Pubblicato il 28/04/2026

N. 00948/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01679/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1679 del 2025, proposto da
LB AS e LI IV, rappresentati e difesi dagli avvocati Marta Bassanese, Giovanni Sala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Chiampo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Ferretto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- del diniego della richiesta di permesso di costruire in sanatoria n. 2025/pc/0010 del 26 giugno 2025, a firma del Responsabile Area 5 Edilizia Privata – Urbanistica – S.U.A.P. – Commercio del Comune di Chiampo;

- dell’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi reg. Ord. n. 78 del 23 luglio 2025 prot. n. 13214 del 23 luglio 2025;

- di ogni altro atto, connesso, presupposto, consequenziale, anche non conosciuto, con riserva di motivi aggiunti, ivi compresa la comunicazione ex art. 10- bis legge 241/1990 del 25 marzo 2025;

- per quanto occorrer possa, del diniego di modifica di accesso carraio del 21 luglio 2025 e atti presupposti costituiti dal preavviso di rigetto del 5 giugno 2025, dal verbale della conferenza di servizi riunitasi in data 22 maggio 2025 (non conosciuto) e dal verbale della conferenza di servizi riunitasi in data 17 luglio 2025 (non conosciuto), nonché del diniego della domanda di autorizzazione forestale del 6 agosto 2025 e atti presupposti, connessi e consequenziali;

nonché per il risarcimento di tutti danni subiti e subendi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Chiampo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il dott. DR RI e uditi per le parti i difensori Bassanese e Ferretto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

1. I ricorrenti hanno acquistato, in data 3 luglio 2013, un immobile in zona agricola, nel Comune di Chiampo, alla via Costieri n. 18, catastalmente identificato al foglio 9, mappale 502, per il quale hanno poi presentato una SCIA per “ opere di manutenzione straordinaria ” .

A seguito della predetta SCIA, il Comune ha notificato, ai sensi dell’art. 19 legge 241/1990, il divieto di prosecuzione dell’attività con contestuale richiesta di una serie di documenti la cui produzione è stata demandata da parte dei ricorrenti al loro tecnico di fiducia.

In tale contesto, sono stati depositati due atti: la dichiarazione resa dalla sorella della venditrice, secondo cui “ l’edificio non [aveva] subito alcuna modifica planimetrica o prospettica dagli anni dopo il 1967 ”; l’atto notarile di compravendita recante, all’art. 4, la dichiarazione che il fabbricato era “ stato costruito in data anteriore al 1 settembre 1967 e che successivamente non [erano] state eseguite opere soggette a provvedimenti edilizi ”.

La mancata richiesta di nuove integrazioni ha determinato la cessazione degli effetti della sospensione SCIA 211/2013 alla quale è stata conseguentemente data esecuzione.

A distanza di oltre dieci anni, in data 1° febbraio 2024, i tecnici comunali e gli agenti della polizia locale hanno effettuato un sopralluogo presso l’immobile in seguito ad una segnalazione di un soggetto terzo.

Il giorno seguente è stata emessa l’ordinanza contingibile e urgente n. 3/2024, ai sensi dell’art. 54 d.lgs. 267/2000, la quale ha imposto alcuni adeguamenti sotto l’aspetto igienico-sanitario e di sicurezza.

Con nota del 15 aprile 2024, il Comune, nel dare atto dell’avvenuta ottemperanza alla precedente ordinanza, ha comunicato ai ricorrenti l’avvio del procedimento per la presunta esecuzione di opere edilizie in assenza di titolo abilitativo edilizio.

Nella circostanza, è stato altresì dato atto che l’immobile era composto da un “ edificio principale ” – “ costituito da una parte storica ” – e un “ edificio accessorio ”, indicato come “ porzione di più recente costruzione, adiacente e collegata al fabbricato principale [...] costituita in origine da un ingresso, un W.C. ed un ripostiglio ”.

Sulla scorta di tali rilievi, nel ritenere che i lavori oggetto della SCIA 211/2013 fossero stati realizzati con alcune difformità rispetto al titolo stesso, in data 17 gennaio 2025, è stata presentata dai ricorrenti un’istanza di sanatoria ai sensi dell’art. 36- bis d.P.R. 380/2001, nella quale, con apposite tavole, sono state indicate le difformità rientranti nelle tolleranze ex art. 34- bis del medesimo d.P.R.

Quanto all’epoca di realizzazione dell’immobile, nella relazione tecnica è stato precisato che il fabbricato era “ stato edificato prima del 01 settembre 1967 ” e che, “ secondo le testimonianze raccolte ”, l’edificio principale era “ stato ultimato negli anni ‘40 (primo accatastamento) e poi ampliato nel ‘60 come dichiarato in catasto dalla precedente proprietaria […] nella denuncia di variazione catastale n. 218826 del 14/09/2000 ”.

Con nota del 23 marzo 2025, il Comune ha inviato una comunicazione ex art. 10- bis legge 241/1990, nella quale – dopo avere dato atto sia della mancanza della “ richiesta di autorizzazione forestale in sanatoria” sia di una compilazione irregolare della domanda – ha preannunciato il rigetto della sanatoria per plurime ragioni: (i) la mancata prova dell’epoca di realizzazione e dello stato legittimo della porzione di fabbricato ampliata rispetto alla parte storica dell’edificio; (ii) le modifiche in termini di sagoma e di volume urbanistico apportate alla porzione più recente del fabbricato; (iii) il mancato rispetto delle distanze minime dai confini di proprietà; (iv) il contrasto con quanto previsto dalle NTO per quanto concerne la tipologia, la dimensione e i materiali relativi a una “pensilina a sbalzo”; (v) il contrasto con quanto previsto dalle NTO per quanto concerne la terrazza realizzata; (vi) la mancata indicazione, ai fini della sanatoria, di ulteriori opere presenti nell’area pertinenziale dell’edificio; (vii) la presenza di ulteriori opere non sanabili quali, a titolo esemplificativo, il camino realizzato sulla falda di copertura.

