Pubblicato il 15/01/2026

N. 00010/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00105/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 105 del 2025, proposto da
Brick s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Tittaferrante e Andrea Luccitti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Danilo Iannarelli in L’Aquila, via Guido Polidoro n. 1;

contro

Comune di Tortoreto, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Patrizia Cartone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- del provvedimento del Comune di Tortoreto prot. n. 1749 del 17 gennaio 2025, trasmesso in pari data, recante ad oggetto “DINIEGO DEFINITIVO alla richiesta di permesso di costruire prot. 26593 del 20/08/2024 per mancato rispetto degli indirizzi programmatici di insediamento delle attività commerciali”;

- della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di rilascio del permesso di costruire, di cui alla nota del Comune di Tortoreto prot. n. 32080 del 9 ottobre 2024;

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Tortoreto n. 65 del 28 settembre 2001, relativa al piano di insediabilità commerciale;

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Tortoreto n. 5 del 4 marzo 2009, recante ad oggetto “Legge regionale Abruzzo n. 11 del 16.07.20108: recepimento parametri di insediabilità urbanistica delle strutture commerciali al dettaglio”;

- di ogni ulteriore atto presupposto, prodromico, consequenziale e connesso, anche se non conosciuto;

e per la conseguente dichiarazione del diritto della parte ricorrente all’accoglimento della richiesta di permesso di costruire presentata in data 20 agosto 2024 o, quantomeno, per la condanna dell’Amministrazione comunale a riesaminare la medesima richiesta, alla luce dei principi di diritto indicati dal Tribunale, ovvero ad adottare nuovi strumenti di pianificazione delle strutture commerciali;

in via subordinata, per l’annullamento dei predetti provvedimenti, nella parte in cui escludono la traslazione dell’attuale struttura di vendita, senza aumento di dimensioni, all’interno del medesimo complesso immobiliare.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Tortoreto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 la dott.ssa OS LL;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con i permessi di costruire n. 124, n. 125 e n. 126 dell’8 luglio 2008 il Comune di Tortoreto autorizzava la Refin s.p.a. a realizzare tre edifici residenziali in elevazione, con un piano interrato comune adibito a garage e posti auto, nella zona C del territorio comunale. Del progetto originariamente assentito venivano realizzati solo la struttura del piano interrato e l’edificio residenziale denominato Blocco 1, al cui piano terra, giusta autorizzazione n. 336 dell’1 marzo 2012, veniva aperta una media struttura di vendita con un’area di vendita pari a 595 metri quadrati.

In data 20 agosto 2024 la Brick s.r.l. ha chiesto al Comune di Tortoreto il rilascio del permesso di costruire per effettuare un intervento di recupero e completamento di detto complesso edilizio, mediante la realizzazione, in luogo dei tre edifici originariamente assentiti, di un unico edificio a tre piani con piano terra a destinazione commerciale, nel quale trasferire la media struttura di vendita esistente con ampliamento dell’area di vendita a 1.200 metri quadrati.

In data 9 ottobre 2024 il Comune di Tortoreto ha comunicato alla Brick s.r.l. i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, in quanto ha ravvisato il contrasto del progetto di recupero e completamento del complesso edilizio sia con gli indirizzi programmatici di insediamento delle attività commerciali che con le Norme Tecniche di Attuazione (NTA) dello strumento urbanistico generale.

In data 18 ottobre 2024 la Brick s.r.l. ha presentato osservazioni procedimentali.

Con provvedimento del 17 gennaio 2025 il Comune di Tortoreto, preso atto delle osservazioni presentate dalla Brick s.r.l., le ha negato il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione delle opere di recupero e completamento del complesso edilizio, a causa dell’incompatibilità del progetto con gli indirizzi programmatici di insediamento delle attività commerciali, approvati con deliberazioni del Consiglio Comunale n. 65 del 28 settembre 2001 e n. 5 del 4 marzo 2009, in base ai quali non sarebbe consentita, nella zona C del territorio comunale, la localizzazione di medie strutture di vendita. Il Comune di Tortoreto ha, altresì, negato il rilascio del permesso di costruire per la mera traslazione della media struttura di vendita ubicata al piano terra dell’edificio esistente, per una serie di motivazioni ulteriori, quali l’eccezionale autorizzazione alla localizzazione in forza di una norma derogatoria non più vigente, l’inesistenza dell’edificio di destinazione e l’omessa presentazione della richiesta di autorizzazione di cui al punto 14 della tabella A allegata al decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222.

1.1. Con ricorso notificato il 17 marzo 2025 e depositato il 21 marzo 2025, la Brick s.r.l. ha domandato l’annullamento, previa adozione di idonee misure cautelari, del provvedimento di diniego del permesso di costruire e degli atti ad esso presupposti, per contrasto con la sopravvenuta normativa eurounitaria, statale e regionale, difetto di motivazione, violazione dei diritti partecipativi, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e irragionevolezza.

