Pubblicato il 07/04/2026

N. 06278/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02623/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2623 del 2026, proposto da
-OMISSIS--OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, in proprio e nella qualità di esercenti la responsabilità genitoriale sul minore -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati -OMISSIS- Montorsi e Laura Andrao, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Valmontone (RM), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Emanuela Origlia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Ministero dell'Istruzione e del Merito ed Istituto Comprensivo Statale “ AR CK ” di Colleferro (RM), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa sospensione,

del provvedimento del Comune di Valmontone, Settore III – Servizio 3.2, prot. -OMISSIS- del 23.01.2026, recante il diniego di adeguamento delle ore di assistenza specialistica (OEPAC e CAA) in favore del minore -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, come quantificate nel Piano Educativo Individualizzato (PEI) per l'A.S. 2025/2026 (versione aggiornata al 09.01.2026) e nel verbale GLO del 12.11.2025;

nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto;

e per l'accertamento e la declaratoria del diritto del minore -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-

a beneficiare del supporto specialistico per l'autonomia e la comunicazione secondo il monte ore individuato nel Piano Educativo Individualizzato (PEI) per l'A.S. 2025/2026 (versione aggiornata al 09.01.2026) e nel verbale GLO del 12.11.2025;

e per la conseguente condanna del Comune di Valmontone a provvedere, con immediatezza, all'erogazione dei suddetti servizi assistenziali per il monte ore settimanale complessivo come sopra determinato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Valmontone, del Ministero dell'Istruzione e del Merito e dell’Istituto Comprensivo Statale “ AR CK ”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 il dott. PP LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato e depositato nei termini di rito i ricorrenti, in proprio e nella qualità di genitori del figlio minorenne, impugnavano, domandandone la sospensione in via cautelare ai sensi dell’art. 55 c.p.a., la nota del Comune di Valmontone del 23 gennaio 2026 con cui quell’amministrazione respingeva la richiesta di adeguamento delle ore di assistenza specialistica in favore del proprio figliolo, per come quantificate nel Piano Educativo Individualizzato (PEI) per l’anno scolastico 2025/2026 redatto il 9 gennaio 2026 sulla scorta del verbale della seduta del Gruppo di Lavoro Operativo per l’inclusione (GLO) svoltasi il 12 novembre 2025.

In via di fatto essi esponevano di essere genitori di un bambino affetto dalla nascita da disabilità complessa riconosciuta ai sensi dell’art. 3, comma 3, della legge n. 104/1992 e, segnatamente, da paralisi cerebrale infantile (emiparesi sinistra) comportante severe compromissioni dell’area cognitiva e neuropsicologica, nonché della comunicazione e del linguaggio e dell’area motorio-prassica e dell’autonomia, con conseguenti difficoltà nel possesso dei prerequisiti scolastici ed esigenza dell’intervento coordinato di tre figure professionali distinte per ruolo, competenza e finalità, individuate nell’insegnante di sostegno, nell’assistente alla comunicazione alternativa aumentativa (CAA) e nell’assistente OEPAC.

A seguito della riunione del GLO tenutasi il 12 novembre 2025 e di un’analisi dei bisogni del minore, il Gruppo di Lavoro per l’inclusione riteneva necessario un significativo potenziamento delle ore di assistenza specialistica a vantaggio del bambino, frequentante a tempo pieno la scuola primaria statale per 40 ore settimanali, e, più nello specifico, riteneva necessario rimodulare in aumento, già nel corso del corrente anno scolastico, l’assistenza specialistica di cui il minore già beneficiava e, in particolar modo, quantificava detto fabbisogno in 22 ore di sostegno didattico (a carico dell’autorità scolastica), nonché in 20 ore di assistenza alla comunicazione (CAA) ed in 15 ore di assistenza per l’autonomia (OEPAC), queste ultime a carico dell’amministrazione comunale, sia durante le ore scolastiche che extrascolastiche per permettere all’alunno di partecipare ad attività ludico-motorie, ricreative o artistiche, nonché per garantire la sua piena partecipazione in sicurezza a tutte attività (didattiche ed extra didattiche), uscite e gite scolastiche.

Il formale adeguamento del monte orario dei servizi di assistenza veniva richiesto dall’istituzione scolastica senza che, tuttavia, il Comune adempisse.