I ricorrenti, tramite il proprio professionista, ai fini di poter controdedurre ai predetti motivi ostativi, in data 10 aprile 2025, hanno presentato una richiesta di accesso agli atti per ottenere i documenti richiamati nella citata comunicazione, tra i quali, la relazione tecnica di sopralluogo e il regolamento edilizio del 1963.

La stessa richiesta è stata reiterata in data 11 aprile 2025 secondo le specifiche richieste dal Comune ed è stata poi evasa parzialmente in data 5 agosto 2025 con l’invio del solo regolamento edilizio comunale del 1963, in considerazione dell’inoltro del primo documento alla Procura della Repubblica di Vicenza con conseguente avvio delle indagini di polizia giudiziaria.

Le modalità di evasione dell’istanza di accesso agli atti avrebbero impedito ai ricorrenti di controdedurre compiutamente ai motivi ostativi; gli stessi, con le osservazioni fornite in data 15 aprile 2025, avrebbero così rappresentato quanto già esplicato in tema di stato legittimo dell’immobile.

In data 26 aprile 2025, i ricorrenti hanno inoltre integrato la pratica di sanatoria con apposite domande di autorizzazione all’allaccio in fognatura, di autorizzazione forestale e di autorizzazione per l’accesso carraio. Infine, in recepimento agli altri motivi ostativi, hanno prodotto tavole integrative contemplanti la rimozione delle pensiline e il ripristino delle dimensioni originarie della terrazza nonché la tavola recante la rappresentazione delle recinzioni e del cancello, provvedendo ad eliminare le pannellature a soffitto e la tettoia.

Nelle settimane successive, il Comune ha assunto una serie di determinazioni: (i) in data 5 giugno 2025, ha comunicato il preavviso di rigetto della domanda di autorizzazione di accesso carraio; (ii) in data 26 giugno 2025, ha emanato il provvedimento di rigetto della sanatoria; (iii) in data 26 giugno 2025, ha comunicato il preavviso di rigetto dell’autorizzazione forestale; (iv) in data 21 luglio 2025, ha comunicato il rigetto della domanda di regolarizzazione di accesso carraio; (v) in data 23 luglio 2025, ha adottato l’ordinanza n. 78 con la quale è stata intimata la demolizione di “ tutte le porzioni storiche per le quali non [risultava] comprovato lo stato legittimo ”; (vi) in data 7 agosto 2025, ha notificato il rigetto dell’autorizzazione forestale.

2. Avverso i succitati provvedimenti, ritenuti illegittimi, i ricorrenti hanno proposto gravame, con atto introduttivo notificato in data 16 settembre 2025 e depositato il giorno successivo, con richiesta di misure cautelari dirette alla sospensione degli effetti dei provvedimenti medesimi.

Nella circostanza, sono stati formulati i seguenti motivi di ricorso:

(i) Violazione di legge per falsa o omessa applicazione degli artt. 10 e 10-bis legge 241/1990. Violazione di legge (art. 6 legge 241/1990) ed eccesso di potere per carenza di istruttoria.

Il provvedimento relativo al diniego di sanatoria sarebbe viziato per carenza di istruttoria e violazione dei diritti di partecipazione procedimentale dei ricorrenti. Infatti, le osservazioni presentate da questi ultimi non sarebbero state puntuali a causa del mancato rilascio, da parte del Comune stesso, del regolamento edilizio del 1963 e della relazione tecnica di sopralluogo;

(ii) Violazione di legge per falsa o omessa applicazione dell’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001, dell’art. 20 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 10 legge 765/1967, dell’art. 19, comma 3, legge 241/1990, dell’art. 36-bis d.P.R. 380/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del regolamento edilizio del Comune di Chiampo approvato nel 1963. Violazione e falsa applicazione dell’art. 905 c.c., del d.m. 1444/1968 sulla distanza tra fabbricati e dell’art. 46 NTO del PI sulla distanza dalle strade locali. Violazione di legge (artt. 3 e 6 legge 241/1990) ed eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e contraddittorietà. Violazione dell’art. 1, comma 1-bis, legge 241/1990 sui principi di buona fede e leale collaborazione tra cittadini e p.a. violazione dei principi costituzionali ed europei in tema di tutela dell’affidamento e del diritto di proprietà.

Il motivo principale alla base del diniego di sanatoria – costituito dalla mancata prova dell’epoca di realizzazione della porzione di fabbricato ampliata e del suo stato legittimo – non terrebbe conto né della dichiarazione di variazione catastale presentata nel 2000, che attesterebbe come la ristrutturazione sia stata eseguita nel 1960, né della SCIA del 2013, che è l’ultimo titolo che ha riguardato l’immobile.

Il Comune non smentirebbe di avere svolto, nel 2013, una verifica sulla SCIA n. 211/2013 con riguardo tanto alla parte “ storica ” quanto alla parte “ più recente ” e, più precisamente, di avere chiesto e acquisito agli atti le “ dich. di regolarità dell’immobile ”, le quali attesterebbero che l’edificio esistente oggetto di manutenzione straordinaria non aveva subito modifiche dopo il 1967;

(iii) Violazione di legge per falsa o omessa applicazione dell’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 10 legge 765/1967. Violazione di legge per falsa o omessa applicazione dell’art. 36-bis d.P.R. 380/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del regolamento edilizio del Comune di Chiampo. Violazione e falsa applicazione delle dell’art. 905 c.c., del d.m. 1444/1968 sulla distanza tra fabbricati e dell’art. 46 NTO del PI sulla distanza dalle strade locali. Violazione di legge (artt. 3 e 6 legge 241/1990) ed eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto. Eccesso di potere per contraddittorietà. Violazione dell’art. 1, comma 1-bis, legge 241/1990 sui principi di buona fede e leale collaborazione. Violazione dei principi costituzionali ed europei in tema di tutela dell’affidamento e del diritto di proprietà.