1.1.1. Con il primo motivo la società ricorrente ha domandato l’annullamento del provvedimento impugnato nella sua interezza, mentre con il secondo motivo, espressamente proposto in via subordinata, ne ha domandato l’annullamento limitatamente alla parte in cui ha escluso il mero trasferimento della struttura di media vendita esistente, per la medesima area di vendita già autorizzata in precedenza.

1.2. Ha resistito al ricorso il Comune di Tortoreto e ne ha preliminarmente eccepito:

a) l’irricevibilità per tardiva notificazione, siccome sostanzialmente rivolto a censurare le deliberazioni del Consiglio Comunale n. 65 del 28 settembre 2001 e n. 5 del 4 marzo 2009, con le quali è stata disposta la localizzazione delle medie e grandi strutture di vendita lungo le uniche strade a scorrimento veloce presenti sul territorio comunale (la Strada Statale Adriatica, denominata via Nazionale, e la Strada Provinciale del Salinello, denominata via dell’Industria);

b) l’inammissibilità per omessa impugnazione delle deliberazioni del Consiglio Comunale n. 52 del 30 dicembre 2019 e n. 16 del 29 maggio 2023, con le quali sono stati rispettivamente approvati il Piano Regolatore Generale (PRG) e la sua variante.

1.3. Con ordinanza n. 79 del 10 aprile 2025 il Tribunale ha fissato l’udienza pubblica per la trattazione del ricorso, ai sensi dell’articolo 55, comma 10, del codice del processo amministrativo, in vista della quale entrambe le parti hanno depositato memorie difensive e memorie di replica.

1.4. Alla pubblica udienza del 19 novembre 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. Il Collegio deve affrontare con priorità le eccezioni preliminari formulate dalla difesa del Comune di Tortoreto nella memoria di costituzione depositata in data 4 aprile 2025.

2.1. L’eccezione di irricevibilità del ricorso, per tardiva notificazione rispetto alla data di conoscenza delle deliberazioni consiliari presupposte, deve essere disattesa.

La parte ricorrente ha censurato l’incompatibilità delle deliberazioni consiliari che hanno individuato i criteri localizzativi delle medie e grandi strutture di vendita con la sopravvenuta normativa eurounitaria ed interna (nazionale e regionale), per cui la loro concreta lesività si è manifestata solamente nel momento in cui il Comune di Tortoreto, con l’adozione del provvedimento di diniego del permesso di costruire tempestivamente impugnato, non ha provveduto al doveroso adattamento degli atti programmatori al mutato contesto normativo in chiave proconcorrenziale, con l’adozione di nuovi atti programmatori o, quantomeno, con la non applicazione degli atti programmatori contrastanti con le fonti normative sopravvenute.

2.2. Deve essere, parimenti, disattesa la censura di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione delle deliberazioni consiliari con le quali sono stati approvati il PRG la relativa variante.

Come rilevato nel paragrafo che precede, il diniego di rilascio del permesso di costruire non si fonda sull’incompatibilità dell’intervento edilizio con la pianificazione urbanistica, ma con la pianificazione commerciale, la quale è strettamente collegata alla prima, nel senso che non può essere autorizzata o mantenuta l’attività commerciale in immobili difformi dalla disciplina urbanistica (Consiglio di Stato, sezione V, 6 settembre 2024, n. 7457; sezione IV, 31 maggio 2023, n. 5390).

Osserva il Collegio che il provvedimento impugnato non si fonda sulla violazione degli indici e dei parametri edilizi di cui alla legge regionale 31 luglio 2018, n. 23, per cui, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune di Tortoreto, la parte ricorrente non ha interesse ad impugnare l’articolo 51 delle NTA al PRG, il quale non preclude in assoluto la localizzazione di medie strutture di vendita nella zona C del territorio comunale.

3. Il primo motivo di ricorso, con il quale sono stati dedotti plurimi profili di illegittimità del provvedimento di diniego del permesso di costruire, è fondato.

3.1. La parte ricorrente si duole del contrasto del provvedimento impugnato con l’articolo 31, comma 2, del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, per cui l’apertura di nuovi esercizi commerciali deve avvenire nel rispetto dei principi eurounitari in materia di tutela della concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi. Di talché, non possono essere tollerate restrizioni all’iniziativa economica che non siano dettate da motivi imperativi di interesse generale, quali “quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali”.

