Pubblicato il 24/11/2025

N. 01675/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01051/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1051 del 2022, proposto da
DD IU e AN OM Piemonte, rappresentati e difesi dagli avvocati Lucia Monacis e Michela Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale di Alessandria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Castellotti, Maria Daniela Cogo e Elio Gianni Garibaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Piemonte, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della delibera n. 644 del 20 luglio 2022, avente ad oggetto “Indizione di una procedura aperta per il conferimento di servizi sanitari presso il Presidio Ospedaliero di Tortona inerenti la gestione della attività di Recupero Funzionale, della Piattaforma Ambulatoriale e del Pronto Soccorso. Durata nove anni. Gara ANAC n. 8623088 da processare sulla piattaforma ARIA Sintel”, nonché dei relativi allegati e, per quanto di ragione, di ogni altro atto antecedente, successivo o comunque connesso con quelli impugnati e al momento non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’intimata Azienda Sanitaria Locale di Alessandria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il dott. Marco ST e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Durante la fase pandemica l’ospedale di Tortona è stato adibito interamente alla cura dei pazienti affetti da Covid-19, con trasferimento delle ordinarie attività ospedaliere ivi svolte presso altre strutture ospedaliere; l’Azienda sanitaria di Alessandria qui riferisce che, superata la fase emergenziale, l’avviata riorganizzazione del presidio ha dovuto misurarsi con la diffusa carenza di personale medico, non superata nonostante i numerosi concorsi espletati per reperire specialisti nelle discipline afferenti al Pronto Soccorso, al Recupero e Rieducazione Funzionale, alla Cardiologia e alla Neurologia.

2. Quanto alla consistenza del servizio di Recupero e Rieducazione Funzionale, di preteso interesse per la ricorrente dott.ssa IU DD, la risalente deliberazione n. 711 del 06.10.2015 dell’Azienda sanitaria prevedeva un reparto presso l’ospedale di Casale Monferrato oltre a un reparto di lungodegenza ad AD (Docc. 4 e 4 bis Asl). Per contro, alla data di proposizione del ricorso, presso l’ospedale di Tortona non risultavano attivati posti letto di ricovero nell’ambito della Struttura di Recupero e Riabilitazione Funzionale. Ad esito delle procedure concorsuali di cui alle determinazioni n. 1516 del 25.09.2021 e n. 790 del 18.05.2022 (Docc. 5 e 5 bis Asl, atti di approvazione delle graduatorie), non venivano coperti tutti i corrispondenti posti vacanti di dirigente medico (Doc. 5 ter Asl, relazione ricognitiva del 26.10.2022 a firma del Dirigente dell’Ufficio Personale, redatta per il deposito nel presente giudizio).

3. La generalizzata contrazione del personale medico emerge dal contenuto della relazione del 02.11.2022, predisposta per il presente giudizio dal Dirigente Amministrativo della S.C. Personale e qui prodotta dall’Amministrazione sub doc. 13, ove viene riportato un organico al 01.01.2019 di 536 Dirigenti Medici, ridottosi al 02.11.2022 a sole 421 unità; il citato elaborato, corredato di tabelle riassuntive, ricostruisce altresì l’esito delle procedure di reclutamento espletate per differenti discipline: dal 2020 al 2022 l’Azienda sanitaria espone di aver attivato quattro concorsi pubblici e due avvisi di incarico a tempo determinato per Medicina e Chirurgia d’Accettazione e d’Urgenza, nonché tre concorsi pubblici, un avviso di incarico a tempo determinato ed un avviso di mobilità quanto per Cardiologia, conclusisi con risultati inferiori ai fabbisogni.

4. Nel contesto sopra descritto, con la gravata deliberazione n. 644 del 20.07.2022, l’Asl di Alessandria (Doc. 7 Asl) ha quindi indetto una procedura aperta per il conferimento dei servizi sanitari di Recupero Funzionale, della Piattaforma Ambulatoriale e del Pronto Soccorso presso il Presidio Ospedaliero di Tortona (Doc. 8 Asl); l’atto in questione è stato pubblicato in data 12.08.2022 sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e in data 08.08.2022 sulla Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea (Docc.9 e 9 bis Asl).

5. L’Associazione AO ED con nota del 1.08.2022, prot. n. 74/2022 (Doc. 10 Asl), ha diffidato l’A.S.L. AL e l’Assessorato alla Salute della Regione Piemonte alla revoca della sopra richiamata deliberazione di indizione, ritenendola in contrasto con il generale divieto di somministrazione di personale medico dirigenziale; l’Azienda sanitaria ha fornito riscontro negativo con nota del 30.08.2022, prot. n. 114269 (Doc. 11 Asl).