I motivi di diniego di cui ai numeri 2) e 3) del diniego di sanatoria – rispettivamente “ modifica in termini di sagoma e di volume urbanistico (sopraelevazione con creazione di terrazza) ” e mancato rispetto delle distanze minime dai confini di proprietà – sarebbero generici e non circostanziati.

In particolare, per quanto concerne il primo dei due, non sarebbe stato individuato l’aumento di volume urbanistico né come si sarebbe verificato né quale sarebbe la sua consistenza; per quanto riguarda il secondo, invece, una volta fatta rientrare nelle tolleranze, non determinerebbe alcuna questione di rispetto delle norme sulle distanze. In ogni caso, con riferimento alla parte di “estensione” della terrazza (effettivamente tale da determinare una violazione delle distanze), i ricorrenti avrebbero dato atto di voler provvedere al ripristino dell’estensione originaria;

(iv) Violazione di legge per falsa o omessa applicazione dell’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 10 legge 765/1967. Violazione di legge per falsa o omessa applicazione dell’art. 36-bis d.P.R. 380/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del regolamento edilizio del Comune di Chiampo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 e 46 NTO del PI. Violazione di legge (artt. 3 e 6 legge 241/1990) ed eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto. Eccesso di potere per contraddittorietà. Violazione dell’art. 1, comma 1-bis, legge 241/1990 sui principi di buona fede e leale collaborazione. Violazione dei principi costituzionali ed europei in tema di tutela dell’affidamento e del diritto di proprietà.

I rimanenti motivi di diniego (numeri da 4 a 7) del provvedimento impugnato concernerebbero opere minori.

Per quanto riguarda la “pensilina a sbalzo” e la terrazza (numeri 4 e 5), i ricorrenti hanno integrato la pratica di sanatoria prevedendo la rimozione della prima e il ripristino della seconda nelle dimensioni originarie.

Le ulteriori opere edilizie non autorizzate e non rappresentate negli elaborati grafici trasmessi (numero 7) non sarebbero individuate con esattezza e la contestazione, pertanto, sarebbe da ritenere generica.

Parimenti anche le opere nelle aree pertinenziali (punto 6) non sarebbero oggetto di puntuali rilievi;

(v) Violazione di legge per falsa o omessa applicazione dell’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 3, d.P.R. 380/2001. Violazione dell’art. 36-bis d.P.R. 380/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 46 d.P.R. 495/1992 (regolamento di attuazione e esecuzione del nuovo codice della strada). Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 legge 241/1990.

Il provvedimento di diniego di sanatoria non potrebbe fondarsi sulla carenza di pareri e autorizzazioni ritenuti necessari al perfezionamento della pratica in quanto se così fosse si negherebbe in radice la possibilità di procedere alle integrazioni del caso.

A tutto concedere, l’unica autorizzazione necessaria ai fini del rilascio del permesso di costruire in sanatoria sarebbe quella forestale, ossia quella che il Comune si era riservato di richiedere nel corso del procedimento, e in relazione alla quale i ricorrenti hanno avanzato autonoma istanza, prima di essere a ciò sollecitati dal Comune. Per la stessa, tuttavia, si applicherebbe l’art. 5, comma 3, d.P.R. 380/2001 che la annovera tra gli atti di assenso da acquisire da parte dello Sportello Unico Edilizia;

(vi) Eccesso di potere per violazione e falsa applicazione dell’art. 7 r.d.l. 3267/1923. Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 e dell’art. 36-bis d.P.R. 380/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6, lett. b), legge 241/1990. Violazione di legge ed eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifeste.

L’autorizzazione forestale è stata negata successivamente alla notificazione del provvedimento di diniego di sanatoria, adducendo come unico motivo il diniego di sanatoria medesimo.

Pertanto, sarebbe stato innanzitutto violato l’art. 36- bis in combinato disposto con l’art. 5, comma 3, lettera i), d.P.R. 380/2001, dal momento che si tratta di un parere da acquisire da parte del Responsabile del SUE nell’ambito della pratica edilizia di sanatoria e non a pratica definita.

Inoltre, il diniego sarebbe viziato per violazione dell’art. 7 r.d.l. 3267/1923, in quanto non indicherebbe i profili di mancata conformità delle opere oggetto della sanatoria con il vincolo forestale-idrogeologico;

(vii) Violazione e falsa applicazione dell’art. 46, comma 2, lett. b), e comma 4, del regolamento di esecuzione del codice della strada. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7, lett. o), NTO del PI.

Ferma restando la contestazione della tesi secondo la quale l’autorizzazione di accesso carraio sarebbe necessaria al “perfezionamento” della sanatoria, si osserva che l’edificio è già dotato di accesso carraio. In ogni caso, la motivazione del diniego sarebbe solo apparente in quanto si ricollega alla presenza di opere abusive.

I tre motivi di rigetto sarebbero frutto di travisamento dei presupposti di fatto e dello stato dei luoghi e della violazione delle norme del codice della strada e del relativo regolamento: (i) la rappresentazione dello stato dei luoghi contenuta nelle fotografie allegate in sede di osservazioni esclude che vi sia stata un’alterazione dello stesso; (ii) la medesima documentazione fotografica mostra la posizione arretrata del cancello che non interferirebbe con la sosta dei veicoli né pregiudicherebbe la visibilità in entrata e in uscita dal cancello; (iii) la recinzione e il cancello, per come realizzate, non costituiscono un pericolo per la viabilità e l’incolumità delle persone;

(viii) Illegittimità derivata.

