Pubblicato il 12/01/2026

N. 00078/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01647/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1647 del 2022, proposto da
-OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandro Scalia e Vincenzo Galati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Carini, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- dell’ordinanza n. -OMISSIS- del 23.06.2022, notificata il 29.06.2022, avente ad oggetto l'annullamento in autotutela della concessione edilizia auto-assentita per l'esecuzione delle opere edili finalizzate alla realizzazione di una costruzione bifamiliare su appezzamento di terreno in C.da -OMISSIS-, censito al catasto al foglio di mappa -OMISSIS-, p.lle -OMISSIS-, oggi censita in catasto urbano alla p.lla -OMISSIS- subb -OMISSIS-;

- degli atti tutti presupposti, connessi e consequenziali

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 dicembre 2025 la dott.ssa PP SS DO e uditi i difensori di parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, gli odierni ricorrenti hanno esposto di essere proprietari dell'immobile sito in Carini, Via -OMISSIS- (già -OMISSIS- s.n.c.), consistente in una porzione di villa bifamiliare, identificata al foglio di mappa -OMISSIS-, p.lla -OMISSIS-, sub -OMISSIS-, per averlo acquistato giusto rogito del 22 aprile 2010 (Rep. -OMISSIS- - Racc. -OMISSIS-) dai Sigg.ri -OMISSIS- e -OMISSIS-, i quali, a loro volta, lo avevano acquistato dal costruttore-venditore, Ditta -OMISSIS-.

I deducenti hanno rappresentato in fatto quanto segue.

1.1. L’immobile in oggetto veniva costruito in forza del titolo abilitativo auto assentito, ai sensi dell’art.2 della L.R. 17/94, giusta istanza di concessione edilizia del 27 giugno 2005, prot. -OMISSIS-, pratica n.-OMISSIS- (edificio residenziale bifamiliare in c/da -OMISSIS- in catasto nel Fg.-OMISSIS- particelle -OMISSIS-), su terreno ricadente all’interno del Piano Particolareggiato approvato con deliberazione del Commissario Straordinario di Carini n. 50 del 29 febbraio 2020. Trascorsi 120 giorni senza alcuna comunicazione da parte del Comune di Carini, veniva effettuata la comunicazione di inizio lavori del 22 novembre 2005 prot. n. -OMISSIS-, corredata dalla perizia giurata redatta dal tecnico incaricato, alla quale faceva seguito la comunicazione di fine lavori del 13 aprile 2006, prot -OMISSIS-.

Con atto unilaterale d'obbligo dell’8 febbraio 2007, il costruttore-venditore si impegnava a cedere al Comune di Carini le aree di sua proprietà ricadenti in viabilità di piano, pari a circa 569,00 mq, e a realizzare le opere di urbanizzazione primaria.

Nel corso dell’anno 2007, venivano realizzate, da parte del costruttore, opere di urbanizzazione primaria ricadenti nelle particelle -OMISSIS- del fg. -OMISSIS- del territorio di Carini.

Con nota del 3 aprile 2008, prot. n.-OMISSIS-, a seguito di richiesta di collaudo delle opere di urbanizzazione e cessione definitiva delle aree, il Comune di Carini diffidava il costruttore “ a presentare entro 10 giorni dalla notifica, gli esecutivi di tutte le opere di urbanizzazione primaria, previste nel PPR e di cui all’atto unilaterale d’obbligo del 08/02/2007, indispensabili per la realizzazione degli edifici di cui alle sopradette concessioni edilizie auto assentite, le quali opere devono essere ricompresi in un’unica stesura progettual e…”, in quanto afferenti a un unico comparto edilizio. Tale richiesta veniva riscontrata dal costruttore in data 12 agosto 2008.

Con nota prot. -OMISSIS- del 3 giugno 2019, avente ad oggetto " verifica stato, consistenza e regolarità delle opere urbanistiche primarie realizzate da privati ed oggetto di cessione gratuita al Comune di Carini, in C.da -OMISSIS- ", l'Amministrazione, a distanza di 12 anni dalla sottoscrizione dell'atto unilaterale d'obbligo e di 11 anni circa dalla esecuzione delle predette opere, comunicava che “… effettuato sopralluogo, le opere di Urbanizzazione realizzate non rispecchiano quelle di progetto allegate agli atti …”.

