla direzione generale per il mercato del lavoro. La modalità di presentazione delle richieste di autorizzazione per l'iscrizione all'Albo delle agenzie per il lavoro è disciplinata dal d.m. 23 dicembre 2003. L'iscrizione all'Albo è subordinata alla verifica della sussistenza dei requisiti di cui agli articoli 4, 5 e 6 del d.lgs. n. 276/2003 e di ogni altro adempimento previsto da norme di legge e di regolamento.

7.1. Per quanto qui di interesse, ai fini del rilascio dell'autorizzazione a tempo indeterminato all'esercizio dell'attività di somministrazione di lavoro, l'art. 5, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 276 del 2003 prevede, tra i requisiti di carattere finanziario, l'accensione di una fideiussione bancaria o assicurativa non inferiore al 5 per cento del fatturato, al netto dell'imposta sul valore aggiunto, realizzato nell'anno precedente e comunque non inferiore a 350.000 euro.

Le autorizzazioni, sia provvisorie che definitive, possono essere sospese dalla direzione generale del Ministero del lavoro nel caso in cui le agenzie risultino non a norma con gli adempimenti previsti dal d.lgs. n. 276/2003, dalle norme ordinarie sul collocamento e dalla regolamentazione attuativa emanata. La direzione è competente a vigilare, anche attraverso i suoi organi periferici, in relazione alla regolarità dei versamenti contributivi previdenziali ed assistenziali ed al rispetto degli obblighi previsti dal Ccnl delle imprese di somministrazione di lavoro applicabile.

In caso di riscontrate inosservanze, le agenzie hanno 30 giorni per sanare le irregolarità o fornire chiarimenti; se l'agenzia non si adegua a quanto richiesto entro 60 giorni - o i chiarimenti forniti sono ritenuti insufficienti - la direzione generale dispone la cancellazione dall'albo e la revoca definitiva dell'autorizzazione.

Inoltre, la circolare n. 25/2004 del Ministero del lavoro stabilisce, all’art. 4, che nel periodo di sospensione dell'autorizzazione, il soggetto sospeso non potrà svolgere l'attività oggetto dell'autorizzazione. In particolare, le agenzie di somministrazione continueranno la gestione dei contratti in essere, senza la possibilità di concludere nuovi contratti di lavoro e nuovi contratti di somministrazione di lavoro.

7.2. Sulla base della disciplina ora tratteggiata, è dunque possibile distinguere due diverse nozioni di revoca: (i) la revoca dell’autorizzazione per il venir meno di uno dei requisiti previsti dalla legge quale condizione per l’esercizio dell’attività, la quale costituisce la normale conseguenza della sopravvenuta insussistenza di quelle ragioni che avevano giustificato la rimozione del limite legale all’esercizio dell’attività (revoca-decadenza); (ii) la revoca disposta per la stipulazione di contratti, quando non era più possibile stipularli per effetto della sospensione dell’autorizzazione, la quale è invece una sanzione, in quanto finalizzata a reagire alla trasgressione di un precetto giuridico.

8. Venendo, dunque, all’esame delle censure relative alla prima motivazione a sostegno della revoca qui gravata, secondo la quale la società avrebbe operato in mancanza della valida garanzia fideiussoria (i.e. revoca – decadenza), assume carattere assorbente quanto già affermato da questo Collegio, in un caso analogo al presente, ossia che “l’organo competente all’adozione del provvedimento finale avrebbe dovuto effettuare la verifica circa la permanenza dei requisiti per lo svolgimento dell’attività di somministrazione di lavoro, e dunque in ordine alla sussistenza o meno di una valida ed efficace copertura assicurativa, al momento dell’adozione dell’atto (tempus regit actum), non potendo affatto ignorare le sopravvenienze fattuali intercorse rispetto all’originaria revoca, in quanto caducata in via retroattiva. Non si trattava invero di decidere la “giusta sanzione” per una infrazione oramai sedimentatasi nel tempo, bensì di valutare se nell’attualità la società fosse in possesso del requisito previsto dalla legge per il legittimo esercizio dell’attività di somministrazione (posto che, è appena il caso di precisarlo, non avrebbe neppure senso a questi fini discorrere di un principio di continuità nel possesso dei requisiti, maturato in un contesto del tutto diverso, ossia quello della contrattualistica pubblica, dove è necessario salvaguardare la par condicio tra i vari aspiranti all’unico bene della vita).” In particolare, “l’organo avrebbe dovuto valutare, alla luce di un’integrazione istruttoria da condursi nel contraddittorio, se, inter alia, la nuova polizza stipulata dalla società […] potesse soddisfare il requisito previsto dalla legge e, al più, interrogarsi se per i periodi di eventuale scopertura assicurativa e (in ipotesi) di ininterrotto esercizio dell’attività potesse essere adottata una qualche sanzione” (cfr. sul punto, questa sez., sent. n. 18803/2025).

