N. 00070/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 05/01/2026
N. 00009 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00070/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 70 del 2025, proposto da
AB TT, AL TI ed TT NA, rappresentati e difesi dall'avvocato Antonio Sala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
contro
Comune di Mazzano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Ballerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, viale della Stazione 37;
per l'annullamento N. 00070/2025 REG.RIC.
- della deliberazione del Consiglio Comunale n. 63 del 30/10/2024, avente ad oggetto
“Regolamento per l'istituzione e la concessione delle onorificenze civiche della
Cittadinanza Onoraria e della Benemerenza Civica”;
- del regolamento medesimo;
- per quanto occorrer possa, della deliberazione del Consiglio Comunale del
23/12/2024, con la quale è stata respinta la proposta di annullamento in autotutela della delibera n. 63 del 30/10/2024.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Mazzano;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 la dott.ssa Francesca
SI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- Con ricorso notificato al Comune di Mazzano il 20.1.2025, successivamente depositato, AB TT, AL TI ed TT NA hanno impugnato la delibera del Consiglio comunale n. 63 del 30.10.2024, avente approvato il
“Regolamento per l'istituzione e la concessione delle onorificenze civiche della
Cittadinanza Onoraria e della Benemerenza Civica”, nonché la successiva delibera con cui il medesimo Consiglio, in data 23.12.2024, ha respinto la loro istanza di intervento in autotutela, chiedendone l'annullamento.
2.- I ricorrenti, tutti consiglieri comunali di minoranza, hanno dedotto che:
- il Comune di Mazzano è dotato di Statuto, approvato all'unanimità con delibera del
Consiglio comunale n. 43 del 26.6.2006; N. 00070/2025 REG.RIC.
- il suo articolo 75 disciplina le onorificenze comunali, distinte in “cittadinanza onoraria” e “sigillo civico”, di esclusiva competenza del Consiglio comunale, sia per quanto concerne l'iniziativa (rimessa alla mozione di almeno un quarto dei consiglieri in carica), sia per la deliberazione (essendo necessario il voto favorevole dei due terzi dei suoi componenti);
- la “cittadinanza onoraria” può essere conferita “per particolari e comprovati meriti,
a personalità di qualsiasi nazionalità, non residenti a [...]”;
- il “sigillo civico”, invece, è destinato “a cittadini mazzanesi, ritenuti meritevoli di tale particolare riconoscimento”;
- con delibera n. 63 del 30.10.2024, pubblicata sull'albo pretorio dell'Ente dal 5 al
20.11.2024, il Consiglio comunale ha approvato il “Regolamento per l'istituzione e la concessione delle onorificenze civiche della Cittadinanza Onoraria e della
Benemerenza Civica”, con il voto contrario dei ricorrenti e di altri due consiglieri di minoranza;
- detto Regolamento, accanto alla “cittadinanza onoraria” – già normata dallo Statuto comunale - avrebbe disciplinato la “benemerenza civica”, che avrebbe sostanzialmente soppiantato il “sigillo civico” di fonte statutaria, del quale, infatti, non sarebbe stata fatta menzione;
- il contenuto regolamentare sarebbe lesivo dello ius ad officium dei consiglieri di minoranza e sarebbe affetto da svariate illegittimità;
- in un'ottica di leale collaborazione è stata presentata all'Amministrazione un'istanza di annullamento in autotutela della delibera di approvazione del Regolamento, respinta con delibera consiliare del 23.12.2024.
3.- Dopo aver argomentato in merito alla legittimazione al ricorso, sostenendo di agire a tutela del munus publicum che rivestono e che sarebbe leso dal Regolamento approvato con la delibera impugnata, i ricorrenti deducono quattro ordini di doglianze: N. 00070/2025 REG.RIC.
i).- “violazione del principio generale di trasparenza dell'attività amministrativa (art.