Pertanto, con nota prot -OMISSIS- del 23 luglio 2019, il Comune resistente comunicava " l'avvio del procedimento amministrativo ai sensi della L. 241/90 [...] artt. 8,9,11bis della L.R. 10/91 [...] finalizzato all'annullamento/revoca in autotutela del provvedimento di concessione edilizia per la esecuzione di opere edili [...];”.

A seguito della ricezione di tale atto, i ricorrenti presentavano le loro osservazioni in data 1° agosto 2019.

A conclusione di tale iter amministrativo, la P.A., con il provvedimento impugnato (ordinanza -OMISSIS- del 23 giugno 2022), comunicava "l'annullamento in autotutela della concessione edilizia autoassentita per l'esecuzione delle opere edili finalizzate alla realizzazione di una costruzione bifamiliare su appezzamento di terreno in C.da -OMISSIS-, censito al catasto al foglio di mappa -OMISSIS-, p.lle -OMISSIS-, oggi censita in catasto urbano alla p.lla -OMISSIS- subb -OMISSIS- ". Nel motivare detta determinazione, l'Amministrazione comunale assumeva che “ occorre completare tutti gli adempimenti previsti nell'atto unilaterale d'obbligo del 08/02/2007 re. n. -OMISSIS-, nella considerazione che, in ossequio a quanto previsto dal comma 5 dell'art. 10 della L.N. 06/08/1967 n. 765, art. 21 della L.T. 71/78, dall'art. 12 del D.P.R. 380/2001 e dalla L.R. 16/2016, il titolo abilitativo inerente la realizzazione della costruzione bifamiliare, avviato ai sensi dell'art. 2 della L.R. 17/94, con comunicazione di inizio lavori acquisita al protocollo del Comune al n. -OMISSIS- del 22/11/2005, è comunque subordinato all'esistenza delle opere di urbanizzazione primaria previste nel piano attuativo ... o all'impegno degli interessati di procedere all'attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell'intervento oggetto del suddetto titolo abilitativo,

impegno assunto dal sig. -OMISSIS-....con atto d'obbligo sopra citato, dove assume obbligazioni a favore del Comune di Carini riguardante la realizzazione e cessione di opere di

urbanizzazione primaria, previste nel piano attuativo sopra menzionato ”.

1.2. Avverso tale ultimo atto, parte ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21- nonies l. 241/1990. Adozione del provvedimento oltre il ragionevole termine. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione. Illogicità manifesta e disparità di trattamento.

Secondo parte ricorrente, l’Amministrazione avrebbe dovuto fornire una motivazione rafforzata in ordine all’interesse pubblico sotteso all’adozione del provvedimento impugnato, in considerazione del rilevante lasso di tempo intercorso dalla formazione del tacito assenso sulla istanza di concessione edilizia, ben oltre il termine di 18 mesi indicato dalla norma di cui all’art. 21 nonies

della Legge 241/1990 nella sua formulazione attuale e, comunque, oltre i limiti della ragionevolezza (essendo decorsi 17 anni dalla formazione del titolo tacito).

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge 241/1990. Violazione del principio di imparzialità della p.a. di cui all’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per illogicità manifesta e disparità di trattamento.

L'atto di "verifica stato, consistenza e regolarità delle opere urbanistiche primarie realizzate " (prot. -OMISSIS- del 3.06.2019), che la P.A. ha posto a fondamento del provvedimento impugnato, non avrebbe tenuto conto della circostanza secondo cui numerose villette limitrofe, con riferimento alle quali l'accertatore comunale ha egualmente rilevato la necessità di un allargamento della strada e la necessità di realizzare i parcheggi, abbiano in realtà monetizzato le previste opere sulla suddetta area. Si tratterebbe, in particolare, degli immobili identificati al foglio -OMISSIS-, p.lle -OMISSIS-.

Non sarebbe comprensibile la ragione per la quale l’Amministrazione abbia consentito a quei proprietari di monetizzare le opere di urbanizzazione primaria non realizzate, mentre abbia adottato nei confronti degli odierni ricorrenti, che si trovano esattamente nelle medesime condizioni, il provvedimento di annullamento della concessione edilizia, non consentendo ad essi l’analoga facoltà.

