Pubblicato il 11/02/2026

N. 00656/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03406/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3406 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Emiliano Angelo Fumagalli, con domicilio eletto presso lo studio Emiliano Fumagalli in Milano, via Pisacane 1;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, con domicilio eletto presso lo studio Antonello Mandarano in Milano, via della Guastalla 6;

per l'annullamento

PREVIA SOSPENSIONE DELL’EFFICACIA O ALTRA IDONEA MISURA CAUTELARE

del provvedimento prot. Comune di Milano-OMISSIS- del 14/11/2024, inviato a mezzo PEC in pari data, con il quale il Comune di Milano ha diffidato la SCIA presentata dalla ricorrente con atti -OMISSIS- e -OMISSIS- in data 25.10.2024, ordinando di non eseguire le opere ai sensi dell’art. 19, co. 3 della legge n. 241/1990 e 23, co. 6 del d.P.R. 380/2001 (doc. 5), nonché, ove occorresse, per l’annullamento del parere reso dalla Direzione Rigenerazione Urbana in data 21 marzo 2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. UI ET e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società -OMISSIS- (di seguito, la "ricorrente") ha acquistato, in data 20 dicembre 2023, un intero edificio a uso uffici, con relative pertinenze, sito a Milano in via -OMISSIS-. L'immobile, denominato -OMISSIS-, fa parte di un più ampio complesso immobiliare chiamato -OMISSIS-, edificato sulla base di una concessione edilizia del 1981. L'edificio in questione, come gran parte del complesso, si trova da tempo in uno stato di disuso e degrado.

Con l'obiettivo di riqualificare l'immobile, la ricorrente ha predisposto un progetto di recupero per convertirlo a un uso prevalentemente residenziale. La scelta progettuale è stata quella di procedere con un intervento di ristrutturazione che non prevede la demolizione e successiva ricostruzione, ma la riconversione dell'edificio esistente mantenendone le strutture e l'area di sedime.

L'iter amministrativo per ottenere i titoli necessari è stato il seguente:

Autorizzazione Paesaggistica: a causa di un vincolo paesaggistico sull'area, la ricorrente ha presentato istanza ai sensi dell'art. 146 Del D.Lgs. n. 42/2004, ottenendo l'autorizzazione paesaggistica n. 175 Del 25 giugno 2024. Tale atto ha confermato che gli interventi previsti " si inseriscono adeguatamente nel contesto urbano di riferimento ".

Prima SCIA e Prima Diffida: sulla base dell'autorizzazione ottenuta, in data 26 giugno 2024 la ricorrente ha presentato una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) ai sensi dell'art. 23 del D.P.R. 380/2001. Tuttavia, il 24 luglio 2024, il Comune di Milano ha notificato un primo provvedimento di diffida, evidenziando presunte carenze documentali e richiedendo un " approfondimento volto a definire la complessiva ricaduta degli insediamenti programmati nel contesto, che potrebbero richiedere presentazione di idoneo Piano attuativo ". La richiesta era motivata dalla necessità di verificare la sufficienza dei servizi a fronte del cambio d'uso.

Seconda SCIA: pur non condividendo la richiesta del Comune, la ricorrente ha incaricato i propri professionisti di redigere la relazione richiesta sulla dotazione dei servizi. A seguito di un incontro con gli uffici comunali per definire le integrazioni, il 25 ottobre 2024 ha presentato una nuova SCIA, allegando il medesimo progetto ma integrato con tutta la documentazione richiesta, inclusa la relazione sui servizi.

Nonostante quanto sopra, il Comune di Milano ha notificato un secondo provvedimento di diffida in data 14 novembre 2024, oggetto del presente ricorso.

In tale sede, l'Amministrazione ha motivato l'ordine di non eseguire le opere adducendo la necessità della preventiva approvazione di un Piano Attuativo. La base di tale decisione è un parere della Direzione Rigenerazione Urbana reso il 21 marzo 2023.