8.1. In altri termini, nel momento dell’adozione del provvedimento di revoca, in data 10.07.2025, l’amministrazione avrebbe dovuto valutare se la nuova polizza n. KL2501420, con decorrenza dal 07.07.2025 e validità annuale, potesse soddisfare i requisiti di cui all’art. 5, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 276 del 2003. Il principio del tempus regit actum avrebbe cioè imposto all’organo competente di valutare il rispetto dei requisiti di legge alla luce della sopravvenienza fattuale, costituita dalla nuova polizza decorrente dal 07.07.2025 (del resto, il Ministero resistente nel medesimo provvedimento gravato ha ammesso che la nuova polizza fosse valida ed efficace, riscontrando una scopertura soltanto dal 14.03.2025 al 07.07.2025).

Diversamente, il lamentato periodo di scopertura assicurativa avrebbe dovuto essere più propriamente valutato nell’ambito nella seconda parte della motivazione, quale giustificazione per la comminazione della revoca – sanzione, per l’ipotesi di ininterrotto (e dunque abusivo) esercizio dell’attività.

9. Quanto, poi, alla revoca-sanzione, non emerge nel provvedimento censurato alcuna considerazione sulla proporzionalità della revoca rispetto alla trasgressione, che invero non è nemmeno dettagliatamente circostanziata (e che in ipotesi è già passibile di ammenda per l’espressa previsione di cui all’art. 18, co. 1, d.lgs. n. 276/2003). In altri termini, “ se pure l’esercizio abusivo dell’attività oggetto dell’autorizzazione nel periodo di sospensione sia stato ritenuto dal precedente appena richiamato, oltreché punibile penalmente ai sensi dell’art. 18 cit., “di per sé autonomamente idoneo a sorreggere la revoca dell’autorizzazione ai sensi dell’articolo 7 del citato d.m. 23 dicembre 2003” (Cons. Stato, sent. n. 4344/2025 cit.), ciò non esclude che in concreto l’autorità debba pur sempre valutare se una misura ritenuta astrattamente (“di per sé”) ammissibile sia adeguata all’infrazione da punire (v. Corte cost., 15.5.2019, n. 112, secondo cui “non può dubitarsi che il principio di proporzionalità della sanzione rispetto alla gravità dell’illecito sia applicabile anche alla generalità delle sanzioni amministrative”)” (cfr. questa sez. ibidem ).

9.1. Nel caso che occupa, la revoca in oggetto non contiene una puntuale indicazione dei contratti che sarebbero stati conclusi dopo la sospensione dell’autorizzazione – limitandosi la motivazione ad un generico riferimento a “numerosi rapporti di lavoro” - e una valutazione circa la proporzionalità della revoca (invero, l’addebito non è stato neppure sottoposto al contraddittorio procedimentale).

9.2. La difesa erariale ha poi provveduto nel corso del giudizio al deposito di alcuni contratti che dimostrerebbero la sussistenza della violazione (all. 13 – 18 alla memoria); ora, in disparte il tema se tale produzione costituisca un’ipotesi non consentita di integrazione postuma della motivazione oppure di mera difesa volta a sostenere che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, occorre rilevare che è rimasta priva di specifica contestazione la deduzione della ricorrente circa il fatto che essa si sarebbe limitata a rinnovare i contratti già in essere (invocando la circolare n. 25 del 30.5.2004 con cui il Ministero ha specificato che durante la sospensione “le agenzie di somministrazione continueranno la gestione dei contratti in essere, senza la possibilità di concludere nuovi contratti di lavoro e nuovi contratti di somministrazione di lavoro” ), salvo “in tutto due contratti, per poche giornate sicché appare manifestamente sproporzionato il provvedimento di revoca” (p. 11 mem. del 06.09.2025).

9.3. Se è poi vero quanto segnalato dalla difesa erariale circa il fatto che in due precedenti il Tribunale ha osservato che “il divieto di legge di attivazione di nuovi contratti è assoluto, e pertanto non rileva, in tesi, il numero esiguo di contratti irregolari stipulati” (sez. V, sent. n. 5312 del 27.3.2023 e sent. n. 4899 del 21.3.2023), ciò non significa che l’amministrazione non debba valutare l’adeguatezza della risposta sanzionatoria; se anche un solo contratto di somministrazione concluso dopo la sospensione può eventualmente giustificare la revoca, qualora per le sue caratteristiche manifesti una certa gravità da imporre l’inabilitazione dell’agenzia, è comunque necessaria per l’appunto una puntuale valutazione al riguardo.

10. In conclusione, i motivi di ricorso, esaminati congiuntamente in quanto riferibili a un comune sostrato censorio, sono fondati nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, il provvedimento impugnato deve essere annullato.

11. La domanda risarcitoria deve invece essere rigettata, non risultando puntualmente allegati né provati i danni che la società avrebbe effettivamente subito.

12. La reciproca soccombenza e la novità delle questioni esaminate, quantomeno negli esatti termini emergenti in atti, giustificano la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando, accoglie nei sensi di cui in motivazione il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, disattesa ogni altra domanda, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN MA NG, Presidente FF

ANlisa Tricarico, Referendario

CE RR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE RR	AN MA NG

IL SEGRETARIO