L’ordine di rispristino riporta una serie di opere che sono state oggetto della domanda di sanatoria del 12 febbraio 2025 sulla quale il Comune si è espresso in senso negativo con l’atto parimenti impugnato e ritenuto viziato per le ragioni esposte in precedenza.

In tale ottica, si vuole fare valere l’illegittimità derivata dell’atto in argomento che è successivo al primo diniego;

(ix) Illegittimità per vizi autonomi: eccesso di potere per contrarietà interna e illogicità manifesta. Violazione di legge (art. 5 ss. legge 241/1990) e eccesso di potere per carenza di istruttoria. Violazione di legge per omessa o falsa applicazione degli artt. 20, 22, 27, 31 e 37 d.P.R. 380/2001.

L’ordine di ripristino sarebbe viziato anche per una evidente contraddittorietà, laddove pretende sia di ordinare il ripristino di singoli (o gruppi) di modifiche suppostamente abusive – ai sensi come detto degli artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001– sia di ordinare l’integrale demolizione della parte non storica.

Con riguardo alla parte più recente, si richiama il secondo motivo di impugnazione circa lo stato legittimo dell’immobile, da intendersi riprodotto quale motivo di illegittimità autonoma dell’ordinanza nell’eventualità in cui dovesse sottendere che la parte più recente non è legittima.

3. Con decreto presidenziale n. 108 del 20 settembre 2025 – dopo avere dato atto che l’ordinanza di demolizione del 23 luglio 2025 contemplava “ dieci punti di obbligatorio ripristino da parte dei due proprietari ricorrenti ” entro il 21 ottobre 2025, che la stessa era “ correlata al precedente diniego di sanatoria ” del 26 giugno 2025, contestualmente impugnato, che l’immobile oggetto del ripristino era l’edificio di residenza dei due ricorrenti – è stata accolta la domanda di abbreviazione dei termini ex art. 53 c.p.a. con dimezzamento del termine di fissazione della camera di consiglio, rispetto alle previsioni minime contemplate all’art. 55 c.p.a., in ragione del brevissimo lasso di tempo che sarebbe residuato per l’esecuzione delle molteplici demolizioni in caso di rigetto della domanda cautelare alla camera di consiglio fissata per il giorno 16 ottobre 2025.

4. Il Comune si è formalmente costituito in giudizio in data 24 settembre 2025 per poi depositare in data 29 settembre 2025 una memoria al fine di controdedurre ai nove motivi di gravame articolati dai ricorrenti e di opporsi alla sospensione dell’efficacia dei provvedimenti.

5. Alla camera di consiglio del 2 ottobre 2025, questo Tribunale ha adottato l’ordinanza n. 480 pubblicata in data 6 ottobre 2025, con la quale – dopo aver ritenuto di svolgere un approfondito esame delle articolate doglianze sollevate dai ricorrenti nella fase di merito – ha ravvisato la sussistenza del presupposto del periculum in mora , attesa la gravità delle conseguenze che avrebbero potuto derivare alla parte ricorrente dall’esecuzione dei provvedimenti gravati, disponendo la sospensione degli “ effetti dei provvedimenti impugnati allo scopo di decidere re adhuc integra”.

6. All’udienza pubblica del 19 marzo 2026, prima della quale le parti hanno scambiato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

IR

1. Con il primo motivo di ricorso i ricorrenti deducono la carenza di istruttoria e la violazione dei loro diritti di partecipazione procedimentale, evidenziando che le osservazioni da essi formulate non hanno potuto essere puntuali a causa del mancato rilascio, da parte del Comune, del regolamento edilizio del 1963 e della relazione tecnica di sopralluogo.

1.1. Il motivo è infondato.

Per quanto attiene alla relazione tecnica, la stessa non è stata ostesa in quanto è confluita nel fascicolo relativo alle indagini penali nelle more aperto. La titolarità di queste ultime è del pubblico ministero che valuta in concreto l’opportunità di consentire la produzione in copia di atti che potrebbero essere rilevanti ai fini dell’accertamento delle responsabilità penali e che, pertanto, potrebbero essere oggetto di un provvedimento di secretazione, la cui adozione, a sua volta, potrebbe essere sconosciuta all’amministrazione che ha originato gli atti stessi.

Per quanto concerne il regolamento edilizio, la sua tardiva esibizione, censurabile sotto più profili, in primis , quello della trasparenza dell’azione amministrativa, non ha determinato un effettivo pregiudizio alla posizione dei ricorrenti, considerando che la conoscenza del contenuto del regolamento stesso non avrebbe potuto contribuire in modo determinante alla formulazione delle loro osservazioni in ambito procedimentale.

2. Con il secondo motivo di ricorso i ricorrenti contestano la legittimità del diniego di sanatoria, sostenendo che il Comune non avrebbe considerato né la variazione catastale del 2000, attestante la ristrutturazione nel 1960, né la SCIA del 2013, ultimo titolo edilizio relativo all’immobile.

Evidenziano inoltre che, proprio in sede di verifica della SCIA 211/2013, il Comune avrebbe acquisito le dichiarazioni di regolarità da cui risulterebbe che l’edificio non aveva subito modifiche dopo il 1967.

2.1. Il motivo è in parte fondato.

In via generale, come rileva l’amministrazione resistente, la documentazione catastale, essendo redatta per finalità eminentemente fiscali e tributarie, è normalmente priva di autonoma rilevanza ai fini della dimostrazione della regolarità edilizia di un fabbricato.