Con ricorso, munito d’istanza cautelare, notificato in data 18.12.2024 e regolarmente depositato, la ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe meglio precisati deducendo i seguenti motivi di ricorso:

I. VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 13 DELLE NORME DI ATTUAZIONE DEL PIANO DELLE REGOLE DEL PIANO DI GOVERNO DEL TERRITORIO - ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DEL TRAVISAMENTO DEI FATTI, DELLA CARENZA DI ISTRUTTORIA, DELLA CARENZA DEI PRESUPPOSTI, DELLA CARENZA DI MOTIVAZIONE E DELL’EQUIVOCITÀ, NONCHÉ SOTTO QUELLO DELLO SVIAMENTO.

II. ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELL’EQUIVOCITÀ

III. VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 1, 2 E 19 DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990 N. 241- ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA CARENZA DI MOTIVAZIONE DEL TRAVISAMENTO DEI FATTI E DELLA CARENZA DI ISTRUTTORIA

IV. ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA CARENZA DI MOTIVAZIONE, NONCHÈ DELL’EQUIVOCITÀ E DELLA PERPLESSITÀ

V. ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA CARENZA DI MOTIVAZIONE, NONCHÈ DELL’EQUIVOCITÀ E DELLA PERPLESSITÀ

VI. VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 8 DELLE NORME DI ATTUAZIONE DEL PIANO DELLE REGOLE DEL PGT - ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA CARENZA DI MOTIVAZIONE E DEL TRAVISAMENTO DEI FATTI

VII. VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 74 DEL REGOLAMENTO EDILIZIO - ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA CARENZA DI MOTIVAZIONE E DEL TRAVISAMENTO DEI FATTI, NONCHÉ SOTTO QUELLO DELLA CARENZA DI ISTRUTTORIA

VIII. VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 76 DEL REGOLAMENTO EDILIZIO - ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA CARENZA DI MOTIVAZIONE E DEL TRAVISAMENTO DEI FATTI, NONCHÉ SOTTO QUELLO DELLA CARENZA DI ISTRUTTORIA

IX. ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA CARENZA DI MOTIVAZIONE E DEL TRAVISAMENTO DEI FATTI, NONCHÉ SOTTO QUELLO DELLA CARENZA DI ISTRUTTORIA

X. VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 12 COMMA 1 DELLE NORME DI ATTUAZIONE DEL PIANO DELLE REGOLE DEL PIANO DI GOVERNO DEL TERRITORIO - ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA CARENZA DI MOTIVAZIONE E DEL TRAVISAMENTO DEI FATTI, NONCHÉ SOTTO QUELLO DELLA CARENZA DI ISTRUTTORIA

XI. ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA CARENZA DI MOTIVAZIONE E DEL TRAVISAMENTO DEI FATTI, NONCHÉ SOTTO QUELLO DELLA CARENZA DI ISTRUTTORIA

In data 31.12.2024 si costituisce con atto di mero stile il Comune di Milano, chiedendo il rigetto dell’istanza cautelare e che il ricorso sia dichiarato inammissibile, irricevibile, improcedibile e comunque respingerlo in quanto infondato, con vittoria di spese.

In data 13.01.2025 il Comune di Milano deposita memoria integrativa delle proprie argomentazioni difensive.

All’udienza in camera di consiglio del 16.01.2025 parte ricorrente rinuncia all’istanza cautelare in vista della fissazione a breve dell’udienza pubblica di merito.

In vista dell’udienza di discussione, parte ricorrente, in data 15.12.2025, deposita memoria ex art 73 c.p.a., a cui l’amministrazione comunale replica con memoria del 23.12.2025.

All’udienza del 15.01.2026 l’affare passa in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Va premesso che il Comune fonda la sua decisione su un parere della Direzione Rigenerazione Urbana del 21 marzo 2023.

Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente deduce che tale parere risulterebbe palesemente inconferente, in quanto relativo a un'istanza presentata da un soggetto terzo (Urban Developer s.r.l.) per un progetto radicalmente diverso, che prevedeva la demolizione di quattro edifici e la ricostruzione di otto nuovi fabbricati. Il progetto della ricorrente, invece, consiste nella ristrutturazione di un solo edificio, senza demolizione e con mantenimento di sedime e strutture. L'Amministrazione avrebbe quindi applicato acriticamente un parere non pertinente, omettendo un'istruttoria specifica sul progetto effettivamente presentato.