1 l. 7 agosto 1990, n. 241) e degli artt. 43 del T.U.E.L. e 34 dello Statuto comunale, che limitano le fattispecie in cui i consiglieri comunali sono tenuti al segreto ai “casi specificamente determinati dalla legge”: il ricorso sostiene che la previsione contenuta all'art. 2 del Regolamento (secondo cui “Tutti i soggetti coinvolti nelle attività di cui al presente regolamento sono tenuti al più stretto riserbo sulla proposta e sull'assegnazione delle onorificenze civiche fino a quando non vengano rese pubbliche”) oltre a non essere sorretta da alcuna motivazione, violerebbe il generale principio di trasparenza dell'attività amministrativa e le specifiche regole di cui agli artt. 43, comma 2, TUEL (“I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge”) e 34, comma 5, dello Statuto comunale (“I consiglieri sono tenuti al segreto d'ufficio nei casi specificatamente determinati dalla legge”), secondo cui i consiglieri sarebbero tenuti al segreto sulle notizie e informazioni utili all'espletamento del proprio mandato nei soli casi specificamente determinati dalla legge;
ii).- “violazione dell'art. 75 dello Statuto Comunale nella parte in cui prevede che la cittadinanza onoraria e il sigillo civico sono conferiti a seguito di mozione adeguatamente motivata, presentata da almeno un quarto dei consiglieri comunali.
Violazione dell'art. 7 del T.U.E.L., che subordina i regolamenti al rispetto dello
Statuto”: il Regolamento approvato con la delibera impugnata contrasterebbe con lo
Statuto comunale e ciò integrerebbe violazione della gerarchia delle fonti di diritto delineata dall'art. 7 TUEL, secondo cui al Comune è consentita l'approvazione di regolamenti “nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto”. Infatti, mentre l'art. 75 dello Statuto riserverebbe l'iniziativa per la concessione della “cittadinanza N. 00070/2025 REG.RIC.
onoraria” e del “sigillo civico” ad una “mozione, adeguatamente motivata, presentata da almeno un quarto” dei consiglieri comunali e prevederebbe per l'approvazione il
“voto favorevole di almeno due terzi dei Consiglieri assegnati”, il Regolamento invece attribuirebbe l'iniziativa per il riconoscimento della “cittadinanza onoraria” e della
“benemerenza civica” (avente surrogato il “sigillo civico”), indistintamente, alla proposta “avanzata dal Sindaco o dalla Sindaca, dai Consiglieri e dalle Consigliere
Comunali, dagli Assessori e dalle Assessore o da almeno 30 (trenta) cittadini residenti
o da uno o più Enti e Associazioni che operano nel Comune di Mazzano”;
iii).- “violazione dell'art. 75 dello Statuto e dell'art. 7 del T.U.E.L. per altro profilo, ossia l'aver previsto la “Benemerenza Civica” al posto del “sigillo civico”, istituito dallo Statuto, e soprattutto l'averne completamente demandato il conferimento alla
Giunta anziché al Consiglio Comunale. Difetto di istruttoria per totale noncuranza di quanto previsto, al riguardo, dallo Statuto stesso”: a fronte di una previsione statutaria degli istituti della “cittadinanza onoraria” e del “sigillo civico”, invece il Regolamento prevederebbe accanto alla prima (il cui riconoscimento risulterebbe esteso a “persone la cui vicenda o le cui condizioni siano emblematiche di un diritto o di una legittima aspirazione negati o non riconosciuti”, nonché “agli amministratori e alle amministratrici di Enti Locali con cui il Comune di Mazzano si leghi in gemellaggio
o con cui instaurino stabili rapporti di contatto, collaborazione, scambio culturale, sociale, economico”) la “benemerenza civica”, che, mutandone il nome, stravolgerebbe i presupposti per la concessione del “sigillo civico”, per Statuto riservato ai cittadini mazzanesi. Inoltre, secondo il Regolamento la proposta della benemerenza sarebbe non solo esaminata e valutata dalla Giunta, ma dalla stessa altresì approvata all'unanimità: tale riserva di competenza alla Giunta priverebbe il
Consiglio comunale del potere di concedere una onorificenza che dovrebbe rappresentare un punto di riferimento per l'intera collettività e non solo per una sua parte politica; N. 00070/2025 REG.RIC.
iv).- “illegittimità derivata della delibera del Consiglio Comunale del 23 dicembre
2024, che ha respinto la proposta la “proposta di deliberazione del Consiglio
Comunale ai sensi dell'art. 10 del regolamento per il funzionamento del consiglio comunale e delle commissioni consiliari, presentata dal consigliere AB TT del gruppo consiliare “Obiettivo Mazzano – TT Sindaco”, avente ad oggetto:
“annullamento in autotutela della delibera del consiglio comunale n. 63 del
30/10/2024”: a dire dei ricorrenti le illegittimità della delibera n. 63 del 30.10.2024 e del Regolamento con la stessa approvato si ripercuoterebbero – con effetto viziante - sulla successiva delibera con cui, in data 23.12.2024, il Consiglio Comunale ha rigettato la loro istanza di annullamento in autotutela.