La legge regionale 31 luglio 2018, n. 23, Testo unico in materia di commercio , ha attribuito:

a) alla Giunta Regionale la competenza ad adottare il piano regionale di programmazione della rete distributiva del commercio “nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 31, comma 2 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e in attuazione degli obiettivi di cui all’articolo 11” (articolo 10, comma 1);

b) al Comune la competenza a definire “i criteri per il rilascio delle autorizzazioni per le medie e le grandi strutture di vendita” (articolo 4, comma 2, lettera a).

Il coordinamento tra i due livelli di programmazione è disciplinato dall’articolo 12 della medesima legge, in base al quale i Comuni sono tenuti:

a) ad adottare “un atto di programmazione che disciplina le modalità di applicazione dei criteri qualitativi individuati dalla programmazione regionale” (comma 1);

b) ad adeguare i propri strumenti urbanistici tenendo conto dei criteri contenuti nel piano regionale di programmazione della rete distributiva del commercio” (comma 2).

3.2. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, le restrizioni territoriali all’insediamento delle attività commerciali, imposte dagli atti di pianificazione urbanistica, devono essere proporzionali rispetto alle effettive esigenze di tutela dell’ambiente urbano ovvero dell’ordinato e razionale assetto del territorio e devono, in ogni caso, fondarsi su motivi imperativi di interesse generale e non su ragioni meramente economiche o commerciali (Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sezione IV, 26 novembre 2015, n. 345; sezione II, 24 marzo 2011, n. 400; Consiglio di Stato, sezione III, 25 marzo 2024, n. 2815; sezione IV, 28 aprile 2023, n. 4294; 19 luglio 2021, n. 5394; 29 luglio 2020, n. 4810).

3.3. Anche la Corte Costituzionale ha qualificato la liberalizzazione nell’esercizio delle attività commerciali come principio dell’ordinamento nazionale, funzionale alla razionalizzazione della regolazione del settore del commercio, da un lato, mediante l’eliminazione di tutti quegli ostacoli che si rivelino inutili o sproporzionati al libero esercizio dell’attività economica, dall’altro, mediante il mantenimento delle “normative necessarie a garantire che le dinamiche economiche non si svolgano in contrasto con l’utilità sociale” (Corte Costituzionale, 25 febbraio 2016, n. 39; 11 giugno 2014, n. 165; 23 maggio 2013, n. 98; 19 dicembre 2012, n. 291).

3.4. Alla luce di tali premesse, il diniego di rilascio del permesso di costruire fondato sul mancato rispetto degli indirizzi programmatici di insediamento delle attività commerciali, adottati con le deliberazioni del Consiglio Comunale n. 65 del 28 settembre 2001 e n. 5 del 4 marzo 2009, si rivela contrario ai principi di derivazione eurounitaria recepiti dalla citata legislazione nazionale e regionale.

Sia il piano comunale di insediabilità commerciale che la sua integrazione con i parametri di insediabilità di cui alla legge regionale 16 luglio 2008, n. 11, non avrebbero, infatti, dovuto essere utilizzati dal Comune di Tortoreto nella valutazione del progetto di recupero e completamento del complesso edilizio denominato ex Refin, atteso che i criteri di insediamento degli esercizi commerciali in essi contenuti non tengono conto del necessario bilanciamento tra la tutela della concorrenza, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi ed i motivi imperativi di interesse generale (tra i quali sono ricompresi quelli connessi alla gestione del territorio) e si fondano sui parametri di insediamento commerciale fissati dalla legge regionale 16 luglio 2008, n.11, la quale è stata interamente abrogata dall’articolo 147, comma 1, lettera o), della legge regionale 31 luglio 2018, n. 23.

3.5. La mancata considerazione delle limitazioni alla libertà di stabilimento e alla libertà di iniziativa economica, introdotte dall’articolo 31, comma 2, del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, si risolvono, dunque, in una limitazione ingiustificata e discriminatoria delle predette libertà, oltre ad integrare i vizi di difetto di istruttoria e carenza di motivazione dedotti dalla parte ricorrente.

3.6. Nessuna valenza assume la circostanza per cui il Comune di Tortoreto non avrebbe potuto procedere all’adeguamento del piano comunale di insediabilità commerciale, a causa della mancata adozione del piano regionale di programmazione della rete distributiva del commercio da parte della Regione Abruzzo, in attuazione dell’articolo 12, comma 1, della legge regionale 31 luglio 2018, n. 23.

La mancata attuazione del livello superiore di pianificazione commerciale non preclude, infatti, al Comune di adeguare l’attività di gestione del territorio ai principi generali dettati dalla legislazione nazionale e regionale, i quali impongono di effettuare un bilanciamento tra la libertà di iniziativa economica e l’esigenza che la stessa non si ponga in contrasto con l’utilità sociale, pregiudicando in maniera significativa la tutela dell’interesse all’ordinato e razionale assetto del territorio.