Sotto il profilo motivazionale, il provvedimento impugnato si limiterebbe a un generico richiamo all'art. 13 delle NdA del PdR, senza specificare quale comma o previsione imporrebbe il ricorso al piano attuativo per un intervento di ristrutturazione di un singolo edificio esistente in un'area già urbanizzata. La ricorrente sostiene che nessuna norma dello strumento urbanistico vigente imporrebbe tale procedura per il suo intervento.

La ricorrente, inoltre, evidenzia come il Comune, in un primo provvedimento di diffida (luglio 2024), avesse richiesto alla ricorrente una relazione sulla dotazione di servizi, poi ignorata nel provvedimento finale, preferendo basarsi su un parere obsoleto e irrilevante già in suo possesso da mesi. Tale comportamento, a parere della ricorrente, sarebbe contrario ai principi economicità, trasparenza, celerità e correttezza della L. 241/1990.

In ogni caso, non risponderebbe al vero che la zona sia carente di servizi, come attestato dalle schede NIL (Nucleo Identità Locale) approvate dal Consiglio Comunale (che evidentemente non sono state in alcun modo prese in considerazione) e dalla relazione prodotta dalla ricorrente a corredo della SCIA.

La dotazione di servizi ad ovest di via dei -OMISSIS-, secondo la ricorrente, sarebbe più che garantita. Per quelle ad est, il Comune, ritenendo non comodo l’attraversamento pedonale di via dei -OMISSIS- per i pedoni, richiederebbe il Piano attuativo. Parte ricorrente osserva che nessuna norma prevede che i servizi debbano essere interni a ciascun isolato, come invece pretenderebbe il comune, per cui la circostanza che all’interno del Business Park possano non esservi sevizi non significa che la più ampia zona non ne sia adeguatamente provvista.

Anche l’affermazione per cui l’area oggetto di intervento non avrebbe diretta accessibilità dalle reti di viabilità pubblica sarebbe errata. Il più ampio comparto è direttamente accessibile dalla via dei -OMISSIS-, peraltro attraverso un ingresso presidiato, ed internamente ad esso è presente la viabilità privata che consente l’accesso a tutti gli edifici.

La palese illogicità della motivazione induce a ritenere che l'atto sarebbe stato assunto per ragioni diverse da quelle dichiarate, configurando un vizio di sviamento.

Il Collegio non condivide.

La questione centrale del presente giudizio verte sulla legittimità della pretesa del Comune di Milano di subordinare l'intervento edilizio proposto dalla società ricorrente alla preventiva approvazione di un Piano Attuativo.

La società ricorrente articola le proprie censure evidenziando come l'Amministrazione abbia fondato il provvedimento inibitorio su un parere della Direzione Rigenerazione Urbana del 21 marzo 2023, reso su un'istanza di un soggetto terzo e relativo a un progetto di ben altra portata, e omettendo di indicare la specifica norma che, nel caso di una ristrutturazione edilizia conservativa come quella in esame, imporrebbe il ricorso alla pianificazione attuativa.

Tali doglianze non possono trovare accoglimento.

In primo luogo, occorre rilevare che il provvedimento impugnato del 14 novembre 2024 non costituisce una determinazione estemporanea o imprevedibile dell'Amministrazione, ma si inserisce in una sequenza procedimentale coerente e non illogica. Il suo contenuto non si esaurisce in una valutazione puntuale di quel singolo progetto, ma esprime una valutazione di carattere generale e strategico sull'assetto dell'intero comparto di Via -OMISSIS-. Nel provvedimento impugnato si legge infatti che: " [...] data la dimensione e complessità del comparto edilizio in cui si inserisce l'intervento nonché a seguito delle future trasformazioni che interesseranno lo stesso, accertata la carenza di servizi nelle località poste a est di via -OMISSIS-, importante asse viabilistico che limita fortemente il passaggio pedonale e carrabile tra gli ambiti edificati che vi si attestano, rilevata la mancanza di un'accessibilità diretta dell'area di intervento alle reti di viabilità pubblica [...] L'Amministrazione ritiene che sia necessaria una riorganizzazione urbanistica del comparto in cui si inserisce l'intervento pertanto la ristrutturazione edilizia degli edifici di via -OMISSIS- dovrà necessariamente essere oggetto di Piano Attuativo, ai sensi dell'art. 13 delle NA del PdR ”.

