Pubblicato il 04/02/2026

N. 00137/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00956/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 956 del 2025, proposto da
Consorzio Stabile OR S.c. a r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Antonio Zaccone e Mariano Maggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

SL AR, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Edvige Trotta e IU Campanile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Invitalia – Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Daniele Archilletti, Damiano Lipani e Francesca Sbrana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la declaratoria di illegittimità

del silenzio - inadempimento formatosi sull'obbligo dell'amministrazione di provvedere alla compensazione prezzi e al relativo conguaglio, con riferimento al SAL n. 2-bis ai sensi dell'art. 26, comma 6-ter del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50 relativamente all'appalto di lavori avente ad oggetto "Accordo quadro con più operatori economici per l'affidamento di lavori con più operatori economici per l'affidamento di lavori (og1  - og11) e servizi di ingegneria e architettura (e.10  - s.03  - ia.02  - ia.04) per la nuova edificazione, ristrutturazione e riqualificazione di edifici pubblici quali case della comunità, ospedali delle comunità, centrali operative territoriali e ospedali sicuri. Ordine di attivazione di contratto specifico n. 15 id intervento: lavori di realizzazione della nuova casa della comunità nel comune di Bitritto (BA). CUP dell'intervento: d55f22000860006 - CIG del contratto specifico: a0347e5b27";

nonché

per l'adozione di una pronuncia sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio dal Consorzio ricorrente, anche ai sensi dell'art. 31, comma 3, del c.p.a.

nonché

per la condanna dell'Amministrazione resistente all'adozione degli atti necessari alla conclusione del procedimento ed al pagamento del credito vantato dal Consorzio Stabile OR S.c.a.r.l.

e, comunque, per la declaratoria dell'obbligo dell'Amministrazione resistente di concludere il procedimento anzidetto, ponendo in essere gli atti a ciò necessari e propedeutici e provvedendo al relativo pagamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’SL AR e di Invitalia – Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 il dott. DO IU ET e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato e pervenuto in Segreteria in data 26 giugno 2025, il Consorzio Stabile OR S.c. a r.l., in persona del legale rappresentante in carica, adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di AR, al fine di far dichiarare l’illegittimità del silenzio-inadempimento formatosi sull’obbligo dell’amministrazione di provvedere alla compensazione prezzi e al relativo conguaglio, con riferimento al cosiddetto SAL 2-bis ai sensi dell’art. 26, comma 6-ter, del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50, relativo a un appalto di lavori – meglio indicato in oggetto – inserito nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.

Il ricorrente, aggiudicatario di un accordo quadro per l’affidamento di lavori e servizi di ingegneria, aveva stipulato con l’ASL AR, in data 13 giugno 2024, un contratto specifico derivante da ordine di attivazione n. 15, avente ad oggetto la realizzazione di una casa della comunità, per un corrispettivo di € 1.289.473,80.

In data 10 marzo 2025 veniva emesso il secondo stato di avanzamento lavori, ma il consorzio lamentava che, a causa dell’eccezionale incremento dei prezzi dei materiali da costruzione determinato dalle situazioni emergenziali, sussistesse l’obbligo a carico della stazione appaltante di adottare un SAL straordinario per la compensazione dei maggiori oneri, quantificati in € 69.757,00.

A fronte dell’inerzia dell’amministrazione nel provvedere, OR chiedeva al giudice amministrativo di dichiarare l’illegittimità di tale silenzio, di riconoscere il diritto alla compensazione e di condannare l’ASL AR al pagamento della somma dovuta, nonché di nominare, in subordine, un commissario ad acta .

A fondamento della pretesa, il ricorrente invocava la violazione degli obblighi procedimentali di cui alla legge n. 241 del 1990, nonché la piena applicabilità del meccanismo compensativo straordinario di cui all’art. 26 del d.l. n. 50 del 2022, come successivamente prorogato e modificato, in deroga alle clausole contrattuali, per far fronte agli aumenti eccezionali dei prezzi.