Sul punto, il quarto periodo del comma 1- bis dell’art. 9- bis d.P.R. 380/2001 precisa che “[p] er gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali ”.

Si tratta di una disposizione, già sottoposta al vaglio della Corte costituzionale, che è stata ritenuta rispettosa del riparto costituzionale in materia edilizia in quanto si limita ad individuare, in termini generali, la documentazione idonea allo scopo, definendo i tratti di un paradigma le cui funzioni – comprovate dai lavori preparatori – sono quelle di semplificare l’azione amministrativa nel settore, di agevolare i controlli pubblici sulla regolarità dell’attività edilizio-urbanistica e di assicurare la certezza nella circolazione dei diritti su beni immobili (“ Il contenuto prescrittivo di ampio respiro e le finalità generali perseguite dalla norma depongono a favore della sua qualifica in termini di principio fondamentale della materia, ciò che trova conferma nella sua stessa collocazione topografica nell’ambito delle «Disposizioni generali» del Titolo II della Parte I t.u. edilizia, dedicato ai «Titoli abilitativi». ”; Corte cost., 14 settembre 2022, n. 217, § 5.2 del Considerato in diritto).

Lo “stato legittimo dell’immobile”, dunque, riguarda una sua condizione permanente, preesistente alla stessa entrata in vigore della disposizione, da riferire a opere realizzate prima del 1967, ovvero in epoca ancor più risalente, nei centri urbani poi dotatisi di un regolamento che richiedeva la licenza edilizia per l’edificazione, o per cui esiste solo un principio di prova di un titolo edilizio, il cui originale o la cui copia non è più rintracciabile (cfr. Cons. Stato, sez. II, 25 gennaio 2024, n. 806; sez. II, 15 settembre 2023, n. 8339; sez. IV, 24 marzo 2023, n. 3006).

Nel caso di specie, sempre a detta dell’amministrazione, poiché si è dinanzi a una denuncia di variazione catastale presentata in data 14 settembre 2000 ma riferita all’anno 1960, le informazioni catastali non sarebbero di primo impianto e, conseguentemente, non potrebbe aversi l’applicazione della succitata previsione normativa.

Tanto premesso, occorre avere riguardo alla singolarità della fattispecie la quale induce a considerare altri aspetti tutt’altro che marginali.

Innanzitutto, vero è che vi è uno iato temporale tra la data di presentazione della variazione catastale e l’anno a cui questa è riferita, tuttavia ciò non è sufficiente ad escludere una rilevanza del documento che (alla pagina 3, intestata “ Accertamento della proprietà immobiliare urbana – Dichiarazione di fabbricato urbano a destinazione ordinaria ”) indica chiaramente – nella sezione “ Riferimenti temporali del fabbricato ” – il 1960 come anno di costruzione.

Tale rilevanza può essere meglio apprezzata tenendo conto dei documenti prodotti dai ricorrenti a seguito della richiesta di integrazione documentale avanzata dal Comune in conseguenza della presentazione della SCIA 211/2013.

Come già esposto nella parte in fatto, il deposito di due ulteriori atti (la dichiarazione resa dalla sorella della venditrice e l’atto notarile di compravendita), effettuato per superare l’ impasse della sospensione degli effetti della SCIA disposto dal Comune, porta a convergere sul fatto della realizzazione della struttura nell’anno indicato nella succitata variazione catastale.

In proposito, con riferimento alla prima dichiarazione, deve convenirsi con i ricorrenti che, nonostante la modalità di espressione non sia accurata, il significato della stessa è univoco in quanto supportato dal testo del contratto di compravendita molto più lineare. In altri termini, non vi sono motivi per dubitare che l’immobile sia stato costruito in data anteriore al 1° settembre 1967, che successivamente non siano state eseguite opere soggette a provvedimenti edilizi e che, di riflesso, tale dato faccia assumere maggiore valore alla variazione catastale, malgrado la stessa sia stata resa a distanza di molti anni.

Ciò sta a significare che la SCIA 211/2013 e, soprattutto, l’allegata documentazione integrativa, pur non potendo legittimare tutte le difformità che connotano l’immobile dei ricorrenti, fornisce importanti elementi per valutare il fabbricato nel suo complesso e per corroborare la realizzazione di una sua porzione (quella ritenuta di più recente costruzione) in un momento storico (l’anno 1960) antecedente alla vigenza di disposizioni normative (nazionali ovvero comunali) che imponevano il rilascio di un titolo edilizio.

Per quanto concerne il primo aspetto, deve evidenziarsi che l’ambito dell’intervento manutentivo è stato circoscritto alle proposte di trasformazioni relative a servizi igienici, serramenti e impianti che comunque hanno indotto l’amministrazione a operare degli approfondimenti (tali possono essere classificate le richieste di integrazione documentale di cui si è detto) che, seppure non ad ampio raggio, sono da ritenersi sufficienti a fare emergere un eventuale ed evidente abuso della porzione immobiliare, che, in concreto, non è stato mai rilevato (nonostante gli atti e i rilievi fotografici prodotti) e che, da un punto di vista fattuale, è stato escluso.

Ne consegue che il diniego alla richiesta di permesso di costruire in sanatoria, sotto questo profilo, ossia il motivo di cui al numero 1), risulta viziato in quanto gli atti prodotti dai ricorrenti, letti nel loro complesso, forniscono elementi probatori in ordine all’epoca di realizzazione della porzione di fabbricato ampliata rispetto alla parte storica. Tali elementi, infatti, già in possesso da circa dodici anni dall’amministrazione, non sono mai stati interpretati in senso diverso; una valorizzazione dei medesimi di segno negativo, con un ribaltamento totale della prospettiva, si è avuta solo a seguito di sopralluoghi in loco dovuti essenzialmente alla segnalazione di un terzo soggetto privato che ha compulsato l’esercizio (non proprio tempestivo) dei poteri pubblicistici di controllo e vigilanza.

3. Con il terzo motivo di ricorso i ricorrenti contestano i motivi, ritenuti generici e non circostanziati, indicati ai numeri 2) e 3) del diniego alla richiesta di permesso di costruire in sanatoria relativi, rispettivamente, alla modifica della sagoma e del volume urbanistico mediante sopraelevazione con creazione di terrazza e al mancato rispetto delle distanze minime dai confini di proprietà.

In particolare, rilevano che non sarebbe stato individuato né l’effettivo aumento di volume urbanistico, né le modalità con cui esso si sarebbe verificato, né la sua concreta consistenza; quanto alla violazione delle distanze, sostengono che, una volta ricondotta l’opera entro i limiti delle tolleranze, non residuerebbe alcuna violazione normativa. Precisano infine che, con riferimento alla sola parte di estensione della terrazza effettivamente incidente sulle distanze, avrebbero già manifestato la volontà di provvedere al ripristino dell’originaria estensione.

3.1. Il motivo è in parte fondato.

I ricorrenti hanno partecipato al procedimento ricevendo le comunicazioni di avvio e i preavvisi di diniego e, pertanto, sono stati messi nelle condizioni di avere cognizione delle questioni.

Le conclusioni cui l’amministrazione giunge, tuttavia, si prestano a rilievi in quanto l’abuso certamente realizzato deve individuarsi nell’ampliamento della terrazza anziché nella sua creazione, quest’ultima contestata sul presupposto della natura abusiva – invero tutt’altro che acclarata – dell’intera parte dell’immobile classificata come di recente costruzione.

In detta prospettiva, è corretta la lettura dei ricorrenti secondo cui il provvedimento in argomento non dà conto delle verifiche tecnico-istruttorie svolte per trarre le succitate conclusioni in quanto fa riferimento solo ai concetti di “sopraelevazione” e “modifiche” senza circostanziare in termini precisi le difformità.

Al riguardo, particolarmente significativa è la valutazione operata dal Comune relativa all’integrazione documentale alla pratica di sanatoria (acquisita al protocollo comunale il 26 aprile 2025) concretizzatasi attraverso la produzione di tavole contemplanti anche il ripristino delle dimensioni originarie della terrazza. L’amministrazione, infatti, nel dare atto del deposito della predetta documentazione, si è limitata a un esame di quella fotografica asserendo come quest’ultima evidenziasse “ ulteriori criticità per quanto attiene alla sanabilità del fabbricato ” soffermandosi, in particolare, su alcune caratteristiche dei locali interni, per i quali ha indicato, quale principale elemento ostativo, il tema delle altezze interne disciplinato dal d.m. 5 luglio 1975 avente ad oggetto gli aspetti igienico-sanitari.

In buona sostanza, il Comune, nell’esaminare i succitati documenti, a fronte di una dichiarata valutazione dei medesimi, o non li ha valorizzati come nel caso del ripristino delle dimensioni della terrazza o li ha utilizzati per fare emergere aspetti non strettamente attinenti a quelli edilizi (“ mancanza dei requisiti igienico-sanitari ”; “ evidenti problemi per quanto attiene l’impianto elettrico e la struttura del coperto ”).

4. Con il quarto motivo di ricorso i ricorrenti contestano i residui motivi di cui ai numeri da 4) a 7) del diniego alla richiesta di permesso di costruire in sanatoria, evidenziando che essi riguarderebbero opere di carattere minore.

In particolare, con riferimento alla “pensilina a sbalzo” e alla terrazza, essi hanno integrato la pratica di sanatoria prevedendo la rimozione della prima e il ripristino della seconda nelle dimensioni originarie. Quanto alle ulteriori opere edilizie non autorizzate e non rappresentate negli elaborati grafici trasmessi, deducono che esse non sarebbero state individuate con precisione, con conseguente genericità della contestazione; analogamente, anche le opere insistenti nelle aree pertinenziali non sarebbero state oggetto di rilievi puntuali e circostanziati.

4.1. Il motivo è fondato.

Come già illustrato esaminando la precedente doglianza, il Comune non ha adeguatamente valutato l’integrazione documentale alla pratica di sanatoria svolgendo i dovuti approfondimenti e distinguendo le singole difformità. Queste ultime, infatti, non possono essere ricondotte all’idea di un abuso unitario nel momento in cui si è individuata l’epoca di realizzazione della porzione immobiliare ove le predette difformità sono state riscontrate. In tale ottica, pertanto, può effettivamente parlarsi di esecuzione di opere minori ulteriori rispetto a quelle assentite.

In particolare, per quanto concerne la “pensilina a sbalzo” e la terrazza (della quale si è già detto) indicate, rispettivamente, ai numeri 4) e 5) del provvedimento gravato di cui si discute, le stesse sono state oggetto di interventi volti, in un caso, alla rimozione e, nell’altro, al ridimensionamento.

Per quanto attiene, invece, alle altre opere che sarebbero di ostacolo alla sanabilità del fabbricato, richiamate ai numeri 6) e 7) sempre dello stesso provvedimento, come dedotto dai ricorrenti, deve rilevarsi che le stesse non sono individuate con sufficiente grado di dettaglio, ad eccezione di alcune elencate a titolo esemplificativo. Tra queste, occorre operare un distinguo. Da un lato, devono annoverarsi la “pensilina a sbalzo” a copertura del terrazzo, il camino realizzato sulla falda di copertura e le pannellature (indicate al numero 7 come “ ulteriori opere edilizie e non rappresentate negli elaborati trasmessi ”): per siffatte opere, la questione deve ritenersi superata in quanto medio tempore è avvenuta la loro demolizione di cui il Comune ha preso atto. Dall’altro lato, devono considerarsi le recinzioni, i cancelli e le pavimentazioni (indicate al numero 6 come “ ulteriori opere presenti nell’area esterna pertinenziale all’edificio ”): la documentazione integrativa, recando anche le tavole relative ai cancelli e recinzioni, avrebbe dovuto essere oggetto di un vaglio più accurato che non risulta sia stato effettuato.