Peraltro, come emerge dalla documentazione in atti, già con il primo provvedimento inibitorio del 24 luglio 2024, l'Ufficio tecnico comunale aveva segnalato la necessità di un “ approfondimento volto definire la complessiva ricaduta degli insediamenti programmati nel contesto, che potrebbero richiedere presentazione di idoneo Piano attuativo ".

Tale atto, con cui l'Amministrazione manifestava chiaramente il dubbio circa la sufficienza del titolo diretto e la potenziale necessità di uno strumento urbanistico preventivo, non è stato impugnato dalla ricorrente, la quale ha preferito presentare una nuova SCIA per il "medesimo progetto". La mancata impugnazione del primo atto di diffida ha consolidato la valutazione preliminare dell'Amministrazione, rendendo la questione della necessità del Piano Attuativo il fulcro della successiva istruttoria. Il provvedimento finale del 14 novembre 2024, pertanto, si pone " in continuità con il precedente " e rappresenta l'esito, sfavorevole alla ricorrente, di quella verifica che la stessa Amministrazione aveva preannunciato e che la società, non contestando il primo provvedimento, ha implicitamente accettato come pertinente.

In secondo luogo, non può essere condivisa la tesi della ricorrente secondo cui il richiamo al parere della Direzione Rigenerazione Urbana del 21 marzo 2023 vizierebbe per “travisamento dei fatti” e “carenza di istruttoria” il provvedimento impugnato. Sebbene tale parere fosse formalmente indirizzato a un altro soggetto e riguardasse un progetto di maggiore impatto, esso contiene valutazioni di carattere generale sul comparto urbanistico in cui si inserisce l'intervento, che l'Amministrazione ha legittimamente potuto considerare nell'ambito della propria complessiva valutazione discrezionale. In tale atto, come già più sopra riportato, si evidenziava che " data la dimensione e complessità del comparto edilizio in cui si inserisce l'intervento nonché a seguito delle future trasformazioni che interesseranno lo stesso, accertata la carenza di servizi nelle località poste a est di via -OMISSIS-... L'Amministrazione ritiene che sia necessaria una riorganizzazione urbanistica del comparto ".

Il riferimento a tale parere non costituisce, quindi, un acritico recepimento di una valutazione estranea, ma l'utilizzo di un elemento istruttorio che attesta una valutazione consolidata degli uffici circa la criticità dell'ambito territoriale di via -OMISSIS- e la necessità di una sua riorganizzazione complessiva, a prescindere dalla specifica tipologia del singolo intervento proposto. La qualificazione di un intervento come “ristrutturazione edilizia” ai sensi del D.P.R. n. 380/2001 non esclude, di per sé, la potestà dell'ente locale di assoggettarlo a Piano Attuativo, qualora ciò sia imposto in ragione della sua rilevanza urbanistica. Le scelte di pianificazione urbanistica, infatti, appartengono alla sfera degli apprezzamenti di merito dell'Amministrazione e sono sottratte al sindacato di legittimità, se non inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità (Consiglio di Stato, Sez. II, 18.05.2020 n. 3163), che, nel caso di specie, non si ravvisano. La valutazione circa la necessità di un Piano Attuativo per governare le trasformazioni di un comparto ritenuto complesso e carente di servizi rientra pienamente in tale discrezionalità.

Inoltre, la doglianza mossa dalla ricorrente, relativa alla mancata considerazione della relazione tecnica sulla dotazione di servizi allegata alla SCIA del 25 ottobre 2024, è infondata in quanto muove da un presupposto errato circa la natura e il fondamento della determinazione assunta dall'Amministrazione. Il provvedimento impugnato non si basa su una valutazione atomistica e quantitativa degli standard esistenti, ma discende da una scelta di governo del territorio di carattere strategico, che impone una visione d'insieme e una riorganizzazione complessiva del comparto attraverso lo strumento del Piano Attuativo.