Sosteneva inoltre la sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’art. 31, comma 3, del codice del processo amministrativo, atteso il carattere vincolato dell’attività amministrativa in materia e l’assenza di ulteriori margini discrezionali nella determinazione del quantum , essendo il calcolo basato sull’applicazione meccanica dei prezzari aggiornati con riconoscimento dell’80% della differenza.

Costituitasi in giudizio in data 3 luglio 2025, l’ASL AR depositava una memoria difensiva in cui eccepiva l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

In data 4 luglio 2025 si costituiva altresì in giudizio Invitalia, nel cui confronti il ricorso era stato proposto in via di cointeressenza necessaria, depositando a sua volta una memoria difensiva, tramite la quale chiedeva l’estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione passiva.

L’Agenzia, in qualità di centrale di committenza, spiegava di aver svolto un ruolo meramente strumentale, limitato all’indizione, gestione e aggiudicazione della procedura di gara per la conclusione degli accordi quadro, nell’ambito del supporto tecnico-operativo al Ministero della Salute per gli interventi del PNRR.

In data 9 gennaio 2026, il Consorzio OR, in vista dell’udienza fissata per il 28 gennaio 2026, depositava una memoria di replica, confutando le eccezioni sollevate dalle controparti.

In via subordinata, nel caso in cui il TAR avesse accolto l’interpretazione dell’ASL, proponeva la questione di legittimità costituzionale degli articoli citati, per violazione degli articoli 3, 41, 97 e 117 della Costituzione e dei principi comunitari di libertà di impresa e concorrenza, poiché si sarebbe determinata, in tesi, un’irragionevole disparità di trattamento tra appalti in identiche condizioni.

Concludeva chiedendo l’accoglimento del ricorso e la condanna dell’Amministrazione al pagamento delle somme richieste.

All’udienza in camera di consiglio del 28 gennaio 2026, sentite le parti, la causa era definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, preliminarmente ed in rito deve accogliersi l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di Invitalia – Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A., per l’effetto disponendone la sua estromissione dal presente giudizio.

L’Agenzia, infatti, ha svolto esclusivamente il ruolo di centrale di committenza nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, limitandosi all’indizione, alla gestione e all’aggiudicazione della procedura presupposta di accordo quadro.

Il successivo contratto specifico, oggetto della controversia, è stato invece stipulato in piena autonomia tra l’Azienda Sanitaria Locale di AR, in qualità di soggetto attuatore esterno, e il Consorzio ricorrente, assumendo Invitalia una posizione del tutto estranea al rapporto esecutivo e a qualsiasi potere provvedimentale inerente alla gestione del contratto e alla richiesta di compensazione prezzi.

Pertanto, in coerenza con orientamenti giurisprudenziali consolidati in materia di distinzione tra fase di affidamento e fase esecutiva degli appalti pubblici, sussiste un palese difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia citata, la quale deve conseguentemente essere de plano estromessa dal presente giudizio.

Entrando nel merito della questione principale, le censure proposte dal Consorzio ricorrente si dimostrano inammissibili e, nel merito e ad abundantiam , del tutto infondate, in base ad una piana disamina sistematica del quadro normativo applicabile al caso di specie e della corretta ricostruzione degli istituti coinvolti.

Il ricorso, volto a ottenere la declaratoria di illegittimità del silenzio mantenuto dall’ASL AR su un’istanza di compensazione prezzi ex art. 26, comma 6-ter, del d.l. n. 50 del 2022, poggia su una premessa erronea, ossia sulla pretesa cumulabilità del meccanismo compensativo straordinario con i benefici già ottenuti attraverso l’accesso al Fondo per le Opere Indifferibili di cui al comma 7 del medesimo articolo.

Una corretta interpretazione della disciplina emergenziale, attuata in via d’urgenza per far fronte agli eccezionali rincari dei materiali da costruzione, evidenzia invece la natura alternativa e non complementare dei due strumenti, concepiti dal legislatore per fasi temporali diverse ma con la medesima finalità di mitigazione degli effetti economici della crisi.

Il Fondo per le Opere Indifferibili, come chiaramente statuito dalla norma e come confermato dalle circolari applicative e dalle FAQ della Ragioneria Generale dello Stato, è uno strumento di carattere anticipatorio, volto a consentire l’adeguamento ex ante dei quadri economici e il regolare avvio delle gare per opere finanziate dal PNRR, neutralizzando gli incrementi di costo già prevedibili alla data di indizione.