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 della l.r. 71/1978, dell’art. 12 del d.p.r. 380/2001, dell’art. 21 nonies l. 241/1990. Eccesso di potere sotto i profili della carenza di presupposti, della erroneità manifesta, del travisamento dei fatti e dello sviamento dalla causa tipica.

Non si verserebbe, nel caso di specie, nella situazione di totale assenza delle opere di urbanizzazione primaria, ma unicamente in quella di mera parziale difformità, tale da non viziare il titolo abilitativo.

Inoltre, i dati tecnici sui quali si basa il provvedimento impugnato sarebbero errati poiché, essendo state le aree in questione private di ogni vincolo per effetto della monetizzazione, le opere di urbanizzazione primaria non potrebbero più essere realizzate in quanto, per dimensioni, non sarebbero idonee alla pubblica fruizione.

IV) Violazione e falsa applicazione delle norme sul procedimento amministrativo - eccesso di potere in relazione all'atto d'obbligo sottoscritto dal costruttore - illogicità manifesta.

Non potendosi qualificare l'atto d'obbligo come contratto a favore di terzi, i privati acquirenti dell'immobile edificato (come gli odierni ricorrenti) non avrebbero alcuna possibilità di rivendicare diritti sulla base di esso, né - quindi - di agire per il suo adempimento, salva l'ipotesi che detto obbligo sia stato trasferito in una disciplina negoziale al momento del trasferimento delle singole unità immobiliari, il che non sarebbe avvenuto nel caso di specie, in cui i ricorrenti si troverebbero piuttosto in una paradossale situazione di paralisi normativa.

Il provvedimento impugnato sarebbe illogico in quanto individua come destinatari i ricorrenti, che sarebbero soggetti incolpevoli, che, anche ove avessero voluto, non sarebbero stati nelle condizioni di uniformarsi alle prescrizioni della P.A., In presenza di eventuali difformità nella realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, difformità peraltro addebitabili al soggetto obbligatosi con la P.A (ossia il costruttore), l'Amministrazione comunale avrebbe avuto piuttosto il potere/dovere di agire nei confronti del soggetto inadempiente per l’attuazione delle obbligazioni assunte con l’atto unilaterale d’obbligo.

1.3. Parte ricorrente ha, quindi, chiesto l’annullamento del provvedimento impugnato; in via istruttoria, ha chiesto di ordinare all’Amministrazione di produrre in giudizio copia degli “ Atti amministrativi con i quali è stata concessa la monetizzazione delle opere di urbanizzazione primarie (vincolo a parcheggio e strada) ai proprietari dei fondi identificati al foglio di mappa -OMISSIS-, p.lla -OMISSIS- ”, inutilmente richiesti con l’istanza di accesso del 22 luglio 2022; ha chiesto, altresì, di disporre verificazione tecnica al fine di accertare la realizzabilità delle opere di urbanizzazione primaria e la sussistenza delle condizioni per la loro monetizzazione.

2. Non si è costituito il Comune di Carini.

3. Alla pubblica udienza del 10 dicembre 2025, tenutasi da remoto, dopo la discussione, il ricorso è stato posto in decisione.

4. Il ricorso è fondato nei sensi di seguito esposti.

5. Risultano fondate le censure con le quali parte ricorrente lamenta l’inesistenza dei presupposti per l’annullamento in autotutela.

Per poter procedere all'annullamento d'ufficio di un provvedimento amministrativo è necessario che, oltre all’illegittimità originaria del provvedimento, sussista un interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione, diverso dal mero ripristino della legalità violata, tenuto conto anche delle posizioni giuridiche soggettive consolidatesi in capo ai destinatari. I principi generali che regolano la materia dell'annullamento in autotutela di un atto amministrativo devono essere applicati, in linea di principio, anche nell'ipotesi in cui oggetto di annullamento sia un titolo edilizio (Cons. Stato, Ad. plen., 17.10.2017, n. 8), ove deve parimenti essere assolto l'onere motivazionale.

In particolare, l’atto di ritiro deve essere suffragato da adeguata motivazione che evidenzi la sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione dell’atto, contrapposto agli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole, con i quali il primo va comparato.

Non può, invece, ritenersi sussistente, in via generale, un interesse pubblico in re ipsa al ritiro del titolo edilizio illegittimo (cfr. T.A..R Sicilia, Palermo, sez. III, n. 1013 del 2024; T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, n. 12506 del 2024; Cons. St., sez. VI, 18 marzo 2022 n. 1976).

