Pubblicato il 18/12/2025

N. 02443/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01391/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1391 del 2022, proposto da
Scal S.r.l., Immobiliare Daria S.r.l., Immobiliare Cinquerre S.p.A., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Andrea Coronin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Legnago, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Sala, Giuseppe Gortenuti, Antonio Sala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Madi D S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale di Legnago n. 34 del 29/06/2022 divenuta esecutiva in data 06.08.2022 di approvazione del secondo Piano degli Interventi e controdeduzioni alle osservazioni pervenute, di tutti gli elaborati progettuali e tecnici che costituiscono la suddetta variante nelle loro parti che disciplinano la z.t.o. “C5/17 a e b - p.d.r. 15” ivi compresi l'art. 31 delle NTO e l'elaborato 2.2 del PI nonché nei medesimi limiti di ogni altro atto ad essi presupposto e/o collegato ivi compresa, se ed in quanto necessario, la deliberazione del Consiglio Comunale di Legnago n. 79 del 22.11.2021 di sua adozione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Legnago;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 2 dicembre 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “Scal S.r.l.” , la “Immobiliare Daria S.r.l.” e l’ “Immobiliare Cinquerre S.p.A.” , in qualità di proprietarie di tre immobili a destinazione commerciale siti in Legnago, Via Einaudi, al di fuori del centro storico, hanno impugnato il secondo Piano degli Interventi, approvato dal Consiglio comunale in data 29 giugno 2022, nelle parti che disciplinano la z.t.o. “C5/17 a e b - p.d.r. 15” ricomprendendo le loro proprietà nella zonizzazione assoggettata a piano di recupero di iniziativa privata, in contrasto con il previgente P.I. che le classificava come ZTO “D2.1” “ zona commerciale e terziaria esistente e di completamento” .

2. Dell’impugnato provvedimento le ricorrenti hanno domandato l’annullamento, lamentando:

I. l’eccesso di potere per sviamento, illogicità e irrazionalità manifesta, l’erroneità e la mancanza dei presupposti, il difetto di istruttoria, l’assenza di motivazione, l’erronea rappresentazione dei luoghi, la violazione/erronea applicazione di legge (art. 27 e 28 della legge n. 457/1978 e l’art. 17 della legge regionale n. 11/2004. In sintesi, le ricorrenti hanno esposto che il Comune avrebbe dovuto preventivamente perimetrare la c.d. zona di degrado all’interno del contesto urbano comunale, in ossequio al dato normativo sopra richiamato, compiendo una analisi dei singoli edifici o comparti e del relativo stato di conservazione. Qualora avesse correttamente istruito il piano, il Comune non avrebbe potuto inserire i loro immobili all’interno di tale previsione, mancando ogni elemento di degrado e non essendovi alcuna funzione di rivitalizzazione del comprensorio urbano;

II. l’eccesso di potere per sviamento, illogicità, irrazionalità manifesta, erroneità/mancanza di presupposti, difetto di istruttoria, assenza di motivazione, erronea rappresentazione dei luoghi, violazione/erronea applicazione di legge (articoli 27 e 28 della legge n. 457/1978, dell’art. 17 della legge regionale n. 11/2004), erronea applicazione dell’art. 31, comma 1, delle NTO del P.I. Nel dettaglio, le ricorrenti hanno evidenziato l’inapplicabilità di tale disposizione ai loro immobili, che non sarebbero infatti aree industriali e neppure in condizioni di benché minimo degrado. Inoltre, l’intera individuazione dell’area da recuperarsi fatta dal PI sarebbe in palese contrasto con quanto lo stesso strumento pianificatorio prevede come condizione imprescindibile per dare ingresso alla pianificazione recuperatoria, atteso che anche l’area di proprietà della “Maxi D” è inedificata e, quindi, ex se per tale ragione non sussumibile in una pianificazione di questo genere e lo stesso deve dirsi per le altre aree commerciali di recente edificazione pure comprese nel perimetro del P.d.R.;

III. in via gradata, l’eccesso di potere per sviamento, illogicità, irrazionalità manifesta, difetto di istruttoria, violazione/erronea applicazione di legge (articoli 27 e 28 della legge n. 457/1978, dell’art. 17 della legge regionale n. 11/2004), dell’art. 31.6 e 31.9.1. delle NTO del P.I. I ricorrenti hanno osservato come il Comune abbia limitato alla sola manutenzione ordinaria e straordinaria gli interventi attuabili sugli immobili esistenti in attesa dell’approvazione del P.d.R., mentre l’art. 27 della legge n. 457/1978 ha previsto che sono sempre consentiti, in attesa degli strumenti attuativi, anche gli interventi di restauro/risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia, oltre che il cambio di destinazione d’uso;

IV. l’eccesso di potere per sviamento, illogicità, irrazionalità manifesta, difetto di istruttoria, violazione ed erronea applicazione di legge (articoli 27 e 28 della legge n. 457/1978, dell’art. 17 della legge regionale n. 11/2004), dell’art. 31.9 delle NTO del P.I. In via subordinata, le ricorrenti hanno evidenziato come il P.I. accomuni, in modo illegittimo, situazioni di fatto del tutto disomogenee, in cui zone già edificate e aree non edificate vengono disciplinate nello stesso modo, mentre il Piano di recupero ha un senso solo per il patrimonio edilizio già edificato. A loro giudizio, la successiva suddivisione in due sottozone, introdotta in dichiarato accoglimento delle osservazioni fatte dai ricorrenti, non sarebbe idonea a rimuovere l’illogicità di questo voler forzosamente legare situazioni tra loro essenzialmente diverse e disomogenee;

V. l’eccesso di potere per sviamento, illogicità e irrazionalità manifesta, il difetto di istruttoria, la violazione/erronea applicazione di legge articoli 27 e 28 della legge n. 457/1978, dell’art. 17 della legge regionale n. 11/2004), dell’art. 31.10 delle NTO del P.I. Tale norma, a giudizio delle ricorrenti, ha illegittimamente stabilito la irrimediabile perdita della percentuale di volume residenziale previsto dal PI ove essa non sia sviluppata in sede di attuazione, in contrasto con la legge n. 457/1978.

3. Il Comune di Legnano si è costituito in giudizio, in data 30 marzo 2023, per resistere al ricorso.

4. In previsione dell’udienza straordinaria di trattazione del merito, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm. L’Amministrazione comunale ha eccepito, fra le altre cose: 1) l’inammissibilità del ricorso in quanto volto a censurare il merito delle sue scelte pianificatorie; 2) l’inammissibilità del ricorso a causa della mancata impugnazione del Piano d’Area delle Pianure e Valli Grandi veronesi e del PAT, che già avevano evidenziato la necessità di intervenire sulle aree dei ricorrenti.

5. All’udienza straordinaria del 2 dicembre 2025, svolta con modalità da remoto, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato nei limiti di seguito sinteticamente esposti.

2. Preliminarmente, il Collegio deve rigettare le eccezioni di inammissibilità formulate in rito dall’Amministrazione comunale. Sul punto, è sufficiente osservare come le ricorrenti non abbiano inteso contestare il merito delle scelte pianificatorie dell’Amministrazione, quanto piuttosto far emergere gli indici sintomatici del non corretto uso della discrezionalità amministrativa quanto all’inclusione delle loro proprietà nella zonizzazione assoggettata a piano di recupero di iniziativa privata nel secondo Piano degli Interventi.

Quanto alla mancata impugnazione del Piano d’Area delle Pianure e Valli Grandi veronesi e del PAT, il Collegio si limita ad osservare come non vi fossero previsioni immediatamente lesive della sfera giuridica delle ricorrenti, suscettibili di immediata impugnazione. Infatti, come evidenziato dalla stessa Amministrazione comunale, “[…] il Piano d’Area delle Pianure e Valli Grandi veronesi, approvato con DGR n. 108 del 2 agosto 2012, sopra richiamato, ha rappresentato nell’elaborato relativo alle “piazze di Legnago” i tre complessi immobiliari oggetto di ricorso, prospicienti il Bussè, definendoli “cortine da ricontestualizzare e rifunzionalizzare”. A sua volta, come visto, il PAT, all’articolo 20, ha recepito, confermandole, le ipotesi degli schemi direttori di cui al Piano d’Area, prevedendo, per l’area delle ricorrenti, la necessità “di una ridefinizione delle sue morfologie o delle sue relazionalità attraverso operazioni di riconversione e di riordino in funzione di un potenziamento non solo degli ambiti individuati ma anche delle parti ad essi confinanti” (v. pagina 16, della memoria depositata il 31 ottobre 2025 da parte resistente).

Tali previsioni hanno un carattere evidentemente programmatorio e in alcun modo consentivano di ritenere che l’intento del Comune fosse quello di qualificare le proprietà delle ricorrenti tra le zone di degrado, edilizio o urbanistico, nel contesto urbano comunale. Siffatta volontà è emersa chiaramente, nella sua attitudine lesiva, solo con l’approvazione del secondo Piano degli Interventi, tempestivamente impugnato, con la conseguenza che non può ravvisarsi la lamentata inammissibilità del ricorso.

3. Venendo al merito, il Collegio osserva che le ricorrenti hanno specificamente graduato i motivi di impugnazione dei provvedimenti e degli atti censurati, indicando come prioritari i primi due motivi di ricorso, entrambi inerenti, essenzialmente, all’errata ricomprensione delle loro proprietà nella zona di degrado, con il conseguente assoggettamento a piani di recupero di iniziativa privata.