Al contrario, il meccanismo compensativo di cui ai commi 6-bis e 6-ter opera ex post , a lavori in corso, per riconoscere agli appaltatori una quota dei maggiori oneri derivanti da ulteriori e imprevedibili oscillazioni dei prezzi durante il periodo esecutivo ed è finanziato da una distinta linea di bilancio.

La natura giuridica diversificata e la destinazione funzionale distinta dei due istituti escludono, per espressa volontà del legislatore e per una logica elementare di tutela della finanza pubblica, la possibilità di un duplice e simultaneo finanziamento per la medesima voce di costo e per il medesimo intervento.

L’Amministrazione resistente ha documentalmente provato che l’appalto per la Casa della Comunità di Bitritto ha beneficiato del contributo FOI, il quale ha permesso di bandire la gara sulla base di prezzi già aggiornati e adeguati alla congiuntura del momento, venendo meno, di conseguenza, il presupposto fondamentale per l’accesso successivo al fondo compensativo, che trova applicazione solo per gli appalti che non abbiano avuto accesso al Fondo di cui al comma 7.

La tesi del ricorrente, che invoca una presunta “normalizzazione” e trasformazione in strumento ordinario del meccanismo compensativo straordinario, non regge al vaglio dell’esegesi testuale, poiché la mera proroga temporale di una misura non ne altera la natura eccezionale, né modifica i suoi requisiti di applicazione, che rimangono ancorati al dettato originario del decreto-legge.

La richiesta del Consorzio, pertanto, si rivela fin dall’origine improcedibile, poiché diretta a ottenere un beneficio per il quale sussiste un oggettivo difetto dei presupposti di legge, configurando il silenzio dell’Amministrazione non già come un’illecita inerzia, bensì come la conseguenza della palese inapplicabilità dell’istituto invocato alla fattispecie concreta.

Né può trovare accoglimento l’argomento, prospettato in memoria di replica, secondo cui l’accesso al FOI sarebbe frutto di una mera scelta discrezionale dell’Amministrazione non pregiudizievole per l’appaltatore, poiché è proprio il sistema normativo nel suo complesso a delimitare, in base alle caratteristiche dell’intervento e al suo finanziamento, l’ambito di operatività delle diverse misure di sostegno, senza che l’appaltatore possa pretendere un arricchimento oltre quanto previsto dal contratto e dalla legge.

La questione di legittimità costituzionale sollevata in via subordinata dal ricorrente si pone, di conseguenza, su un piano del tutto pretestuale, dato che il presunto contrasto con gli articoli 3, 41, 97 e 117 della Costituzione, nonché con i principi comunitari, si fonda su un’interpretazione della norma già rivelatasi manifestamente infondata, non potendosi configurare una disparità di trattamento irragionevole laddove il legislatore abbia previsto percorsi differenziati, ma coerenti, per interventi che presentano distinti momenti di avvio ed esecuzione.

Alla luce delle considerazioni svolte, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto dei presupposti processuali e nel merito deve essere ad abundantiam respinto per manifesta infondatezza, non essendo ravvisabile alcun obbligo in capo all’ASL AR di provvedere su un’istanza che richiede l’applicazione di un beneficio normativo incompatibile con la situazione concreta dell’appalto.

Resta pertanto assorbito ogni ulteriore profilo di indagine sulla fondatezza del calcolo del quantum o sull’eventuale sussistenza di margini discrezionali, non potendosi giungere all’esame del merito di una pretesta il cui presupposto giuridico è radicalmente inesistente.

Da ultimo, in considerazione della peculiarità in fatto della controversia in esame, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di AR, Sezione I, definitivamente pronunciando:

- accoglie l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di Invitalia – Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A., per l’effetto estromettendola dal giudizio;

- dichiara inammissibile il ricorso;

- spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AR nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EO ET, Presidente

DO IU ET, Consigliere, Estensore

Donatella Testini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DO IU ET	EO ET

IL SEGRETARIO