L'esercizio del potere di autotutela è, dunque, anche in materia di governo del territorio, espressione di una rilevante discrezionalità che non esime l'Amministrazione dal dare conto, sia pure sinteticamente, della sussistenza dei menzionati presupposti. Il potere di autotutela, inoltre, deve essere esercitato dalla P.A. entro un termine ragionevole, e ciò quand’anche la novella dell’art. 21 nonies non sia applicabile ratione temporis , valendo essa quale prezioso indice ermeneutico ai fini dello scrutinio dell'osservanza della regola di condotta in questione (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 8 settembre 2020, n. 5410), tanto più quando il privato, in ragione del tempo trascorso, abbia riposto, con la realizzazione del progetto, un ragionevole affidamento sulla regolarità del titolo edilizio (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 18.11.2022, n.10186; Cons. St. 2.05.2023, n. 4353).

5.1. Facendo applicazione dei superiori principi al caso di specie, dall’analisi della documentazione in atti emerge il lamentato difetto di istruttoria e di motivazione, posto che:

a) l’annullamento è intervenuto dopo diciassette anni, quindi ben oltre un termine considerabile ragionevole;

b) non risulta alcuna prova (ai fini dell’esercizio di tale potere oltre i detti termini) dell’esistenza di false rappresentazioni da parte dei ricorrenti (e neanche da parte del costruttore);

c) il lungo lasso di tempo trascorso - oltre ogni ragionevolezza - ha creato un legittimo affidamento nella legittimità e stabilità dell’atto amministrativo in capo agli attuali proprietari dell’immobile, i quali peraltro non sono i soggetti che avevano assunto l’obbligo di realizzazione delle opere di urbanizzazione in questione;

d) non emerge dalla lettura del provvedimento impugnato alcuna adeguata valutazione dell’esistenza di un interesse pubblico all’annullamento (diverso dal mero rispristino della legalità) e in ponderazione e comparazione con quello dei privati.

5.2. In particolare, il provvedimento in questione motiva essenzialmente l’annullamento d’ufficio con l’accertato inadempimento degli obblighi assunti dal costruttore giusto atto unilaterale del 2007, ritenendo che la mancanza delle opere di urbanizzazione primaria o la non conformità di esse (in violazione anche delle norme paesaggistiche) comporti l’inefficacia del titolo abilitativo.

L’atto, tuttavia, non reca alcuna indicazione dell'interesse pubblico, concreto ed attuale, sotteso alla sua adozione, né contiene alcuna comparazione tra l’interesse pubblico e quello privato dei ricorrenti.

La motivazione avrebbe dovuto, tra l’altro, esplicitare le ragioni per le quali ad alcuni proprietari di villette facenti parte del medesimo comparto edilizio, in luogo dell’obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione, sarebbe stata consentita la monetizzazione, ciò che, secondo la prospettazione dei ricorrenti, da una parte, avrebbe comportato una disparità di trattamento tra soggetti che si trovano nella medesima situazione e che, dall’altra, avrebbe anche inciso sulla possibilità attuale e concreta di realizzare funzionali opere di urbanizzazione per impossibilità di rispettare l’originario progetto; tale questione, introdotta dalla parte ricorrente e tutt’altro che secondaria, tuttavia, è rimasta priva di adeguato riscontro da parte dell’Amministrazione intimata, palesandosi, anche sotto tale profilo, la lamentata carenza di istruttoria e di motivazione.

6. Conclusivamente, il ricorso va accolto per le motivazioni sopra esposte, con assorbimento dei motivi sin qui non delibati e, per l’effetto, va annullato il provvedimento impugnato, salvi i successivi atti dell’amministrazione.

7. Le spese possono essere dichiarate irripetibili nei confronti del Comune non costituito, in ragione della peculiarità della vicenda contenziosa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in parte motiva e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, salvi i successivi atti dell’amministrazione intimata.

Spese irripetibili.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità di parte ricorrente e di ogni altra persona menzionata nella presente sentenza.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TE EN, Presidente

PP SS DO, Consigliere, Estensore

Agata Gabriella Caudullo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PP SS DO	TE EN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.