A giudizio del Collegio, le censure delle ricorrenti sono fondate.

Invero, l’Amministrazione comunale, con il secondo Piano interventi, non ha compiuto alcuna attività istruttoria ricognitiva dello stato degli immobili delle ricorrenti, né sotto il profilo edilizio, né sotto quello urbanistico, non accertando in concreto alcuna situazione di degrado che possa giustificare l’assoggettamento delle proprietà alla disciplina dei piani di recupero.

Oltre a quanto già osservato sull’insussistenza di alcuno specifico accertamento di tal tipo nelle previsioni del Piano delle Pianure e Valli Grandi veronesi e del PAT, il Collegio osserva che non assume rilievo neanche l’atto di indirizzo di cui alla delibera della Giunta comunale n. 128 del 14/7/2020.

In primo luogo, si tratta di atto non richiamato dal Piano degli Interventi, nella parte in cui ha disposto la qualificazione contestata dalle ricorrenti, con la conseguenza che non può rappresentare il supporto motivazionale di tale scelta pianificatoria.

In ogni caso, si tratta di una delibera, avente ad oggetto “Opere di riqualificazione urbana del centro e collegamento con la Darsena del Bussè” , da cui si evince che a giudizio della Giunta comunale era necessaria una “complessiva riconfigurazione morfologica degli edifici esistenti lungo via Luigi Einaudi, attualmente costituita da edifici produttivi privi di significato formale, funzionale a perseguire un’idonea permeabilità della cortina edilizia alla mobilità di attraversamento, in particolare di quella “dolce”, in coerenza alle indicazioni del Piano di Assetto del Territorio quale specifico “ambito da potenziare” ed alle particolari e privilegiate valenze urbane, architettoniche e paesaggisti che del contesto interessato” . Tuttavia, tali rilievi devono essere letti nell’ambito di un contesto complessivo in cui il PAT vigente, in ogni caso, stabilisce (nel suo art. 48) che le strutture dei ricorrenti sono ricomprese tra quelle “consolidate e definite, anche nel ruolo urbano” , non da assoggettare a programmi complessi, ma a semplici operazioni di eventuale riordino.

Conseguentemente, qualsiasi diversa previsione e scelta da parte dell’Amministrazione avrebbe richiesto il puntuale esame delle caratteristiche di tutti gli immobili coinvolti dalla scelta di Piano, in modo tale da permettere chiaramente di evincere quali elementi (anche sopravvenuti al PAT), giustificassero tale decisione, rendendo quindi comprensibile il supporto motivazionale sottostante alla sua discrezionale scelta.

Si osserva, infine, che soltanto nel presente giudizio l’Amministrazione ha affermato che “[…] il degrado deve intendersi non tanto edilizio, quanto piuttosto urbanistico, in quanto i tre complessi immobiliari esistenti si stagliano come ostacolo fisico alla connessione funzionale e infrastrutturale che l’Amministrazione intende perseguire, secondo quanto previsto attraverso la “complessiva riconfigurazione morfologica degli edifici esistenti lungo via Luigi Einaudi, attualmente costituita da edifici produttivi privi di significato formale, funzionale a perseguire un’idonea di permeabilità della cortina edilizia alla mobilità di attraversamento (delibera della Giunta Comunale n.128 del 14/07/2020)” (pagina 12 della già citata memoria).

Tuttavia, dalla stessa relazione comunale sulle aree degradate, depositata in giudizio quale documento n. 6 dell’Amministrazione, si evince che per quest’ultima il degrado urbanistico consiste nella “presenza di un impianto eterogeneo, disorganico o incompiuto, alla scarsità di attrezzature e servizi, al degrado degli spazi pubblici e alla carenza di aree libere, alla presenza di attrezzature ed infrastrutture dismesse o non compatibili, dal punto di vista morfologico, paesaggistico, ambientale o funzionale, con il contesto di riferimento” . Nulla di tutto ciò è stato indicato nel Piano degli Interventi impugnato con riferimento alle aree delle ricorrenti, con la conseguenza che l’Amministrazione ha compiuto una scelta pianificatoria in assenza dei necessari supporti istruttori e motivazionali.

Per le ragioni e nei limiti esposti il ricorso deve essere accolto con assorbimento degli ulteriori motivi proposti dalle ricorrenti, sia poiché proposti in via gradata rispetto a quelli accolti, sia in quanto volti a contestare le conseguenze concrete derivanti (in punto di volume residenziale da realizzare) dall’inclusione delle loro proprietà nella zona assoggettata a piano di recupero che, tuttavia, viene meno per effetto dell’odierna decisione.

4. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della vicenda trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nei limiti indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco DI, Presidente

NA RB, Primo Referendario

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	Marco DI

IL SEGRETARIO