Solamente a seguito di plurime diffide avanzate da parte dei ricorrenti il Comune di Valmontone, con nota del 23 gennaio 2026 in questa sede impugnata, respingeva le richieste avanzate dai ricorrenti deducendo la natura non vincolante delle previsioni contenute nel PEI al fine della quantificazione delle ore di assistenza specialistica, la sussistenza di una sfera di discrezionalità dell’amministrazione in ordine alla determinazione del suddetto fabbisogno e la necessità di contemperare la richiesta avanzata dai ricorrenti con analoghe richieste formulate da altri aventi diritto ai medesimi sostegni nell’ambito delle risorse disponibili in bilancio.

Contro il suddetto provvedimento, parte ricorrente avanzava il presente gravame affidato a due motivi di ricorso.

Con il primo, veniva lamentata la “ violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 34 e 38 della Costituzione; art. 24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo 2009; degli artt. 1, 3, 12 e 13, 14 della legge n. 104/1992; art. 312, 313, 314 d.lgs. n. 297/1994; dell'art. 7 del d.lgs. n. 66/2017. eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei presupposti e difetto di istruttoria ” deducendo, in sostanza:

- il carattere fondamentale del diritto all’istruzione del disabile, che non ammette compressioni o limitazioni unicamente per ragioni di bilancio;

- la conseguente vincolatività per l’amministrazione locale delle determinazioni in materia di assistenza scolastica raggiunte nell’ambito del GLO e formalizzate nel PEI, con conseguente esaurimento della discrezionalità tecnica di cui gode l’amministrazione all’atto dell’approvazione di quest’ultimo Piano, al quale farebbe seguito un potere dell’amministrazione locale di soddisfare il fabbisogno assistenziale definito nel Piano avente carattere esclusivamente vincolato.

Con il secondo, parte ricorrente si doleva dell’eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà e sviamento del provvedimento impugnato, sostenendo come esso fosse del tutto sprovvisto di istruttoria e motivazione, avendo omesso il Comune di condurre alcuna autonoma valutazione sui bisogni del minore.

L’amministrazione resistente si costituiva in giudizio eccependo l’infondatezza, nel merito, delle pretese avversarie.

Alla camera di consiglio del 24 marzo 2026, fissata per la delibazione collegiale della domanda di tutela cautelare, il Collegio dava avviso della possibile inammissibilità del gravame per difetto di giurisdizione del giudice adito e, dopo aver avvisato anche della possibilità di definire il gravame con sentenza ai sensi dell’art. 60 c.p.a., le parti discutevano e, al termine, l’affare veniva trattenuto in decisione.

Ritiene il Collegio di essere sprovvisto di potestas iudicandi in ordine alla presente controversia.

Invero, in essa non viene in rilievo la redazione del progetto educativo individuale o il suo aggiornamento né, tantomeno, ne vengono contestati gli esiti o viene lamentata l’insufficienza dei sostegni all’inclusione scolastica che il GLO ha ritenuto necessario e che tali sono stati individuati nell’ambito del PEI, ma viene in rilievo, piuttosto, l’inadempimento del Comune all’obbligo di far fronte, con le proprie risorse, ai fabbisogni educativi ed assistenziali individuati all’esito della valutazione tecnico-discrezionale compiuta dall’autorità scolastica nell’ambito del GLO e conseguentemente condensata nel PEI.

Tale conclusione discende proprio dalle premesse dell’impugnazione proposta la quale, condivisibilmente, ha ritenuto che la valutazione operata dal Gruppo di Lavoro per l’inclusione e cristallizzata nel PEI abbia esaurito il momento di scelta discrezionale riservato all’amministrazione di talché, da quel momento in poi, nessuna ulteriore valutazione discrezionale in ordine al fabbisogno di ore di assistenza scolastica spettante all’alunno disabile è più rimessa alle autorità pubbliche, di contro spettando al Comune solamente di provvedere a soddisfare le esigenze educative del minore in conformità al PEI, ferma restando esclusivamente la necessità di provvedere al reperimento dei relativi fondi a bilancio.