4.- Il Comune di Mazzano si è dapprima costituito con atto di mera forma, procedendo al successivo deposito di documenti e di una memoria, con cui ha eccepito l'inammissibilità del ricorso sia per carenza di interesse, non essendo al Regolamento seguito alcun atto attuativo che possa attualizzare la lesione, sia per difetto di legittimazione attiva, sostenendo, comunque, l'infondatezza nel merito delle avverse doglianze.
5.- Le parti si sono avvalse delle facoltà loro concesse dall'art. 73 c.p.a..
6.- All'udienza pubblica del 19.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
I.- Occorre, anzitutto, esaminare l'eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, sollevata dalla difesa del Comune.
La stessa è infondata, essendo in questa peculiare ipotesi inconferente il richiamo alla giurisprudenza in tema di non immediata impugnabilità dei regolamenti, atteso che l'atto applicativo (concessione della onorificenza) è ritenuto dalla giurisprudenza non impugnabile, in considerazione della natura del potere esercitato (cfr. SS.UU. n. 15601 dell'1.6.2023). N. 00070/2025 REG.RIC.
II.1.- Sempre in via preliminare, il Collegio esamina l'eccezione comunale di difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti nella qualità di consiglieri di minoranza del
Comune di Mazzano.
La giurisprudenza, sul punto, afferma che “a) il giudizio amministrativo non è volto a risolvere controversie tra organi dello stesso ente (e a maggior ragione fra un componente dell'organo nei confronti di altro organo del medesimo ente), ma a risolvere conflitti intersoggettivi: conseguentemente il consigliere dell'ente locale, in linea generale, non è legittimato ad impugnare le deliberazioni collegiali in ragione della sola qualità di componente che non abbia condiviso le determinazioni della maggioranza, ma è legittimato, al pari di tutti gli altri soggetti dell'ordinamento, ad impugnare le deliberazioni emanate dal consiglio solo quando esse ledano un suo interesse personale diretto (non rilevando nel presente giudizio la questione se si possa ravvisare un tale interesse quando le delibere siano state emanate con modalità tali da ledere le sue prerogative riguardanti l'esercizio delle sue finzioni), sicché il consigliere dell'ente locale non può impugnare le deliberazioni con le quali è semplicemente in disaccordo, perché ciò significherebbe trasporre e continuare nelle sedi di giustizia la competizione che lo ha visto in minoranza, gravando le sedi medesime di decisioni che competono all'organo collegiale elettivo; b) ne discende che il consigliere dell'ente locale deve essere considerato di per sé privo della legittimazione ad agire in giudizio, posto che quest'ultima non risiede nella semplice deviazione dell'atto impugnato rispetto allo schema normativamente previsto, occorrendo quanto meno che da tale deviazione derivi la compressione di una sua prerogativa inerente all'ufficio (e salve le questioni inerenti l'effettiva incidenza del vizio procedimentale sulla legittimità sostanziale dell'atto emesso in sede collegiale); in quest'ottica è indispensabile aver riguardo alla natura e al contenuto della delibera impugnata, e non alle norme interne relative al funzionamento dell'organo, per cui è irrilevante ogni altra violazione di forma e di sostanza nell'adozione di una N. 00070/2025 REG.RIC.
deliberazione; in altre parole, si esclude che di per sé la mera emanazione di un atto
(la cui illegittimità se del caso consente l'impugnazione da parte dai soggetti diretti destinatari o direttamente lesi dal medesimo), si traduca in una automatica lesione dello ius ad officium del singolo consigliere; c) in definitiva, una deliberazione collegiale, per essere impugnabile dal componente dell'organo, deve investire direttamente la sua sfera giuridica, non potendosi ritenere che la relativa legittimazione si possa desumere dal fatto che vi è la sua opposizione a quanto deciso dalla maggioranza” (C.d.S., Sez. V, n. 5549 del 2.12.2015, da ultimo ripresa anche da
C.d.S., Sez. IV, n. 3034 del 13.4.2021).