6. Successivamente, con l’epigrafato ricorso, notificato il 18.10.2022, il suddetto sodalizio AO ED e la propria associata dott.ssa IU DD, Medico specializzato in Medicina Fisica e Riabilitazione e Dirigente Medico presso l’Azienda dei Colli di Napoli, hanno chiesto a questo Tribunale di annullare previa sospensione cautelare la delibera n. 644/2022 dell’Azienda sanitaria, in uno con gli atti connessi, deducendo:

I. Violazione di legge. Violazione dell’art. 97 della costituzione, degli artt. 35 e 36 d.lgs. n. 165/2001 e smi. Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione. Secondo gli esponenti la Delibera n. 644/2022 violerebbe, per un verso, il principio costituzionale di accesso concorsuale al pubblico impiego, per altro opererebbe una somministrazione di personale, ammessa per le pubbliche amministrazioni solo in presenza delle esigenze previste dall’art. 36 del D.Lgs n. 165/2001;

II. Violazione di legge. Violazione degli artt. 35 e 36 d.lgs. n. 165/2001 e smi. La censura approfondisce le contestazioni circa l’assenza nella commessa in questione dei tratti distintivi dell’appalto di servizi (assunzione da parte dell’appaltatore: a) del potere di organizzazione dei mezzi necessari allo svolgimento dell’attività richiesta; b) del potere direttivo sui lavoratori impiegati dalla stessa; c) del rischio di impresa). Da tali premesse dovrebbe discendere secondo la prospettazione ricorsuale la qualificazione dell’appalto in termini di – non ammessa - somministrazione di manodopera;

III. Violazione di legge. violazione dell’art. 1, commi 547 e seg. legge 30 dicembre 2018, n. 145 e smi. Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria nonché carenza di motivazione. La doglianza stigmatizza la decisione amministrativa di esternalizzare, tra gli altri, il servizio di Riabilitazione e Rieducazione funzionale senza ricorrere alla assunzione degli specializzandi, così come previsto dalla Legge n. 145/2018;

IV. Violazione di legge. Violazione dell’art. 51 del codice dei contratti pubblici. La censura si incentra sulla illegittima e immotivata suddivisione della gara in un unico lotto;

V. Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione e della antieconomicità dell’azione amministrativa. L’ultimo motivo di ricorso contesta sotto il profilo dell’eccesso di potere il valore attribuito all’appalto, ritenuto dai deducenti eccessivamente elevato.

7. Si è costituita l’intimata Azienda sanitaria, eccependo nelle successive difese, in via preliminare rispetto all’infondatezza nel merito delle censure ricorsuali:

a) l’irricevibilità del ricorso per tardività, poiché, vertendo sull’annullamento degli atti di indizione di una procedura di gara e di approvazione della relativa lex specialis , lo stesso avrebbe dovuto essere proposto nel rispetto dei termini dimidiati di notifica previsti in materia di appalti dall’ art. 120 del D.Lgs. n. 104/2010, il cui dies a quo decorreva dalla pubblicazione in G.U., ovvero, quanto all’AO, dalla diffida inviata dal medesimo in data 1.8.2022, in quanto manifestazione dell’anticipata e piena conoscenza dell’atto gravato;

b) l’inammissibilità del ricorso, desumibile:

- quanto alla dott.ssa IU DD, dalla circostanza che la stessa non abbia partecipato a nessuno dei precedenti concorsi banditi dall’Amministrazione per Dirigente Medico di Medicina Fisica e Riabilitazione (docc. 3 e 3 bis Asl) né presentato domanda di mobilità per essere assunta nei presidi aziendali dedicati ad attività riabilitativa (docc. 4 e 4 bis Asl). Secondo la prospettazione della difesa pubblica, l’impugnazione non sarebbe, pertanto, retta da alcun interesse, non potendo individuarsi alcuna lesione agli interessi della professionista da parte degli atti impugnati, né prospettarsi alcun diretto vantaggio dal relativo annullamento, inidoneo di per sé ad attribuire l’anelato incarico sanitario presso le strutture dell’Amministrazione resistente;

- quanto all’Organizzazione Sindacale AO ED, per un verso, dai relativi scopi statutari,, ad avviso dell’Azienda sanitaria non idonei ad attribuirle la facoltà di proporre una domanda giudiziale di caducazione degli atti di indizione di una gara di servizi come quella oggetto di impugnazione; sotto altro connesso profilo, dalla frattura degli interessi propri della categoria medica che il sodalizio pretende di rappresentare, in quanto all’interesse caducatorio di alcuni sanitari associati, interessati a conseguire un incarico in qualità di dipendenti pubblici, si contrapporrebbe l’opposto interesse di altri soci professionisti all’impiego quali dipendenti dell’impresa privata aggiudicataria dell’appalto o all’esercizio dell’attività in regime di libera professione, in sinergia con quest’ultimo operatore economico.

