N. 00993/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 24/11/2025
N. 02610 /2025 REG.PROV.COLL. N. 00993/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 993 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Daniele Buffa, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto in Palermo, via Principe di
Villafranca n. 91;
contro
Ministero dell'Interno, U.T.G., Prefettura di Trapani in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello
Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile 182;
per la condanna N. 00993/2024 REG.RIC.
del Ministero dell'Interno e della Prefettura di Trapani, in solido tra loro, al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali conseguenti all'annullamento dell'interdittiva della predetta Prefettura n. 0-OMISSIS-del 22.10.2019;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Prefettura di
Trapani;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il dott. CO MU
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. - Con ricorso notificato il 3 luglio del 20024 e depositato il 16 luglio successivo, la ricorrente espone che:
- la Prefettura di Trapani adottava nei suoi confronti, con provvedimento prot. n. -
OMISSIS- del 22.10.2019, un'informativa antimafia interdittiva, annullata da questo
TAR, con sentenza n. -OMISSIS- del 3/5/2021, confermata in appello dal C.G.A. con sentenza n. -OMISSIS- del 7 marzo 2024;
- l'illegittima adozione del provvedimento interdittivo avrebbe causato alla ricorrente un danno patrimoniale (quantificato nella perizia di parte allegata al ricorso) derivante dall'omesso pagamento di ingenti somme di denaro a titolo di premi, aiuti e contributi mai erogati in ragione dell'interdittiva annullata.
Ha chiesto pertanto che il Ministero dell'Interno e la Prefettura di Trapani, siano condannati in solido al risarcimento dei danni quantificati in € 404.095,51, oltre al risarcimento dei danni morali, da liquidare in via equitativa, ai danni futuri e alla rivalutazione monetaria e agli interessi dovuti per legge dalla data dei fatti fino N. 00993/2024 REG.RIC.
all'effettivo soddisfo; in via istruttoria (e solo in caso di contestazioni sul quantum e nella misura in cui sia ritenuta effettivamente indispensabile), che sia disposta una
C.T.U. ai sensi dell'art. 67 c.p.a. al fine di quantificare tutti i danni subiti.
2. - Per resistere al ricorso si sono costituiti il Ministero dell'Interno e la Prefettura di
Trapani.
3. - In vista dell'udienza di merito, le parti hanno depositato memorie.
4. – All'udienza pubblica del 4 novembre 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. - Viene in decisione il ricorso con il quale la ricorrente ha proposto una domanda di condanna delle resistenti Amministrazioni al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali conseguenti all'annullamento dell'interdittiva n. -OMISSIS- del
22.10.2019, emessa nei suoi confronti dal Prefetto di Trapani, annullata da questo
TAR con sentenza n. -OMISSIS-SSIS- del 3/5/2021 (confermata in appello dal C.G.A. con sentenza n. -OMISSIS-- del 7 marzo 2024, passata in giudicato).
2. – Detta domanda è infondata alla stregua di quanto si dirà.
Per consolidato orientamento, anche del Giudice di appello, “…nello specifico ambito qui in rilievo della responsabilità da attività provvedimentale, la giurisprudenza è negli ultimi anni concorde nel ritenere che l'illegittimità del provvedimento amministrativo, ove acclarata, va considerata unitamente ad altri elementi, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, le difficoltà del caso concreto, il carattere vincolato della statuizione amministrativa,
l'ambito più o meno ampio della discrezionalità dell'amministrazione.
Con specifico riferimento all'elemento psicologico - secondo la giurisprudenza della
Sezione - la colpa della pubblica amministrazione viene individuata nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero in negligenza, N. 00993/2024 REG.RIC.
omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell'interesse giuridicamente protetto di colui che instaura un rapporto con l'amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 maggio 2018, n. 2882; 30 luglio 2013,
n. 4020). Pertanto, la responsabilità deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 7 gennaio 2013, n. 23; Sez. V, 31 luglio
2012, n. 4337).
La giurisprudenza ha, dunque, tipizzato alcune situazioni la cui sussistenza può indurre a ritenere che l'emanazione dell'atto illegittimo sia stata determinata da errore scusabile: i) una formulazione incerta di disposizioni da poco entrate in vigore;
ii) contrasti giurisprudenziali sulle interpretazioni di una disposizione; iii) una rilevante complessità del fatto; iv) una illegittimità derivante da una successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata.
5.4. Incertezza normativa e complessità del fatto sono, in sintesi, due categorie di fattori che possono determinare la scusabilità dell'errore nel quale sia incorsa l'Amministrazione.
Rispetto al primo punto, occorre ulteriormente avere riguardo al carattere della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico nella sua violazione; al contrario, se il canone della condotta amministrativa giudicata è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'Autorità amministrativa un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà essere accertata solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle regole di correttezza e di proporzionalità.