In definitiva, quindi, se ne ricava che:
- i consiglieri comunali sono legittimati in tale veste all'impugnazione di deliberazioni quando vengano in rilievo atti incidenti - in via diretta - sul c.d. ius ad officium, e, quindi, su un diritto spettante alla persona investita della carica di consigliere (cfr., ex multis, Tar Catanzaro, Sez. I, n. 1621 del 13.10.2025; Tar Salerno, Sez. II, n. 1006 del
29.5.2025; Tar Milano, Sez. III, n. 1701 del 19.5.2025; Tar Napoli, Sez. VII, n. 2213 del 17.3.2025; Tar Catania, Sez. I, n. 2978 del 5.9.2024; C.d.S., Sez. IV, n. 3034 del
13.4.2021), salve le ipotesi in cui lamentino la lesione di un interesse personale diretto ed agiscano uti cives;
- la legittimazione dei consiglieri dissenzienti ad impugnare le deliberazioni dell'organo di cui fanno parte ha carattere eccezionale, siccome il giudizio amministrativo non può ritenersi aperto alle controversie tra organi o componenti di organi di uno stesso ente, ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive, per cui si reputa che la predetta legittimazione debba rimanere circoscritta alle sole ipotesi di lesione della loro sfera giuridica (cfr. C.d.S., Sez. IV, n. 3034 del 13.4.2021, nonché i precedenti ivi richiamati);
- agli stessi è preclusa l'impugnazione delle deliberazioni con le quali essi siano semplicemente in disaccordo, perché ciò significherebbe trasporre e procrastinare N. 00070/2025 REG.RIC.
nelle sedi di giustizia la competizione che lo ha visto in minoranza, gravando le sedi medesime di decisioni che competono all'organo collegiale elettivo (cfr., C.d.S., Sez.
V, n. 5459 del 2.12.2015);
- la lesione dello ius ad officium può manifestarsi “a) sia in via immediata, allorché derivi recta via dal dispositivo del provvedimento impugnato, essendo essa stessa oggetto del provvedimento e non mera conseguenza di violazioni di forma o di sostanza nell'adozione dell'atto atto deliberativo, come nei casi di scioglimento o di commissariamento dell'organo, in cui detto effetto lesivo discende ab externo rispetto all'organo di cui fa parte (cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 aprile 2010, n. 2457; Id., Sez.
IV, 2 ottobre 2012, n. 5184); b) sia in via mediata, allorché le modalità di approvazione della deliberazione consiliare, indipendentemente dal suo contenuto, abbiano in concreto pregiudicato, sul piano della forma ed in relazione alle norme interne relative al funzionamento dell'organo, l'esercizio delle funzioni e le relative prerogative strumentali (cfr. Cons. Stato, sez. V, 2 dicembre 2015, n. 5549)”.
II.2.- Tali affermazioni in ordine alla legittimazione degli odierni ricorrenti ridondano sull'ammissibilità delle singole censure dedotte con l'atto introduttivo.
III.1.- Si può, quindi, procedere a verificare la legittimazione alla proposizione delle singole censure, alla luce dei principi giurisprudenziali di cui sopra e, in caso di loro ammissibilità, al vaglio di fondatezza o meno nel merito.
III.2.1.- La I doglianza è ammissibile: infatti, la previsione di cui all'art. 2 del
Regolamento secondo cui “tutti i soggetti coinvolti nelle attività di cui al presente regolamento sono tenuti al più stretto riserbo sulla proposta e sull'assegnazione delle onorificenze civiche fino a quando non vengano rese pubbliche” incide senz'altro sull'esercizio del munus da parte dei Consiglieri comunali, che vengono privati, quali rappresentanti della comunità territoriale, dell'esercizio del diritto a coinvolgere i rappresentati nel procedimento di conferimento delle onorificenze civiche. N. 00070/2025 REG.RIC.
III.2.2.- La censura è fondata, atteso che il summenzionato art. 2 del Regolamento introduce un'ipotesi di segreto che travalica i “casi specificatamente determinati dalla legge” cui tanto lo Statuto comunale (cfr. art. 34, comma 5) quanto il TUEL (cfr. art. 43, comma 2) fanno riferimento.
III.3.1.- Parimenti ammissibile è il II motivo di ricorso.
L'ampiamento ad opera del Regolamento impugnato della platea dei soggetti cui è attribuita l'iniziativa di proposta dell'attribuzione delle onorificenze della
“cittadinanza onoraria” e della “benemerenza civica” lede, infatti, le prerogative dei consigliere comunali: se è vero che in capo agli stessi residua detto potere di iniziativa
(peraltro essendo stato eliminato il limite numerico di ¼ dei componenti), è altrettanto vero che analoga facoltà è stata attribuita a numerosi ulteriori soggetti e che ciò, in definitiva, comporta la lesione – sub species di eliminazione dell'esclusiva - del munus attribuito ai consiglieri dallo Statuto.