3.7. A tal proposito, non può essere tenuta in alcuna considerazione la motivazione postuma, addotta dal Comune di Tortoreto nella memoria di costituzione depositata in data 4 aprile 2025, per cui la limitazione alla localizzazione della media struttura di vendita nella zona interessata dalla realizzazione dell’intervento di recupero e completamento edilizio in oggetto sarebbe giustificata dall’esigenza di “tutelare il decoro e l’assetto urbano della zona centrale della riviera e limitare le attività contrastanti rispetto agli usi residenziali” e di non stravolgere, scongiurandone il “collasso”, “l’intero sistema urbanistico esistente”. Tale motivazione, oltre che a non essere stata esternata nel provvedimento impugnato, si rivela, altresì, inidonea, in ragione della sua genericità, ad integrare il motivo imperativo di interesse generale richiesto dalla legge per l’imposizione di limiti allo svolgimento dell’attività commerciale, il quale implica l’individuazione di specifiche ed imprescindibili esigenze di tutela del decoro urbano ovvero delle peculiari caratteristiche commerciali dei centri storici o di delimitate aree commerciali.

4. Anche le censure proposte dalla società ricorrente avverso le ulteriori ragioni ostative alla realizzazione dell’intervento edilizio, contenute negli altri capi autonomi del provvedimento impugnato, sono fondate.

4.1. La circostanza che l’autorizzazione n. 336 dell’1 marzo 2012 sia stata rilasciata “in virtù della deroga concessa dall’art. 43 della L.R. 11/2008 vigente all’epoca di realizzazione del contenitore commerciale” è irrilevante ai fini della valutazione del nuovo progetto, atteso che la norma all’epoca vigente (più precisamente, contenuta nell’articolo 1, comma 43) si limitava a disporre, per i comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti e per le superfici fino a 600 metri quadrati di area di vendita, l’inapplicabilità dei parametri di insediabilità urbanistica delle medie e grandi superfici di vendita, senza nulla disporre in merito alla localizzazione delle stesse.

4.2. La mancata esistenza in rerum natura dell’immobile nel quale trasferire la media struttura di vendita già autorizzata non può assurgere, inoltre, a causa ostativa alla realizzazione del progetto: ai sensi dell’articolo 32, comma 1, della legge regionale n. 23 del 2018, il Comune è, infatti, tenuto esclusivamente a vagliare la compatibilità del progetto con le norme urbanistiche che regolano l’insediabilità delle medie e delle grandi strutture di vendita sul territorio.

La difesa del Comune di Tortoreto ha impropriamente richiamato, in proposito, l’articolo 32, comma 9, della legge regionale n. 23 del 2018, per cui “E’ fatta salva la riutilizzazione di contenitori edilizi già a destinazione d’uso commerciale nei quali sia cessata l’attività per trasferimento o per chiusura di esercizi preesistenti, anche in deroga ai criteri di cui al presente articolo, qualora non vi siano variazioni dimensionali in aumento della superficie di vendita da accertare da parte del Comune”: tale disposizione disciplina, infatti, la fattispecie del riutilizzo di contenitori edilizi a destinazione commerciale già esistenti e dismessi e non già la diversa fattispecie del trasferimento di un’attività commerciale già autorizzata ed attiva in contenitori edilizi da realizzare.

4.3. Il provvedimento impugnato deve, infine, ritenersi illegittimo con riferimento all’ulteriore motivazione ostativa alla realizzazione dell’intervento edilizio, per cui l’apertura, l’ampliamento o il trasferimento di sede di una media struttura di vendita presuppone la presentazione di un’istanza di autorizzazione e non una mera comunicazione, come indicato al punto 14 della tabella A allegata al decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222.

Tale ragione ostativa non è stata indicata nella comunicazione di cui all’articolo 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, con conseguente violazione della partecipazione procedimentale dell’istante.

5. L’accoglimento del primo motivo di ricorso preclude al Collegio di escutere il secondo motivo di ricorso, espressamente proposto in via subordinata.

6. In conclusione, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, deve essere annullato il provvedimento del Comune di Tortoreto prot. n. 1749 del 17 gennaio 2025.

7. L’effetto conformativo della presente sentenza di annullamento consiste nell’ordinare al Comune di Tortoreto di riesaminare l’istanza presentata dalla società ricorrente in data 20 agosto 2024, effettuando, nel rispetto del contraddittorio procedimentale, la valutazione della compatibilità urbanistica del progetto mediante il doveroso bilanciamento tra la tutela della concorrenza, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi e gli eventuali specifici motivi imperativi di interesse generale afferenti alla gestione del territorio.

8. La complessità della vicenda giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Comune di Tortoreto prot. n. 1749 del 17 gennaio 2025.

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

MA AN, Presidente

Maria Colagrande, Consigliere

OS LL, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OS LL	MA AN

IL SEGRETARIO