5. Con il quinto motivo di ricorso i ricorrenti deducono che il diniego di sanatoria non potrebbe legittimamente fondarsi sulla carenza di pareri e autorizzazioni ritenuti necessari al perfezionamento della pratica, poiché ciò escluderebbe in radice la possibilità di procedere alle necessarie integrazioni documentali.

Evidenziano, inoltre, che l’unica autorizzazione eventualmente necessaria ai fini del rilascio del permesso di costruire in sanatoria sarebbe quella forestale, che il Comune si era riservato di acquisire nel corso del procedimento e per la quale essi avevano già presentato autonoma istanza, ancor prima di una specifica richiesta dell’amministrazione. Sostengono, infine, che per tale autorizzazione troverebbe applicazione l’art. 5, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, che la ricomprende tra gli atti di assenso da acquisire a cura dello Sportello Unico per l’Edilizia.

5.1. Il motivo è in parte fondato.

Da una piana lettura del provvedimento impugnato non emerge, con evidenza, che il diniego si basi sulla carenza originaria delle autorizzazioni indicate in premessa (“ Autorizzazione Forestale in sanatoria ”; “ Autorizzazione Accesso Carraio ”; “ Autorizzazione all’allaccio dell’impianto fognario ”), alla quale i ricorrenti hanno inteso fare fronte depositando le domande per il loro ottenimento con tanto di presa d’atto dell’amministrazione nel corpo del provvedimento medesimo.

Sul punto, si osserva che tale aspetto è stato sottolineato dall’amministrazione in sede processuale nella sua prima memoria difensiva.

6. Con il sesto motivo di ricorso i ricorrenti deducono che l’autorizzazione forestale è stata negata soltanto successivamente alla notificazione del provvedimento di diniego di sanatoria, assumendo come unico presupposto proprio il diniego medesimo.

Sostengono, pertanto, la violazione dell’art. 36- bis , in combinato disposto con l’art. 5, comma 3, lettera i), d.P.R. n. 380/2001, evidenziando che tale parere avrebbe dovuto essere acquisito dal Responsabile dello Sportello Unico per l’Edilizia nell’ambito del procedimento di sanatoria e non successivamente alla sua definizione. Deducono inoltre la violazione dell’art. 7 r.d.l. 3267/1923, poiché il diniego non indicherebbe in modo puntuale i profili di incompatibilità delle opere oggetto di sanatoria rispetto al vincolo forestale e idrogeologico.

6.1. Il motivo è fondato.

In via generale, il rilascio del permesso di costruire in sanatoria può richiedere l’ottenimento di pareri e autorizzazioni tra i quali può rientrare un’autorizzazione forestale.

Nel caso di specie, quest’ultima non è stata richiesta prima del titolo edilizio in argomento ma in pendenza del procedimento, per l’esattezza, dopo la notifica del preavviso di diniego recante l’indicazione dei motivi ostativi. Quanto sopra ha così determinato la formulazione di una domanda sui generis poiché avanzata con l’intento di sanare delle opere già realizzate per le quali era in corso di valutazione l’altra domanda.

In tale contesto, pertanto, nonostante non sia agevole individuare un preciso rapporto di presupposizione, la logica avrebbe indotto a definire la questione afferente alla compatibilità vincolistica prima di quella urbanistico-edilizia non foss’altro perché, dopo il preavviso di diniego alla pratica in sanatoria, i ricorrenti si erano attivati per risolvere la problematica del vincolo idrogeologico. La scelta dell’amministrazione di adottare il diniego del permesso di costruire in sanatoria prima di assumere il provvedimento negativo relativo all’autorizzazione forestale, pur astrattamente possibile, non consente di giustificare il secondo esclusivamente con l’emanazione del primo (“[…] visto il provvedimento di Diniego dell’Istanza Edilizia in sanatoria n. 2025/PC/0010, emesso in data 26/06/2025 ”). Il Comune, in sintesi, avrebbe dovuto motivare in modo più articolato le ragioni alla base del diniego dell’autorizzazione forestale svicolando lo stesso dall’altro diniego meramente richiamato e indicando chiaramente i profili di mancata conformità delle opere con il vincolo forestale-idrogeologico.

7. Con il settimo motivo di ricorso i ricorrenti contestano, in via preliminare, la tesi secondo cui l’autorizzazione per l’accesso carraio sarebbe necessaria al “perfezionamento” della sanatoria, evidenziando che l’edificio risulta già dotato di tale accesso.

Deducono, inoltre, che la motivazione del diniego sarebbe meramente apparente, poiché fondata unicamente sulla presenza di opere abusive. Sostengono altresì che i tre motivi di rigetto deriverebbero da un travisamento dei presupposti di fatto e dello stato dei luoghi, nonché dalla violazione delle norme del codice della strada e del relativo regolamento, rilevando che la documentazione fotografica prodotta escluderebbe qualsiasi alterazione dello stato dei luoghi, mostrerebbe la posizione arretrata del cancello, tale da non interferire con la sosta dei veicoli né con la visibilità in entrata e in uscita, e dimostrerebbe che la recinzione e il cancello, per come realizzati, non costituiscono alcun pericolo per la viabilità e per l’incolumità delle persone.