E, infatti, a fronte di regole di condotta inidonee a costituire, di per sé, un canone di azione sicuro e vincolante, la responsabilità dell'Amministrazione potrà essere affermata nei soli casi in cui l'azione amministrativa abbia disatteso, in maniera N. 00993/2024 REG.RIC.
macroscopica ed evidente, i criteri della buona fede e dell'imparzialità, restando ogni altra violazione assorbita nel perimetro dell'errore scusabile (cfr. ex multis Cons. St., sez. IV., 31 marzo 2015, n. 1683; 28 luglio 2015, n. 3707)”.
Più in generale, si può affermare che (la) sussistenza di un vizio di eccesso di potere
– talvolta riscontrato dal giudice amministrativo sulla base di una sua complessa valutazione - comporta sì l'annullamento dell'atto impugnato, ma di per sé non evidenzia affatto la sussistenza di un illecito dell'Autorità emanante.
5.5. Tali postulati vanno applicati avendo, peraltro, rilievo anche la natura e i contenuti delle misure previste dalla legislazione antimafia.
Come ancora di recente è stato evidenziato da questa Sezione (cfr. Cons. St., Sez. III,
5 giugno 2019 n. 3799), in subiecta materia, va riconosciuto il dovuto rilievo, anzitutto, alla portata della regola di azione che si rivela particolarmente sfuggente e di difficile decifrazione (cfr. in tal senso Cons. Stato, Sez. III, 6 marzo 2018 n. 1409; sez. III n. 5737 del 18 dicembre 2015; sez. III, 1° settembre 2014, n. 4441; Sez. III, 28 luglio 2015, n. 3707).
Vanno rilevati l'ampio spettro di discrezionalità di cui è titolare l'Autorità prefettizia nel campo della prevenzione del fenomeno mafioso, il carattere preventivo e cautelativo dei provvedimenti da adottare, le difficoltà e la complessità delle questioni da esaminare al fine di ricostruire un quadro indiziario attendibile in presenza di diversi elementi – non sempre agevolmente decifrabili - sui quali si basano comunemente i provvedimenti di cautela antimafia (frequentazioni, parentele, rapporti di affari, contatti da parte di soci con soggetti controindicati).
È noto che la disciplina dell'informativa interdittiva richiami a concetti generali per consentire l'azione amministrativa di prevenzione del rischio infiltrativo.
L'incertezza normativa richiesta dalla giurisprudenza quale causa scriminante è, a ben vedere, nella materia dell'informativa interdittiva, immanente in alcuni tratti N. 00993/2024 REG.RIC.
della disciplina di settore, in quanto necessaria al perseguimento delle precipue finalità di tutela anticipata ad essa assegnatele dal legislatore.
In proposito, è stato di recente chiarito come: “lo stesso legislatore – art. 84, comma
3, d.lgs. n. 159 del 2011 – ha riconosciuto quale elemento fondante l'informazione antimafia la sussistenza di “eventuali tentativi” di infiltrazione mafiosa “tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate”. Eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa e tendenza di questi ad influenzare la gestione dell'impresa sono nozioni che delineano una fattispecie di pericolo, propria del diritto della prevenzione, finalizzato, appunto, a prevenire un evento che, per la stessa scelta del legislatore, non necessariamente è attuale, o inveratosi, ma anche solo potenziale, purché desumibile da elementi non meramente immaginari o aleatori. Ha ancora chiarito la Sezione (5 settembre 2019, n. 6105) che la legge italiana, nell'ancorare l'emissione del provvedimento interdittivo antimafia all'esistenza di “tentativi” di infiltrazione mafiosa, ha fatto ricorso, inevitabilmente, ad una clausola generale, aperta, [...]” (Cons. Stato, Sez. III, 16 maggio 2022, n. 3831).
Tutto ciò evidentemente non si traduce nella creazione di una non consentita zona franca, ma implica necessariamente di calare il giudizio risarcitorio nelle obiettive difficoltà di sistema, operando un giudizio bilanciato alla stregua anche delle circostanze di fatto…” (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 02/02/2023, n. 314, che a sua volta richiama Consiglio di Stato, Sez. III, 20 giugno 2022, n. 5076, che conferma
T.A.R. Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, 4 giugno 2021 n. 513, che ha respinto la domanda risarcitoria pur a seguito dell'annullamento del provvedimento prefettizio; C.G.A., Sez. giurisd., 14 maggio 2021, n. 431; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez.
III, 23 maggio 2022, n. 819).
Con riferimento alla fattispecie in esame, rileva il Collegio che difetta, con effetto escludente della responsabilità, la prova dell'indispensabile elemento psicologico in capo alla resistente Prefettura. N. 00993/2024 REG.RIC.
Ed invero l'attività provvedimentale codificata dagli artt. 84 e 91 del d.lgs. n.159 del
2011, è connotata da elevati profili di discrezionalità, in cui la delibazione prefettizia si risolve nell'analisi di indizi sintomatici del pericolo di infiltrazione della criminalità organizzata nell'amministrazione della società e nella conseguente formulazione di un giudizio probabilistico della mera possibilità del condizionamento mafioso.