8. All’esito della camera di consiglio del 9.11.2022, con ordinanza n. 1067/2022 il Collegio ha respinto l’istanza cautelare.

9. In vista dell’esame nel merito della controversia le parti hanno depositato ulteriori documenti e scritti difensivi, insistendo per l’accoglimento delle rispettive conclusioni. La parte pubblica, inoltre, ha eccepito la mancata impugnazione dell’aggiudicazione della commessa, medio tempore intervenuta, cui la difesa ricorrente ha replicato, precisando di aver contestato in radice la scelta dell’amministrazione e gravato anche tutti gli atti connessi e consequenziali alla delibera di indizione.

10. All’udienza pubblica del 6.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Assume carattere preliminare lo scrutinio delle eccezioni in rito di parte resistente.

11.1. Il Collegio ritiene che vada affrontata per prima la denunciata inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, poiché, per consolidata giurisprudenza “l’inoppugnabilità dell’atto, che deriva dalla mancata tempestiva impugnazione (dunque, dalla irricevibilità del ricorso), non è assoluta, ma è relativa al singolo soggetto che era interessato a censurarlo e non l’ha fatto, come risulta evidente se si pensa, per esempio, all’ipotesi di un provvedimento che sia diretto a più destinatari, ciascuno dei quali ne riceva la notifica in momenti diversi, con conseguente esistenza di termini differenti per la sua impugnazione; oppure, se si considera il caso dell’atto endoprocedimentale, di per sé privo di portata lesiva, che, non potendo essere autonomamente impugnato, nemmeno diviene di per sé “inoppugnabile” (e il ricorso proposto contro di esso è dunque inammissibile, non irricevibile) …Da queste considerazioni discende quindi che, anche da un punto di vista logico, il giudice deve verificare innanzitutto se l’atto censurato è lesivo e poi, in caso la verifica sia positiva, controllare la tempestività della notifica e del deposito, perché solo quando il privato ha interesse a proporre ricorso ha altresì l’onere di farlo tempestivamente, a pena d’irricevibilità” (Cons. Stato, VII, 10.2.2025 n. 1093).

11.2. La ricorrente rappresenta di essere “interessata a lavorare presso l’ospedale di Tortona, avendone i requisiti” , precisando che, in ragione del possesso di questi ultimi, “ ben avrebbe potuto partecipare ad un eventuale concorso” (pagg. 3 e 7 del ricorso). Con memoria depositata il 3.10. 2025, la Dirigente aggiunge, in replica all’eccezione di carenza di interesse sollevata dall’Amministrazione, che l’annullamento della Delibera n. 644/2022 le consentirebbe “di entrare nell’organico del reparto di riabilitazione presso l’ospedale di Tortona, attraverso una corretta procedura concorsuale” . Le divisate affermazioni attoree non superano le eccezioni di parte pubblica. L’Amministrazione infatti, per un verso ha dimostrato che le precedenti procedure concorsuali per la copertura di dirigenti nelle discipline riabilitative, seppure riferite a presidi ospedalieri diversi dall’ospedale di Tortona, non hanno consentito di coprire i posti vacanti; non risulta, inoltre, che la ricorrente vi abbia partecipato né abbia attivato alcuno degli istituti previsti dall’ordinamento per transitare nell’organico dell’Azienda sanitaria resistente, il quale, anche a valle dell’appalto in contestazione, permane articolato in plurime strutture che non escludono una possibilità di collocamento (doc. 26 Asl). L’interesse agitato con il ricorso, pertanto, per un verso si regge su una mera manifestazione di intenti mai concretizzata, per altro verso non è destinato ad essere soddisfatto dall’eventuale caducazione della procedura, poiché da tale esito non discenderebbe de plano l’auspicata indizione di un concorso per il reparto di interesse della ricorrente.

11.3. Lo statuto del ricorrente sodalizio AO ED all’art. 1 dispone che “possono essere iscritti all’Associazione i medici-chirurghi, gli odontoiatri, i veterinari, i biologi, i chimici, i fisici, gli psicologi, i farmacisti che operino in rapporto giuridico di dipendenza, di convenzione con il S.S.N., o in formazione, ovvero dipendenti dallo Stato, dalle Regioni, dalle strutture private accreditate, ovvero in attività libero professionale, ed anche dopo la cessazione dei rapporti di lavoro” . Sebbene gli obiettivi associativi elencati all’art. 4, lettere da a) ad f), menzionino il “dirigente medico e sanitario” quale beneficiario principale dell’attività sociale, la successiva lettera h prevede il perseguimento dei “medesimi obiettivi di cui alle precedenti lettere anche in favore delle altre categorie di iscritti” . L’Associazione, pertanto, in ragione dell’irriducibile pluralismo che in essa confluisce, non può dirsi portatrice di un omogeneo interesse collettivo alla caducazione della procedura di gara. Vale, pertanto, l’insegnamento della giurisprudenza secondo il quale gli enti esponenziali di interessi superindividuali, proprio perché risultanti da un processo di soggettivizzazione dell'interesse altrimenti diffuso ed adespota, possono agire in giudizio solo quando venga invocata la lesione di un interesse omogeneo comune all'intera categoria, e non anche quando si verta su questioni concernenti singoli iscritti ovvero capaci di dividere la categoria in posizioni contrastanti; infatti l'interesse collettivo dell'associazione sindacale deve identificarsi con l'interesse di tutti gli appartenenti alla categoria unitariamente considerata e non con interessi di singoli associati o di gruppi di associati, altrimenti si avrebbe una vera e propria sostituzione processuale in violazione dell'art. 81 c.p.c. (cfr ex multis , Cons. Stato, V, 22.05.2023, n. 5031, Cons. Stato, VI , 26.01.2022, n. 530, T.A.R. Lazio, Roma, III, 04.04.2023, n.5688, T.A.R. Toscana, II , 14.11.2022, n. 1303). Dall’esame degli atti di causa non risulta in alcun modo smentita l’eventualità che all’interno della categoria dei medici aderenti all’AO ED possano annoverarsi professionisti sanitari interessati a svolgere la propria attività professionale nell’ambito dell’appalto in contestazione, da cui discende l’impossibilità per l’Associazione di promuovere un’azione volta a contestare in radice la procedura.

11.4. Il ricorso è, pertanto, inammissibile, per difetto di interesse con riferimento alla Dott.ssa IU DD e per difetto di legittimazione ad agire in capo ad AO ED, con assorbimento dell’ulteriore profilo di improcedibilità derivante dalla mancata impugnazione dell’aggiudicazione medio tempore intervenuta.

12. L’impugnativa sarebbe, comunque, irricevibile, poiché, in base alla natura degli atti gravati, gli stessi ricadono nella nozione di “documento di gara” di cui all’art. 3, lettera ooo), del D.Lgs 18/04/2016, n. 50, applicabile ratione temporis , che comprende “qualsiasi documento prodotto dalle stazioni appaltanti o al quale le stazioni appaltanti fanno riferimento per descrivere o determinare elementi dell'appalto o della procedura, compresi il bando di gara, l'avviso di preinformazione, nel caso in cui sia utilizzato come mezzo di indizione di gara, l'avviso periodico indicativo o gli avvisi sull'esistenza di un sistema di qualificazione, le specifiche tecniche, il documento descrittivo, le condizioni contrattuali proposte, i modelli per la presentazione di documenti da parte di candidati e offerenti, le informazioni sugli obblighi generalmente applicabili e gli eventuali documenti complementari” . Orbene, ai sensi dell’art. 120 c.p.a., gli stessi dovevano essere contestati entro trenta giorni dalla pubblicazione (avvenuta il 12.08.2022 sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e il 08.08.2022 sulla Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea) o dalla relativa piena conoscenza, se anteriore (per l’Associazione AO ED desumibile dal contenuto della diffida del 1.8.2022). Orbene, il termine di 30 giorni concesso dall’ordinamento era irrimediabilmente spirato quando, in data del 18.10.2022, il ricorso è stato notificato all’Amministrazione.

12.1. Corrobora la superiore ricostruzione l’articolata riflessione in merito alla “legittimazione al ricorso nel settore specifico delle controversie in materia di affidamento dei contratti pubblici” contenuta nella decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 4/2011, ove, ribadito che “in linea di principio, gli orientamenti interpretativi più consolidati affermano la regola secondo cui la legittimazione al ricorso deve essere correlata ad una situazione differenziata, in modo certo, per effetto della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione” , è precisato che “la regola, ormai consolidata, subisce, ora, alcune notevoli deroghe, concernenti” come in specie, proprio la “la legittimazione del soggetto che contrasta, in radice, la scelta della stazione appaltante di indire la procedura” .

12.2. La possibilità di contrastare la scelta di fondo dell’Amministrazione, quindi, per un verso legittima la parte che si ritiene lesa ad impugnare immediatamente gli atti di gara senza attenderne l’esito, per altro verso le impone di agire tempestivamente, nel rispetto dei termini di cui all’art. 120 c.p.a.

13. La particolarità e complessità della fattispecie decisa giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile nei sensi espressi in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LU EL, Presidente

Marco ST, Referendario, Estensore

Martina Arduino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco ST	LU EL

IL SEGRETARIO