7.1. Il motivo è in parte fondato.

Si è già detto, in occasione dell’esame della quinta doglianza, che la carenza originaria di alcune autorizzazioni non può riverberarsi sul rilascio del permesso di costruire in sanatoria. Ciò vale a maggior ragione per l’autorizzazione per l’accesso carraio che è stata denegata con provvedimento del 21 luglio 2025 per motivazioni connesse alla viabilità pubblica che, pertanto, non risulta necessario scrutinare.

Infatti, la presenza di vizi in quest’ultimo atto – adottato a seguito di uno specifico preavviso menzionato nel diniego di permesso di costruire in sanatoria – non avrebbe alcun effetto pratico sulla vicenda della sanatoria il cui mancato “perfezionamento”, come si è visto, deve attribuirsi ad altri motivi ostativi.

8. Con l’ottavo motivo di ricorso i ricorrenti deducono l’illegittimità derivata dell’ordine di ripristino che richiama una serie di opere già oggetto della domanda di sanatoria del 12 febbraio 2025, rispetto alla quale il Comune si è espresso negativamente con il diniego di sanatoria anch’esso impugnato e ritenuto viziato per le ragioni già esposte.

8.1. Il motivo è fondato

L’illegittimità dell’ordine di ripristino deriva da quella del suo atto presupposto, ossia il diniego di permesso di costruire in sanatoria, per le ragioni esposte esaminando le censure allo stesso rivolte e alle quali si rinvia.

9. Con il nono motivo di ricorso i ricorrenti deducono che l’ordine di ripristino sarebbe affetto da evidente contraddittorietà, nella parte in cui dispone, da un lato, la rimessione in pristino di singole o plurime modifiche asseritamente abusive ai sensi degli artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001 e, dall’altro, l’integrale demolizione della parte non storica dell’immobile.

Con riferimento a quest’ultima, richiamano inoltre il secondo motivo di impugnazione relativo allo stato legittimo del bene, da intendersi integralmente reiterato quale autonoma censura di illegittimità dell’ordinanza, ove questa presupponga l’illegittimità della parte più recente dell’edificio.

9.1. Il motivo è fondato.

L’illegittimità dell’ordine di ripristino riposa, come sinteticamente illustrato trattando la precedente doglianza, su quella del suo atto presupposto.

Avendo chiaro questo aspetto, la contraddittorietà insita nell’atto lamentata dai ricorrenti sfuma grandemente; in altri termini, questa potrebbe astrattamente sussistere ma, in concreto, per via degli elementi che consentono di datare all’anno 1960 la realizzazione della parte dell’immobile ritenuta più recente (o “non storica”), perde di significato perché non è possibile fare alcuna distinzione tra le due porzioni del fabbricato.

Ne consegue che non è predicabile alcun ordine di integrale di demolizione di una singola porzione dell’edificio perché lo stesso va visto come un complesso unitario nel cui ambito possono solo rilevarsi delle difformità rispetto ai titoli assentiti. Per queste ultime, dunque, occorre che sia valutata ex novo la domanda per ottenere il titolo per la sanatoria attraverso un vaglio accurato e approfondito della situazione reale, nel pieno contraddittorio tra le parti ai fini di un’effettiva integrazione documentale e nel pieno rispetto dei principi di buona fede e leale collaborazione.

10. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, devono essere annullati i provvedimenti impugnati.

È fatta salva la riedizione del potere da parte dell’amministrazione finalizzata all’accertamento di eventuali abusi tenendo conto dell’epoca di realizzazione delle diverse porzioni dell’immobile così come appurata nei termini sopra esposti.

11. In ordine alla domanda risarcitoria correlata a ogni pregiudizio subito e subendo dai ricorrenti, la stessa va disattesa in quanto l’illegittimità dell’atto è presupposto necessario ma non sufficiente per affermare la responsabilità della pubblica amministrazione; per l’ammissione a risarcimento è necessario che la parte ricorrente fornisca adeguate allegazioni in ordine all’ an e al quantum debeatur e che il giudice amministrativo accerti la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito.

Come insegna la giurisprudenza, “ il risarcimento del danno non si configura come una conseguenza automatica dell’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo, in quanto richiede la positiva verifica, oltre che della lesione del bene della vita sotteso all’interesse legittimo concretamente inciso, anche del nesso causale tra l’illecito e il danno subito, nonché della sussistenza della colpevolezza dell’amministrazione; quanto all’elemento soggettivo, da ultimo citato, l’illegittimità del provvedimento amministrativo, ove acclarata, costituisce solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere vincolato della situazione amministrativa, l’ambito più o meno ampio della discrezionalità dell’amministrazione, sicché la responsabilità deve essere negata quando l’indagine conduce al riconoscimento dell’errore scusabile per l’esistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto, come appunto verificatosi nella specie (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. III, 18 giugno 2020 n. 3903; Consiglio di Stato, sez. IV, 5 maggio 2020 n. 2848) ” (Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087).

Nel caso di specie, per le ragioni illustrate in occasione delle doglianze scrutinate, non vi è dubbio che l’amministrazione abbia agito animata dalla volontà di evitare una compromissione dell’assetto ordinato del territorio e che, nel perseguire tale finalità, sia incorsa in un errore scusabile per la complessità della situazione di fatto.

In conclusione, le condizioni costituenti lo sfondo della controversia hanno determinato il comportamento prudente dell’amministrazione che si è concretizzata nei provvedimenti gravati risultati viziati nei termini esposti.

12. La peculiarità della vicenda determina la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Rigetta la domanda risarcitoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

RA IM, Presidente

Elena Garbari, Consigliere

DR RI, Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
DR RI	RA IM

IL SEGRETARIO