La motivazione del diniego si fonda quindi su una pluralità di fattori interconnessi (complessità del comparto, accessibilità, connessioni viabilistiche) che richiedono una "riorganizzazione urbanistica" complessiva. La relazione prodotta dalla ricorrente, focalizzata sulla mappatura dei servizi esistenti, non è in grado di affrontare né risolvere tali criticità strutturali, che possono essere governate unicamente attraverso uno strumento di pianificazione attuativa. La mancata confutazione analitica della relazione della ricorrente non costituisce un vizio di istruttoria o di motivazione, poiché la ragione del diniego si colloca a un livello superiore che assorbe e rende irrilevante la questione specifica trattata nella relazione. Anche qualora la relazione avesse dimostrato una teorica sufficienza degli standard esistenti, ciò non avrebbe fatto venir meno la necessità, ravvisata discrezionalmente dall'Amministrazione, di un Piano Attuativo per risolvere le problematiche di accessibilità, connessione e riassetto generale dell'area.

Infine, la censura relativa alla genericità del richiamo all'art. 13 delle NA del P.d.R. risulta parimenti infondata. Tale norma disciplina gli “Interventi urbanistico-edilizi subordinati a Piano Attuativo”. La scelta dell'Amministrazione di ricondurre l'intervento in esame a tale necessità non deriva da una specifica e puntuale previsione che assoggetta ogni ristrutturazione a piano attuativo, ma dalla valutazione discrezionale circa l'impatto e la complessità dell'intervento nel contesto specifico. L'intervento, pur qualificandosi come ristrutturazione, prevede la creazione di 162 unità abitative e un sopralzo di due piani, configurando una trasformazione di rilevante impatto urbanistico, il cui governo attraverso uno strumento attuativo appare una scelta non manifestamente irragionevole o sproporzionata. L'Amministrazione, nel ritenere necessario un Piano Attuativo, ha esercitato il proprio potere discrezionale di governo del territorio, motivando la scelta con la necessità di una “riorganizzazione urbanistica del comparto”, valutazione che trova il suo fondamento generale non solo nelle disposizioni del PGT che, come l'art. 13 NA del PdR, rimettono all'ente la decisione su quando la complessità di una trasformazione richieda una pianificazione di dettaglio, ma, più in generale, nel dovere dell’amministrazione comunale di perseguire l’interesse pubblico ad una migliore e più complessiva organizzazione del territorio. Non appare irragionevole che un intervento di trasformazione, da un uso direzionale ad un uso residenziale, pur qualificabile come ristrutturazione, possa rendere necessario il ricorso al piano attuativo a causa della sua incidenza sulla variazione dei carichi urbanistici e, di conseguenza, sugli standards (Cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 05.07.2017, n. 3284).

Per le ragioni sopra esposte, il provvedimento impugnato risulta esente dai vizi denunciati, in quanto espressione di un legittimo esercizio della discrezionalità amministrativa in materia urbanistica, sorretto da una motivazione congrua e da un'istruttoria che non presenta profili di manifesta illogicità o travisamento.

Ne consegue che, essendo la SCIA uno strumento procedurale inidoneo a veicolare l'intervento proposto, l'ordine di non eseguire le opere risulta legittimamente adottato ai sensi dell'art. 19, comma 3, della L. 241/1990 e dell'art. 23, comma 6, del D.P.R. n. 380/2001, stante la " carenza dei requisiti e dei presupposti " per l'efficacia del titolo edilizio presentato.

Il rigetto del primo, assorbente, motivo di ricorso determina l'assorbimento delle ulteriori censure dedotte dalla ricorrente.

Queste ultime, infatti, attengono a specifici e puntuali profili di illegittimità del provvedimento impugnato, relativi a presunte carenze documentali o a singoli contrasti con la normativa regolamentare edilizia (quali, ad esempio, il calcolo della Superficie Lorda, le verifiche sulle distanze, la completezza delle tavole progettuali, l'idoneità dell'atto d'obbligo).

L'esame di tali doglianze è divenuto privo di interesse per la parte ricorrente. L'accertata necessità di un Piano Attuativo, infatti, costituisce un vizio radicale che inficia la validità della procedura di SCIA nella sua interezza, rendendola uno strumento inidoneo a conseguire il bene della vita anelato, ossia l'edificazione. Anche qualora questo Tribunale dovesse accogliere una o più delle censure subordinate, annullando in parte qua il provvedimento di diffida, la ricorrente non ne trarrebbe alcuna utilità pratica, poiché l'ostacolo principale – la necessità di un diverso e più complesso iter procedurale – rimarrebbe insuperato.

Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare tutte le parti private, siano esse persone fisiche o giuridiche.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

BR AT, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

UI ET, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UI ET	BR AT

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.