L'informativa antimafia risulta, inoltre, configurata dallo stesso legislatore come fondata su valutazioni necessariamente opinabili, attinenti all'apprezzamento di rischi e non all'accertamento della ricorrenza di chiari presupposti, di fatto e di diritto, costitutivi e regolativi della potestà esercitata.
Come chiarito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato: “Si può quindi tracciare una essenziale divaricazione rispetto al modello dell'attività provvedimentale di carattere generale, poiché quest'ultima è strutturata e regolata dalla definizione esatta, ad opera della disposizione legislativa attributiva del potere, dei presupposti stabiliti per la legittima adozione dell'atto in cui si esplica la funzione, che, per quanto connotato da scelte discrezionali, resta strettamente vincolato alla preliminare verifica della sussistenza delle condizioni che ne autorizzano l'assunzione;
- l'attività provvedimentale attinente alle informative antimafia risulta, al contrario, configurata dallo stesso legislatore come fondata su valutazioni necessariamente opinabili, di consistenza magmatica siccome attinenti all'apprezzamento di rischi e non all'accertamento di fatti, e non, quindi, ancorata alla stringente analisi della ricorrenza di chiari presupposti, di fatto e di diritto, costitutivi e regolativi della potestà esercitata;
- d'altra parte, è proprio la segnalata funzione anticipatoria della soglia di contrasto alla criminalità organizzata che impedisce, a ben vedere, la previsione di parametri di azione più stringenti e cogenti e che impone, quindi, la disciplina della potestà considerata in termini più laschi, trattandosi di precludere ad imprese che rischiano di essere (e non che sicuramente sono) condizionate dai clan mafiosi di accedere a N. 00993/2024 REG.RIC.
rapporti contrattuali con le amministrazioni o a titoli e concessioni pubbliche” (Cons.
Stato, sez. III, 9 ottobre 2023, n. 8765; nello stesso senso v. da ultimo C.G.A.R.S.,
28/03/2024, n. 233).
3. - Facendo applicazione dei suesposti principi al caso di specie deve osservarsi che la sopra citata sentenza n. -OMISSIS- del CGA ha rilevato che “ulteriori aspetti di questa vicenda, pur dotati di indubbia pregnanza dal punto di vista della ricostruzione dei presupposti per l'esercizio del potere interdittivo e della loro attualizzazione, ma che non siano stati filtrati attraverso le specifiche motivazioni dei provvedimenti in scrutinio, o che siano sopravvenuti rispetto agli stessi, non sono suscettibili di influire sull'esito della presente controversia, pur potendo conservare la loro rilevanza ai fini del successivo sviluppo dell'azione amministrativa”.
Sviluppo che, appunto, è avvenuto con l'adozione da parte della Prefettura di Trapani di un successivo provvedimento interdittivo (che considera tra i vari elementi posti alla base dell'istruttoria che la ricorrente è risultata imputata per il reato di cui all'art. 416 bis c.p. nell'ambito di un procedimento penale pendente presso il Tribunale di
Marsala), impugnato dalla stessa ricorrente (con ricorso n. -OMISSIS- del 2024) innanzi a questo TAR.
Nell'ambito di tale giudizio, con ordinanza n. -OMISSIS- del 06/02/2024 (confermata dall'ordinanza del CGA n. -OMISSIS- del 20/05/2024) la domanda cautelare di parte ricorrente è stata respinta ed il detto ricorso è stato respinto con decisione assunta nella medesima camera di consiglio di delibazione del presente ricorso.
È evidente dunque che l'originario provvedimento amministrativo, inficiato senza dubbio sul piano formale, non era implausibile sul piano del contenuto e che i successivi sviluppi della vicenda evidenziano come l'attività amministrativa posta in essere dalla Prefettura nel caso di specie non abbia disatteso, in maniera macroscopica ed evidente, i criteri di buona fede e imparzialità che devono connotare, anche in questa materia, l'esercizio del potere. N. 00993/2024 REG.RIC.
Ne consegue che la domanda risarcitoria - sulla scorta di quanto sopra esposto in ordine all'ampio spettro di discrezionalità di cui è titolare l'Autorità prefettizia in materia, alla natura cautelare (e non sanzionatoria) dei provvedimenti da adottare e alla complessità delle questioni da esaminare al fine di ricostruire (in presenza di diversi ed eterogenei elementi) un quadro indiziario attendibile - non può trovare accoglimento.
4. – In conclusione il ricorso deve essere respinto, pur potendosi disporre la compensazione delle spese di lite in ragione della peculiarità della vicenda.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE)
2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessate, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle persone fisiche e giuridiche citate nella presente sentenza.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
RE ZI, Presidente
CO MU, Consigliere, Estensore
Pierluigi Buonomo, Referendario N. 00993/2024 REG.RIC.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
CO MU RE ZI
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.