In altre parole, la valutazione tecnico-discrezionale operata dalle autorità scolastiche in sede di predisposizione del PEI determina il sorgere di una posizione di diritto soggettivo all’erogazione delle ore di assistenza scolastica ivi quantificate, a fronte del quale si determina l’obbligo per l’amministrazione locale di adempiere individuando le figure professionali da mettere a disposizione affinché il diritto allo studio dell’alunno disabile non rimanga vox clamantis in deserto ma trovi piena ed incondizionata soddisfazione.

Tale conclusione si pone in linea, del resto, con la consolidata giurisprudenza sia della Corte regolatrice della giurisdizione che del Giudice amministrativo d’appello.

Come statuito dalla prima (Cass. civ., SS.UU., ord. n. 32416/2021), ove la controversia abbia ad oggetto “ la declaratoria della consistenza dell'insegnamento di sostegno ” od afferisca “ alla formalizzazione del piano educativo individualizzato ” , essa rientra “ nella giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133 cod. proc. amm., comma 1, lett. c), che affida a detto giudice speciale "le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo". In tale fase, infatti, sussiste ancora, in capo all'amministrazione scolastica, il potere discrezionale, espressione dell'autonomia organizzativa e didattica, di individuazione della misura più adeguata al sostegno ”.

Del pari, rientrano nella giurisdizione esclusiva del G.A. “ le controversie nelle quali si censurino i provvedimenti adottati dalla P.A. nell'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali in tema di sostegno scolastico a favore di minori diversamente abili, come nelle ipotesi in cui si chieda l'aumento del numero delle ore di supporto concesse al minore e si metta in discussione la correttezza del potere amministrativo esercitato nell'organizzazione del servizio ”.

Ove, invece, si richieda l'attuazione del piano educativo individualizzato già redatto, contenente l'indicazione delle ore di sostegno necessarie ai fini dell'educazione e dell'istruzione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario: “ in tal caso si è infatti di fronte ad un diritto, ad essere seguiti da un docente specializzato, già pienamente conformato, nella sua articolazione concreta, rispetto alle specifiche necessità dell'alunno disabile, e non vi è più spazio discrezionale, per la pubblica amministrazione-autorità, per diversamente modulare da un punto di vista quantitativo, e quindi per ridurre, gli interventi in favore della salvaguardia del diritto all'istruzione dello studente disabile ”.

Sulla stessa linea si è posta la giurisprudenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Sent. n. 7/2016), la quale “ ha confermato l'attribuzione alla giurisdizione del giudice ordinario di tutte le controversie relative alla fase di attuazione del piano educativo individualizzato e ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo per le controversie volte all'adozione di tale strumento, ovvero nelle quali ne viene contestato l'esito ”.

In termini del tutto analoghi si registra anche la giurisprudenza più recente di questo Tribunale (T.A.R. Lazio – Roma, sez. II- bis , n. 171/2024, secondo cui “ è pacifica la giurisprudenza in ordine all'appartenenza al giudice ordinario della cognizione della controversia relativa alla mancata attuazione, in favore di una persona disabile, del progetto individuale predisposto dalla P.A. ai sensi dell'art. 14 L. n. 328 del 2000 poiché, a seguito dell'adozione di tale progetto, il portatore di disabilità diviene titolare di una posizione di diritto soggettivo alla concreta erogazione delle prestazioni e dei servizi ivi programmati, per il cui espletamento non è richiesto l'esercizio di alcuna potestà autoritativa. (così Cass. Civ. SS.UU., ord. 8.11.2021 n.32416; idem Cass., SS.UU., 25 novembre 2014, n. 25011; in senso conf. Adunanza Plenaria, 12 aprile 2016, n. 7). In particolare, la menzionata Adunanza plenaria, pronunciandosi sui criteri identificativi dell'ambito della giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie relative all'erogazione di pubblici servizi ex art. 133, co. 1, lett. c), del c.p.a., ha escluso da tale ambito i giudizi sulla fase di esecuzione del PEI (relativi ad esempio all'erogazione delle ore di sostegno settimanali nel corso dell'anno scolastico, o all'accertamento del diritto alle ore di sostegno per gli anni successivi): rientrano nell'ambito della giurisdizione esclusiva le domande che si riferiscono a fasi antecedenti all'adozione del piano e che si basano sulla prospettazione preventiva del pericolo di una futura lesione del diritto azionato.

Ne deriva che tutte le vicende relative alla mancata fruizione delle ore di sostegno per ostacoli o inadempimenti di varia natura che le parti denunciano (e che a loro volta costituiscono i presupposti anche della domanda di risarcimento) delineano una fattispecie che è di competenza del G.O., attenendo ad una posizione da qualificarsi in termini di diritto soggettivo (alla piena ed effettiva attuazione dei piani individuali) ”. Del pari, si veda, più di recente, T.A.R. Lazio – Roma, sez. II, n. 19996/2025, a tenore della quale “ la giurisprudenza di legittimità ha già da tempo chiarito che le controversie concernenti la declaratoria della consistenza dell'insegnamento di sostegno, ed afferenti alla fase che precede la redazione del piano educativo individualizzato, sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. mentre una volta adottato tale piano, a quella del giudice ordinario: "Nel merito queste Sezioni Unite ritengono di dover confermare e dare continuità alla propria giurisprudenza in materia secondo cui, in tema di sostegno all'alunno in situazione di handicap, il "piano educativo individualizzato", definito ai sensi della L. 5 febbraio 1992, n. 104, art. 12, obbliga l'amministrazione scolastica a garantire il supporto per il numero di ore programmato, senza lasciare ad essa il potere discrezionale di ridurne l'entità in ragione delle risorse disponibili, e ciò anche nella scuola dell'infanzia, pur non facente parte della scuola dell'obbligo. Quindi, la condotta dell'amministrazione che non appresti il sostegno pianificato si risolve nella contrazione del diritto del disabile alla pari opportunità nella fruizione del servizio scolastico, la quale, ove non accompagnata dalla corrispondente riduzione dell'offerta formativa per gli alunni normodotati, concretizza una discriminazione indiretta, la cui repressione spetta al giudice ordinario" (Cass. Civ., Sez. Un., 8/10/2019, n.25101);

- a tale conclusione è pervenuta anche la giurisprudenza amministrativa, in particolare questo Tribunale ha già avuto modo di chiarire che: è pacifica la giurisprudenza in ordine all'appartenenza al giudice ordinario della cognizione della controversia relativa alla mancata attuazione, in favore di una persona disabile, del progetto individuale predisposto dalla P.A. ai sensi dell'art. 14 L. n. 328 del 2000 poiché, a seguito dell'adozione di tale progetto, il portatore di disabilità diviene titolare di una posizione di diritto soggettivo alla concreta erogazione delle prestazioni e dei servizi ivi programmati, per il cui espletamento non è richiesto l'esercizio di alcuna potestà autoritativa. (così Cass. Civ. SS.UU., ord. 8.11.2021 n.32416; idem Cass., SS.UU., 25 novembre 2014, n. 25011; in senso conf. Adunanza Plenaria, 12 aprile 2016, n. 7); ne deriva che tutte le vicende relative alla mancata fruizione delle ore di sostegno per ostacoli o inadempimenti di varia natura che le parti denunciano (e che a loro volta costituiscono i presupposti anche della domanda di risarcimento) delineano una fattispecie che è di competenza del G.O., attenendo ad una posizione da qualifica in termini di diritto soggettivo (alla piena ed effettiva attuazione dei piani individuali) (v. T.A.R. Lazio, Sez. II Bis, 3/1/2024, n. 171) ”.

Né a fondare, nella presente fattispecie, la giurisdizione del giudice adito possono invocarsi altri precedenti, anche di questa Sezione in cui, a differenza della presente controversia, venivano in rilievo fattispecie nelle quali si contendeva in ordine alla mancata predisposizione di (o al rifiuto di provvedere in ordine a) progetti individuali per minori con disabilità ex art. 14 della legge n. 328/2000 (si veda, ad esempio, T.A.R. Lazio – Roma, sez. II- bis , n. 12458/2025, confermata da Cons. St., sez. III, n. 1169/2026, secondo cui l’atto con cui un’amministrazione comunale respinge la proposta di progetto di vita avanzata sulla scorta delle valutazioni compiute dall’unità valutativa multidimensionale, “ in ragione della sua natura non derivante dall’attuazione di un progetto non ancora esistente e fondato sul rinvio dell’applicazione delle relative disposizioni regionali, risulta attratto alla giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera c), c.p.a. (cfr. ex multis, Cassazione civile, sezioni unite: ordinanza 1° febbraio 2021 n. 2159; sentenza 8 novembre 2021, n. 32416) ” ovvero in ordine alle concrete modalità di assistenza predisposte nei suddetti progetti di vita (T.A.R. Lazio – Roma, sez. II- bis , ord. n. 2078/2024).

Nel caso di specie, invece, il diritto soggettivo dell’alunno con disabilità di fruire di supporto aggiuntivo per l’integrazione scolastica e lo sviluppo delle sue potenzialità nell’apprendimento, nella comunicazione e nelle relazioni (sotto forma di un maggior numero di ore di Comunicazione Aumentativa Alternativa e di supporto per l’autonomia e la comunicazione OEPAC), è già stato pienamente riconosciuto (tanto nell’ an che nel quantum ) nel verbale del Gruppo di Lavoro Operativo (GLO) per l’inclusione del 12 novembre 2025 e nel PEI predisposto il 9 gennaio 2026 di talché, non sussistendo alcun margine di discrezionalità in capo all’amministrazione comunale in ordine alla decisione riguardante se (ed in che misura) riconoscere i sostegni educativi aggiuntivi che già il GLO e l’istituzione scolastica hanno ritenuto occorrenti a soddisfare le particolari esigenze dell’alunno, neppure sussiste la giurisdizione del giudice adito, avendo la posizione giuridica soggettiva del minore consistenza di diritto soggettivo all’adempimento di una prestazione che costituisce oggetto di un obbligo di cui il Comune resistente è parte passiva è che trova fonte ex lege (integrante uno degli atti o fatti idonei a produrre obbligazioni ai sensi dell’art. 1173 c.c.) negli artt. 3 e 13, comma 3 della legge n. 104/1992.

Ancora, non valgono a fondare la giurisdizione di questo Giudice neppure le conclusioni cui è pervenuta una recente presa di posizione del Consiglio di Stato (si allude alla sentenza n. 7089 del 12 agosto 2024 della Sezione III, citata dalle difese di parte resistente), a tenore della quale il monte orario di assistenza scolastica quantificato nel PEI sarebbe privo di carattere vincolante residuando in capo all’amministrazione comunale “ un irriducibile margine di apprezzamento discrezionale ” in ordine alla determinazione delle misure di assistenza scolastica.

Infatti, posto che, per costante insegnamento pretorio, non negato ma, anzi, confermato anche dalla pronuncia da ultimo citata, “ esiste, pur sempre, un nocciolo duro di garanzie atto ad impedire che il diritto allo studio di questi soggetti possa essere semplicemente nominale, sacrificato sull'altare delle disponibilità finanziarie ” (così C.G.A.R.S., sez. giur., n. 788/2018), rimane non spiegabile come, a fronte di siffatto “ nocciolo duro ” l’amministrazione comunale, sprovvista delle competenze tecniche idonee a valutare il fabbisogno di assistenza scolastica dell’alunno disabile, possa differentemente perimetrare (o, peggio ancora, negare) la consistenza del ridetto “ nocciolo duro ” di garanzie per il diritto all’istruzione dei disabili contraddicendo o sindacando discrezionalmente (e, molto probabilmente, riformando in pejus ) la valutazione già compiuta dal Gruppo per l’inclusione scolastica, unico organismo cui la legge attribuisce il compito di definire il PEI e verificare il processo di inclusione scolastica del disabile, “ compresa la proposta di quantificazione di ore di sostegno e delle altre misure di sostegno ” (art. 15, comma 10, della legge n. 104/1992).

Pertanto, non resta che dichiarare l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice adito, dovendosi indicare nel Giudice Ordinario competente per materia, valore e territorio il giudice nazionale munito di giurisdizione dinanzi al quale i ricorrenti, nel rispetto dei termini e con gli effetti previsti dall’art. 59 della legge n. 69/2009, potranno riassumere la presente controversia.

Attesa la delicatezza degli interessi coinvolti nella presente controversia, il Collegio ritiene potersi disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito.

Individua il giudice nazionale munito di giurisdizione sulla presente controversia nel giudice ordinario territorialmente competente per materia e per valore.

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera f), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di riproduzione e diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità del minore, dei soggetti esercenti la responsabilità genitoriale o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare i medesimi interessati ivi citati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

EL AN, Presidente

PP LI, Primo Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PP LI	EL AN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.