III.3.2.- Il motivo è anche fondato: l'art. 7 TUEL, infatti, attribuisce al Comune
l'approvazione di regolamenti “nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto”.
Nel caso di specie, mentre l'art. 75 dello Statuto riserva l'iniziativa per la concessione della “cittadinanza onoraria” e del “sigillo civico” ad una “mozione, adeguatamente motivata, presentata da almeno un quarto” dei consiglieri comunali e prevede per l'approvazione il “voto favorevole di almeno due terzi dei Consiglieri assegnati”, il
Regolamento invece attribuisce l'iniziativa per l'attribuzione della “cittadinanza onoraria” e della “benemerenza civica”, indistintamente, alla proposta “avanzata dal
Sindaco o dalla Sindaca, dai Consiglieri e dalle Consigliere Comunali, dagli
Assessori e dalle Assessore o da almeno 30 (trenta) cittadini residenti o da uno o più
Enti e Associazioni che operano nel Comune di Mazzano”. Pertanto il contenuto del
Regolamento approvato con la delibera impugnata contrasta, in parte qua, con lo
Statuto comunale e, quindi, viola la gerarchia delle fonti delineata dall'art. 7 TUEL. N. 00070/2025 REG.RIC.
Infatti, come sostenuto in ricorso - e non efficacemente contrastato dalle difese dell'Ente – deve reputarsi che la “benemerenza civica” abbia inglobato in sé l'istituto del “sigillo civico”: l'ambito applicativo della prima è, infatti, talmente ampio
(essendo rivolta a “persone, senza differenziazione di sesso, nazionalità, etnia e religione, Enti o Associazioni che si siano distinte particolarmente in opere, imprese, realizzazioni e prestazioni in favore degli abitanti di Mazzano” e a “chi, con opere concrete nel campo delle scienze, delle lettere, dele arti, dell'industria, del lavoro, della scuola, dello sport, con iniziative di carattere sociale e assistenziale o con atti di altruismo, coraggio, disinteressata abnegazione ed impegno civici abbia(no) in qualsiasi modo giovato al prestigio e alla conoscenza del Comune”) da assorbire quello del “sigillo civico” (destinato genericamente a “cittadini mazzanesi, ritenuti meritevoli di tale particolare riconoscimento”), tanto da far perdere a quest'ultimo istituto qualsivoglia autonomia applicativa.
III.4.1.- Altrettanto ammissibile è la III censura: l'attribuzione alla Giunta del potere di concedere – previo esame della proposta - la “benemerenza civica” lede le prerogative d'ufficio dei consiglieri comunali ricorrenti, che, quali componenti del
Consiglio, hanno per Statuto un ruolo determinante in materia di concessione di onorificenze, in generale, e del “sigillo civico”, in particolare.
III.4.2.- La doglianza è, altresì, fondata: come già rilevato al paragrafo che precede, infatti, la “benemerenza civica” ha esaurito la portata applicativa del “sigillo civico”, al contempo ampliando in maniera considerevole la platea dei destinatari ed estromettendo il Consiglio comunale tanto dalle fasi di esame e valutazione della proposta di conferimento della onorificenza, quanto da quella di deliberarne la concessione, attribuite all'esclusiva competenza della Giunta.
Siffatte previsioni, però, contrastano con le previsioni dello Statuto comunale, integrando la denunciata violazione dell'art. 7 TUEL. N. 00070/2025 REG.RIC.
III.5.- Ad analoghe conclusioni si perviene con riferimento al VI motivo di ricorso, con cui si sostiene che le illegittimità della delibera n. 63 del 30.10.2024 si rifletterebbero sul diniego di annullamento in autotutela del 23.12.2024: quest'ultimo provvedimento mutua i medesimi vizi riscontrati nel Regolamento approvato con la prima delibera, sicché va anch'esso annullato.
IV.- Le spese di lite meritano compensazione, attese le peculiarità concrete della vicenda.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
EL CI, Presidente
Francesca SI, Referendario, Estensore
Beatrice Rizzo, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Francesca SI EL CI N. 00070/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO