Pubblicato il 03/03/2026

N. 00183/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01009/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1009 del 2025, proposto da Consorzio Intesa s.c.r.l. ONLUS, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv. Giovanni Maiello e Alfredo Zaza d’Aulisio, con domicilio eletto presso il loro studio in Gaeta (LT), salita Casa Tosti 2 e domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. alfredozaza@pec.studiozaza.it e giovannimaiello@pec.it;

contro

Provincia di Frosinone, in persona del presidente p.t. , rappresentata e difesa dagli avv. Teresa Ardovini e Mariacristina Iadecola del servizio legale dell’ente, con domicilio digitale eletto presso gli indirizzi p.e.c. teresa.ardovini@pec.it e avv.mc.iadecola@messaggipec.it;
Comune di Alatri (FR), in persona del sindaco p.t. , non costituito in giudizio;

nei confronti

Altri Colori s.c.s. ONLUS, in proprio e quale mandataria del r.t.i. con Cooperativa sociale H Anno Zero, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dal prof. avv. Francesco Scalia con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. francescoscalia@legalmail.it;
Cooperativa sociale H Anno Zero, in persona del legale rappresentante p.t. , non costituita in giudizio;

per

- quanto al ricorso principale:

A) l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia:

1) della determinazione dirigenziale municipale n. 521, r.g.n. 2757, del 23 ottobre 2025, comunicata il successivo giorno 29, con la quale è stata aggiudicata alla controinteressata la procedura aperta per la conclusione di due accordi quadro per l’affidamento del servizio di assistenza domiciliare, telesoccorso e pronto intervento sociale per i comuni afferenti al distretto socio-assistenziale A, lotti 1 (CIG B6740AD0C8) e 2 (CIG B6740AE19B);

2) di tutti i verbali di gara e, in particolare, di quelli del 19 maggio 2025, 29 luglio 2025, 4 agosto 2025 e 16 settembre 2025;

3) della nota del Distretto socio-assistenziale FR A prot. n. 28568 del 7 agosto 2025;

4) della nota del Distretto socio-assistenziale FR A prot. n. 33213 del 5 settembre 2025;

5) del disciplinare, del capitolato e di tutti gli atti di gara;

6) della determinazione a contrarre n. 588, r.g.n. 2874, del 18 novembre 2024;

7) di ogni altro atto presupposto, conseguente o altrimenti connesso a quelli impugnati;

B) per la condanna dell’amministrazione alla reintegrazione in forma specifica mediante affidamento del servizio, previa dichiarazione d’inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato, e accertamento del diritto al subentro;

- quanto al ricorso incidentale, l’annullamento:

1) in parte qua e per quanto di ragione, della citata determinazione del 23 ottobre 2025, (Gara SUA n. 11/2025);

2) della mancata esclusione della ricorrente principale per l’insostenibilità dell’offerta;

3) di tutti i verbali di gara e segnatamente del verbale di prima seduta pubblica del 19 maggio 2025, del verbale di seduta riservata del 29 luglio 2025, del verbale di seconda seduta pubblica del 4 agosto 2025, del verbale di presa d’atto dei giustificativi del 16 settembre 2025, nella parte in cui è stata disposta l’ammissione e la valutazione dell’offerta e dei giustificativi della ricorrente principale nei termini ivi indicati, in modo da determinare la sua collocazione al secondo posto della graduatoria;

4) della nota prot. n. 28568 del 7 agosto 2025, con la quale è stata ritenuta congrua l’offerta della ricorrente principale;

5) della nota prot. n. 33213 del 5 settembre 2025, nella parte in cui è stata ritenuta congrua l’offerta della ricorrente principale;

6) di ogni altro atto presupposto, conseguente o altrimenti connesso a quelli impugnati.

Visti il ricorso principale, il ricorso incidentale e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Frosinone e di Altri Colori s.c.s. ONLUS;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 il dott. LE OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con determinazione a contrarre n. 588, r.g.n. 2874, del 18 novembre 2024, integrata con determinazione dirigenziale n. 83, r.g.n. 419, del 17 febbraio 2025, il Comune di Alatri ha indetto, per il tramite della stazione unica appaltante (SUA) della Provincia di Frosinone, una procedura aperta per la conclusione di due accordi quadro per la gestione per l’affidamento del servizio di assistenza domiciliare, telesoccorso e pronto intervento sociale per i comuni afferenti al Distretto socio-assistenziale A (gara SUA n. 11/2025).

1.1 Il valore complessivo stimato della procedura è pari a euro 5.127.941,95, IVA esclusa, per l’intera durata contrattuale di 4 anni ( i.e. 48 mesi naturali e consecutivi, a decorrere dalla data di sottoscrizione dell’accordo quadro), con la precisazione che l’appalto è stato suddiviso nei seguenti due lotti associati: 1) servizio di assistenza domiciliare (a misura), per un importo di euro 4.071.162,37 (IVA esclusa), di cui euro 436.195.97 soggetti a ribasso (CIG B6740AD0C8); 2) servizio di telesoccorso e pronto intervento sociale (in parte a corpo e in parte a misura), per un importo di euro 487.008,26 (IVA esclusa), di cui euro 245.643,46 soggetti a ribasso (CIG B6740AE19B).

Il bando-disciplinare di gara prevede, quindi, l’aggiudicazione della commessa alla stregua del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa con 70 punti riservati alla valutazione dell’offerta tecnica (A) e 30 punti riservati a quella economica (B). Quanto alla parte economica, il § 5.3 del bando-disciplinare prevede che i 30 punti de quibus siano divisi in due aliquote:

a) 25 punti da assegnare sommando, per ciascun concorrente che avrà raggiunto un punteggio pari o superiore a 66,50, i punteggi assegnati alle offerte economiche del lotto 1 e del lotto 2, ciascuna delle quali valutata in trentesimi, e poi riparametrando il valore somma de qua a punti 25, secondo la formula “ ((somma dei punteggi assegnati dalla commissione all’offerta economica lotto 1 e lotto 2 del concorrente i) / (massimo valore tra le somme dei punteggi assegnati dalla commissione all’offerta economica lotto 1 e lotto 2 di ciascun concorrente) ) x 25 ”;

b) 5 punti da assegnare valorizzando l’offerta economica del lotto 1 e lotto 2 intesa come ulteriore ribasso da applicare ai ribassi già offerti per il lotto 1 e lotto 2 secondo la formula: “ C = (R i / R max) ” – ove C è il coefficiente del ribasso del singolo concorrente variabile da zero a uno, R i è il ribasso offerto dal singolo concorrente per lotto 1 e lotto 2 (“ inteso come ribasso da applicarsi ai ribassi già offerti e valorizzati ”) – con l’avvertenza che il “ ribasso sarà applicato ai ribassi già offerti per il lotto 1 e per il lotto 2 secondo la seguente formula: - (ribasso lotto 1 + (ribasso lotto 1 x ribasso lotto 1 e lotto 2) - ribasso lotto 2 + (ribasso lotto 2 x ribasso lotto 1 e lotto 2)) ”.

Le suddette previsioni, più in particolare, si collocano in diretta continuità con quanto previsto dal § 4.2 del bando-disciplinare che, in merito alla formulazione delle offerte economiche, prescrive: a) per il lotto 1, l’indicazione del prezzo orario (costo per ora lavorata maggiorato di spese generali ed utile), da intendersi comprensivo per qualunque onere, IVA esclusa, con riferimento al dipendente cat. C1 del CCNL Cooperative sociali 2025 (30 punti); b) per il lotto 2, la formulazione, per la parte a corpo, del ribasso da applicare sulla voce per la centrale (24 punti) e, per la parte a misura, l’indicazione del prezzo orario nelle medesime modalità prevista per il lotto 1 (6 punti); c) il già illustrato meccanismo di riparametrazione dell’offerta economica per i due lotti associati (25 punti) con un “ ribasso da aggiungere al ribasso offerto ” nel lotto 1 e nel lotto 2 (5 punti), in modo tale da giungere alla valutazione congiunta dei due lotti in trentesimi. Sempre la lex specialis precisa che il citato riferimento alla figura del dipendente categoria C1 “ è un mero titolo esemplificativo, al fine di definire la metodologia di calcolo da applicarsi ad ogni profilo professionale che sarà richiesto ”.

Alla gara di cui è causa hanno preso parte, tra l’altro, il r.t.i. Altri Colori s.c.s. ONLUS e Cooperativa sociale H Anno zero, da un lato, e Consorzio Intesa s.c.r.l. ONLUS, dall’altro. All’esito delle operazioni di scrutinio, la graduatoria provvisoria ha visto in prima posizione il predetto r.t.i. con 100 punti (70 per la parte tecnica, 25 per quella economica riparametrata e 5 per offerta economica migliorativa) ed al secondo posto Consorzio Intesa s.c.r.l. ONLUS con 96,12 punti (70 per la componente tecnica, 24,87 per quella economica riparametrata e 1,25 per offerta economica migliorativa). Posto che entrambe le offerte in questione hanno superato i 4/5 del punteggio massimo, la stazione appaltante ha disposto l’avvio del subprocedimento di verifica dell’anomalia e, esaminate le giustificazioni prodotte, il responsabile unico del procedimento (r.u.p.) con nota prot. n. 33213 del 5 settembre 2025 ha ritenuto congrue le offerte di entrambi i concorrenti, sì che la SUA con verbale del 16 settembre 2025 ha confermato la graduatoria provvisoria e proposto l’aggiudicazione in favore del r.t.i. Altri Colori s.c.s. ONLUS e Cooperativa sociale H Anno zero. Detto operatore, in particolare, ha ottenuto, come detto, 100 punti complessivi, offrendo un costo orario di euro 21,55 sul lotto 1 (a misura) e di euro 22,57 sulla parte di lotto 2 a misura, oltre ad un importo di euro 118.782,04 per la parte di lotto 2 a corpo.

1.2 Avuto riguardo a ciò, con il ricorso all’esame, notificato e depositato il 28 novembre 2025, Consorzio Intesa s.c.r.l. ONLUS ha impugnato gli atti indicati in epigrafe lamentando:

I) “ violazione di legge – eccesso di potere ”, perché l’importo di aggiudicazione non corrisponderebbe a quello risultante dall’applicazione del secondo ribasso e l’aggiudicazione si fonderebbe anche su una valutazione di congruità dell’offerta viziata per il fatto che la controinteressata non avrebbe giustificato proprio il secondo ribasso offerto, essendovi peraltro forti sottostime circa il trattamento normativo e retributivo dei dipendenti impiegati per la commessa;

II) “ violazione di legge – eccesso di potere ”, in quanto la controinteressata avrebbe indicato un costo orario di molto inferiore a quello previsto nelle pertinenti tabelle ministeriali e segnatamente: a) con riferimento al lotto 1, per i 2 dipendenti inquadrati in categoria D3 (coordinatore/referente) non sarebbe stata considerata l’indennità di funzione e sarebbe stata operata una riduzione del premio INAIL al 2% rispetto al 3% di legge, mentre per i 39 dipendenti inquadrati in categoria C1 (operatori socio-sanitari) sarebbe stata realizzata “ una serie di decurtazioni a varie componenti del costo del lavoro ”; b) con riferimento al lotto 2, un costo orario inferiore a quello di legge sarebbe stato ottenuto per 1 dipendente inquadrato in categoria D3 mediante eliminazione dell’indennità di funzione e riduzione del premio INAIL al 2%, mentre per i 33 operatori in reperibilità vi sarebbe una sottovalutazione dei costi a euro 109.760,00 a fronte dei 111.406,50 necessari;

III) “ violazione di legge – eccesso di potere ”, in quanto il giudizio di congruità dell’offerta dell’aggiudicataria sarebbe illegittimo per non avere la stazione appaltante intercettato palesi indici di anomalia in relazione alle modalità di interazione con utenti e famiglia, di sostituzione del personale, di ulteriori connotazioni di servizio, di figure professionali aggiuntive e di piano formativo;

IV) “ eccesso di potere – violazione di legge ”, dal momento che in data antecedente al termine per la presentazione dei giustificativi, l’amministrazione avrebbe comunque anticipato un giudizio favorevole di compatibilità di ambo le offerte mediante la nota prot. n. 28568 del 7 agosto 2025 e, inoltre, la successiva verifica di adeguatezza dell’offerta sarebbe sostanzialmente immotivata, non recando alcuna particolare illustrazione delle ragioni della scelta operata.

1.3 Si è costituita in giudizio la Provincia di Frosinone, che ha argomentato per l’inammissibilità e l’infondatezza dei singoli motivi di gravame proposti.

In merito al primo motivo, ne ha illustrato la non accoglibilità rilevando innanzitutto che, a termini dei § 4.2 e 5.2 del bando-disciplinare, il secondo ribasso di cui si duole parte ricorrente è quello in virtù del quale sono stati conferiti 5 punti e che ha determinato per l’aggiudicataria un’ulteriore riduzione del costo orario per il lotto 1 dello 0,4% e dello 0,04% per il lotto 2, oltre ad un incremento del 3,513% della parte a corpo del lotto 2, pari ad euro 6.796. Ribasso che è stato applicato non direttamente al costo orario ma correttamente al ribasso percentuale già offerto per il lotto 1 ed il lotto 2, trattandosi di un ulteriore ribasso del 10% sul 4,541% proposto dalla controinteressata (con uno sconto aggiuntivo dello 0,455%). Ne consegue che, come indicato nel provvedimento di aggiudicazione, per il lotto 1 il costo orario di euro 22,68 ribassato del 4,541% ammonta a euro 21,65 che, ridotti di un ulteriore 0,455%, assommano ad euro 21,55 e che, per il lotto 2 il suddetto 10% si applica al ribasso dello 0,44% (e non al costo orario) e, dunque, corrisponde a un ulteriore sconto dello 0,044% che, in valore assoluto, determina un costo orario migliorato di euro 22,57, come indicato nella determina di aggiudicazione. Infine, ha rilevato che le giustificazioni della controinteressata sono globalmente riferite all’intera offerta economica e finalizzate a spiegare le ragioni per le quali si prevede un costo orario inferiore rispetto a quello posto a base di gara e coincidente con l’ora media lavorata quantificata nelle tabelle ministeriali, laddove parte ricorrente si è limitata a sostenere la mancata giustificazione del secondo ribasso, ma non ha provato che gli incrementi stimati, su un appalto di rilevante valore di quello di cui è causa, siano tali da rendere insostenibili e antieconomica l’offerta.

La stazione appaltante ha, quindi, sostenuto l’infondatezza del secondo motivo rilevando che l’appalto in discorso ha natura di accordo quadro, in cui il bando-disciplinare ha previsto come parametro di determinazione del costo orario della manodopera una sola figura professionale ( i.e. il dipendente inquadrato in categoria C1). Pertanto, il ribasso di euro 0,63 sul mero costo orario del lavoro, offerto dall’aggiudicataria per il lotto 1, determina un ribasso del 3,11% (3,421% migliorato dopo il secondo ribasso) sul costo della manodopera che, sommato al 7,23% di spese generali e al 2,90% di utile stimati, conduce per il lotto 1 ad un costo orario complessivo di euro 21,65 (poi migliorato a euro 21,55 con il secondo ribasso) e, per il lotto 2, ad un costo orario pari a euro 20,25 (dunque pari a quello delle tabelle ministeriali) che, sommato al 11,31% di spese generali e al 0,19% di utile, implica un costo orario complessivo del servizio pari a euro 22,58 (migliorato a euro 22,57 con il secondo ribasso); valore da cui la stazione appaltante ha ricavato il ribasso offerto complessivamente (anche su spese generali e utile), coincidente nel 4,996% per il lotto 1 e nello 0,485% per il lotto 2. Ha, poi, dimostrato che i calcoli di parte ricorrente sono erronei perché per un dipendente inquadrato nella categoria D3 per il lotto 2 il costo della manodopera, sul quale non è stato applicato da parte dell’aggiudicataria alcun ribasso, che ha riguardato le spese generali e l’utile, è pari alle tabelle ministeriali, mentre per il lotto 1 con l’applicazione del 3,421% di ribasso sul valore tabellare di euro 24,23 (e non di euro 27,01) il risultato sarebbe di euro 23,48, inferiore di euro 0,75 l’ora rispetto alle tabelle de quibus . Infatti, la controinteressata ha giustificato il costo orario offerto allegando di aver verificato tramite il proprio storico aziendale di avere un monte annuo di ore medie lavorate pari a 1598, a fronte della stima contenuta nelle tabelle ministeriali di 1548, non corrispondendo al vero che il predetto risparmio di 50 ore settimanali sia stato ottenuto sopprimendo l’indennità di funzione e riducendo l’aliquota INAIL.

Infine, la Provincia di Frosinone ha rilevato che il terzo ordine di censure è inammissibile perché rivolto a censurare il merito del giudizio di non anomalia dell’offerta vincitrice ed il quarto, oltre che inammissibile perché la valutazione di congruità è stata svolta dalla stazione appaltante secondo la corretta sequenza procedimentale, sarebbe anche infondato nel merito, in quanto la corrispondenza indicata da parte ricorrente non presenta il contenuto che ella le attribuisce, posto che ivi si afferma soltanto che “ riguardo alla richiesta dei giustificativi per l’anomalia per il superamento dei punteggi si può procedere con entrambi i concorrenti”.

1.4 Si è, altresì, costituito il r.t.i. controinteressato, che ha anch’esso illustrato le ragioni per il rigetto dell’impugnazione.

In relazione al primo ordine di censure, ha ricordato che la formulazione dell’offerta è articolata in due fasi successive e cioè una prima, in cui va indicato il costo orario proposto per il lotto 1 ed il ribasso percentuale ed il costo orario proposti per il lotto 2, ed una seconda in cui va quantificato il ribasso da applicare sui ribassi offerti per i suddetti lotti, tanto è vero che la stazione appaltante ha previsto due distinti moduli di offerta (“ busta economica prima fase ” e “ busta economica seconda fase ”). La formula da applicare per il ribasso offerto in seconda fase su quelli offerti in prima è prevista dal § 5.3 del bando-disciplinare, come ribadita nel quesito n. 18. Ha, quindi, dimostrato l’erroneità del calcolo della ricorrente, che non ha correttamente applicato la già citata formula (cfr. infra § 1.1) prevista dalla lex specialis della procedura, in quanto il costo orario determinato dal consorzio ricorrente in euro 19,48 per il lotto 1 ed in euro 20,32 per il lotto 2 si fonda su un errato procedimento di calcolo del ribasso in seconda fase, che è stato applicato sull’importo indicato in sede di prima offerta. Inoltre, ha sottolineato che dal modello di offerta e dai giustificativi prodotti l’aggiudicatario ha previsto una quota prudenziale del 2,90% del totale dell’offerta economica pari ad euro 109.661,26 per l’intera durata del contratto che lascia un margine di utile sufficiente a coprire il ribasso proposto in seconda fase. In aggiunta a ciò, parte ricorrente ha qualificato il secondo ribasso come un’autonoma componente di costo da giustificare analiticamente, il che, tuttavia, non corrisponde a quanto previsto dal bando-disciplinare, che ha strutturato la formulazione dell’offerta in due fasi prevedendo un meccanismo di calcolo del prezzo finale basato su una formula matematica predeterminata e vincolante, ove il secondo ribasso è il risultato di una mera operazione aritmetica, sì che la sostenibilità economia del ribasso finale è ampiamente dimostrata nei giustificativi prodotti ed è assorbita dalla congruità dell’offerta complessiva apprezzata dalla stazione appaltante in modo globale e sintetico. In definitiva, la presenza di un margine di utile capiente a copertura di ogni costo, compresa l’incidenza del ribasso aggiuntivo, giustifica la sostenibilità della proposta negoziale.

Quanto al secondo motivo di gravame, il r.t.i. aggiudicatario ha sottolineato di aver fornito una dettagliata relazione giustificativa nella quale ha dato conto della composizione dei propri costi, delle economie di scala, delle efficienze organizzative e delle sovrastime prudenziali che garantiscono la serietà dell’offerta pur con un costo del lavoro ottimizzato in merito al quale la stazione appaltante, nell’esercizio di un potere tecnico-discrezionale, ha ritenuto congrua la proposta del controinteressato. Peraltro, quanto all’indennità di funzione, né il CCNL né le tabelle ministeriali prevedono per il livello D3/E1 ( i.e. il coordinatore) la corresponsione di detta voce retributiva né delle altre indennità accessorie che sono state comunque prudenzialmente considerate; l’indennità di turno, poi, non è stata nemmeno ricompresa dalla stazione appaltante nella stima dei costi della manodopera. Ha poi sottolineato che parte ricorrente non ha specificamente censurato il fatto che l’aggiudicataria possa vantare un monte ore mediamente lavorato annualmente pari a 1598 ( i.e. l’80,87% delle ore teoriche assunte dalle tabelle ministeriali).

Circa il terzo motivo di gravame, ne ha argomentata l’inammissibilità per la granularità delle doglianze ivi proposte in relazione a singole voci di costo, che si risolvono in una c.d. caccia all’errore e che sono inidonee a evidenziare quelle macroscopiche illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, la cui sola sussistenza può consentire di sovvertire il giudizio tecnico-discrezionale di congruità dell’offerta.

Da ultimo, in relazione all’ultimo ordine di censure, ha sottolineato che non sussiste alcun vizio procedurale nell’ambito della verifica di anomalia perché la citata nota del 7 agosto 2025 è un atto meramente interlocutorio, posto che il giudizio definitivo di congruità è stato assunto soltanto il 5 settembre 2025, dopo la ricezione e l’analisi dei giustificativi prodotti, sì che il richiamo della richiamata missiva del 7 agosto 2025 nel corpo del verbale del 16 settembre 2025 che lo recepisce appare frutto di un mero refuso.

1.5 Con ordinanza 18 dicembre 2025 n. 361, questo tribunale ha respinto la domanda di rilascio di misure cautelari, rilevando l’assenza di un evidente fumus boni iuris alla luce della complessità delle argomentazioni a favore e contro l’accoglimento del gravame e, in ogni caso, l’insussistenza di un periculum in mora utilmente valutabile per le ragioni della ricorrente.

1.6 Con ricorso incidentale notificato il 27 dicembre 2025 e depositato il successivo giorno 29, il r.t.i. Altri Colori s.c.s. ONLUS e Cooperativa sociale H Anno zero ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, deducendo violazione dell’art. 110, d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36, del principio di immodificabilità dell’offerta in sede di verifica dell’anomalia ed eccesso di potere per erroneità dei presupposti, dal momento che il giudizio di congruità dell’offerta della ricorrente principale sarebbe illegittimo per non aver intercettato evidenti profili di insostenibilità connessi al fatto che l’ammontare delle spese generali è stato rimodulato al ribasso e che il secondo ribasso proposto porta l’offerta in perdita, essendo superiore all’utile derivante dal contratto.

1.7 In vista della discussione del merito del ricorso, la ricorrente e la controinteressata si sono scambiate scritti difensivi volti a riaffermare le rispettive posizioni.

Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. – Il ricorso introduttivo è in parte inammissibile ed in parte infondato, mentre quello incidentale diviene improcedibile in conseguenza del mancato accoglimento del gravame principale, non avendo per l’effetto l’aggiudicataria più interesse ad ottenere l’esclusione del concorrente collocato in seconda posizione.

2.1 In via preliminare, come da eccezione del r.t.i. controinteressato, si procede allo stralcio della memoria di replica versata in atti dalla ricorrente il 14 febbraio 2026, perché non sono state depositate dalle altre parti memorie conclusionali. Pertanto, deve sul punto confermarsi l’insegnamento giurisprudenziale secondo cui nel processo amministrativo le memorie di replica sono previste e regolate dall’art. 73 cod. proc. amm., “ per il precipuo ed esclusivo fine di consentire di rispondere alle deduzioni contenute nelle nuove memorie depositate dalle controparti in vista dell’udienza di discussione; ne segue che la replica è inammissibile qualora controparte non abbia depositato memoria conclusionale e che il suo oggetto deve restare, comunque, contenuto nei limiti della funzione di contrasto alle difese svolte nella memoria conclusionale avversaria, onde evitare che si traduca in un mezzo per eludere il termine per il deposito delle memorie conclusionali, proponendo tardivamente argomenti che avrebbero dovuto trovare posto nella memoria per l’udienza di discussione ” (TAR Campania, Napoli, sez. I, 23 luglio 2025 n. 5448; in termini v. ex multis : Cons. Stato, sez. IV, 10 aprile 2025 n. 3075; sez. V, 3 aprile 2023 n. 3434; sez. VI, 23 giugno 2021 n. 4816).

2.2 Sempre in via preliminare, ritiene il collegio utile ripercorrere brevemente le caratteristiche del giudizio di anomalia e del sindacato che il giudice amministrativo può esprimere sulle relative decisioni della stazione appaltante.

Al riguardo, si osserva che nelle gare pubbliche “ il giudizio circa l’anomalia o l’incongruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di macroscopica illogicità o erroneità fattuale, non potendo essere esteso ad un’autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci ” (TAR Lazio, Latina, sez. I, 31 gennaio 2026 n. 79; sez. I, 23 dicembre 2025 n. 1136; sez. I, 22 dicembre 2025 n. 1124; sez. I, 27 ottobre 2025 n. 903; sez. I, 30 giugno 2025 n. 579; sez. I, 15 marzo 2024 n. 219; sez. I, 15 giugno 2023 n. 427; sez. I, 5 luglio 2022 n. 645; sez. I, 16 maggio 2022 n. 464; in termini v.: Cons. Stato, sez. III, 6 febbraio 2017 n. 514; sez. V, 7 novembre 2016 n. 4755; TAR Lazio, Roma, sez. II, 26 novembre 2018 n. 11434). Stante la natura tecnico-discrezionale della funzione esercitata dalla stazione appaltante in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, è onere del ricorrente sotto il profilo probatorio “ introdurre in giudizio elementi che sul piano sintomatico, in modo pregnante, evidente, e decisivo rendano significativo il vizio di eccesso di potere in cui possa essere incorso l’organo deputato all’esame dell’anomalia ” (TAR Lazio, Latina, sez. I, 31 gennaio 2026 n. 79; sez. I, 27 ottobre 2025 n. 903; sez. I, 30 giugno 2025 n. 579; sez. I, 15 marzo 2024 n. 219; sez. I, 15 giugno 2023 n. 427; sez. I, 12 ottobre 2021 n. 562; in termini v. Cons. Stato, ad. plen., 3 febbraio 2014 n. 8; TAR Lazio, Latina, sez. I, 17 maggio 2021 n. 333; sez. I, 28 novembre 2020 n. 438; Roma, sez. II, 20 luglio 2020 n. 8410 e 8411). Particolarmente rilevante è la necessità che chi contesta l’anomalia di un’offerta dimostri l’evidenza dell’errore, cioè il fatto che l’erroneità emerga “ in modo univoco ed al di là del margine di opinabilità insito in valutazioni di carattere tecnico quali quelle sulla sostenibilità economica dell’offerta ” (TAR Lazio, Latina, sez. I, 31 gennaio 2026 n. 79; Roma, sez. V, 17 marzo 2025 n. 5508; in termini v. Cons. Stato, sez. IV, 16 gennaio 2023 n. 500; TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 7 aprile 2025 n. 243; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 13 dicembre 2024 n. 7053). Tale onere “ è validamente assolto quando il ricorrente evidenzi, per un verso, vistose lacune giustificative da parte dell’aggiudicataria e, per altro verso, palesi contraddizioni tra quanto dichiarato in sede procedimentale e quanto risultante da documenti provenienti dalla medesima, e né le une né le altre risultino essere state adeguatamente considerate dalla stazione appaltante, finendo perciò per renderne sindacabile il giudizio di non anomalia, per cattivo esercizio del relativo potere tecnico-discrezionale ” (TAR Lazio, sez. I, 31 gennaio 2026 n. 79; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 13 dicembre 2024 n. 7053; TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 26 aprile 2023 n. 1017).

2.3 Il primo motivo di ricorso è dunque privo di fondamento.

2.3.1 Al riguardo è sufficiente considerare che la doglianza per la quale l’importo di aggiudicazione non corrisponderebbe a quello risultante dalla corretta applicazione delle formule previste dalla lex specialis si fonda su un’errata lettura di queste ultime, posto che il calcolo correttamente eseguito restituisce proprio gli importi indicati nella citata determinazione dirigenziale del 23 ottobre 2025 recante aggiudicazione del contratto.

In tal senso, a termini dei § 4.2 (offerta economica), 5.2 (valutazione dell’offerta economica per il lotto 1 ed il lotto 2) e 5.3 (criteri di valutazione dei lotti associati) del bando-disciplinare, il c.d. secondo ribasso altro non è se non un ulteriore riduzione da applicare ai ribassi già offerti sui lotti 1 e 2 e non, quindi, sul costo orario, come erroneamente assunto da parte ricorrente. Ciò comporta che l’intera tesi sviluppata sul punto nel primo ordine di censure è irrimediabilmente viziata da tale errore metodologico, ben illustrato dalle difese dell’amministrazione e della controinteressata, e non è quindi accoglibile.

2.3.2 Analogamente, anche la pretesa mancata giustificazione del secondo ribasso appare irreparabilmente inficiata da un errore metodologico, atteso che, sempre a termini dei citati § 4.2, 5.2 e 5.3 del bando-disciplinare, è del tutto improprio inquadrare il secondo ribasso alla stregua di un’autonoma componente di costo che vada giustificata separatamente. Al contrario, si tratta del frutto di una mera operazione matematica la cui applicazione contribuisce a definire la proposta finale del concorrente che, quindi, è unitariamente giustificata dagli elementi rassegnati dall’aggiudicataria con la relazione prot. n. 773 del 18 agosto 2025, redatta ai sensi dell’art. 110, d.lgs. n. 36 del 2023. In detta relazione, peraltro, si dà evidenza di un margine prudenziale del 2,90% dell’offerta economica, corrispondente ad euro 109.661,26 per l’intero periodo contrattuale, che, pur appostato nel quadro delle risorse necessarie per garantire il servizio del lotto 1 (servizio di assistenza domiciliare), è rilevante anche per il lotto 2 (servizio di telesoccorso e pronto intervento sociale), ove la copertura dei costi di gestione per imprevisti di vario genere non è considerevole, dato che vengono qui in questione interventi a chiamata caratterizzati da minor continuità operativa che consentono di assorbire eventuali variazioni attraverso altre componenti dell’offerta economica come i costi generali e l’utile di impresa (cfr. pag. 11).

2.4 È parimenti infondato il secondo motivo di ricorso, con il quale la società ricorrente si è doluta del fatto che la controinteressata avrebbe indicato un costo orario di molto inferiore a quello previsto nelle tabelle ministeriali, quantificando una sottostima di euro 463.184,34 (che salgono a euro 546.211,10 ove si abbia luogo alla “ differenza con i costi tab. ministeriale e con i costi indicati nei giustificativi ” (pag. 18 dell’atto introduttivo del giudizio).

Segnatamente, il r.t.i. Altri Colori s.c.s. ONLUS, con riferimento al lotto 1, avrebbe eliminato l’indennità di funzione e ridotto il premio INAIL al 2% rispetto al 3% per i 2 dipendenti inquadrati in categoria D3 (coordinatore/referente); inoltre, per i 39 dipendenti inquadrati in categoria C1 (operatori socio-sanitari) avrebbe ottenuto indebite economie attraverso “ una serie di decurtazioni a varie componenti del costo del lavoro ”. Invece, con riferimento al lotto 2, avrebbe nella medesima misura sottostimato i costi dell’unico coordinatore D3, mentre per i 33 operatori in reperibilità vi sarebbe una sottovalutazione a euro 109.760,00 a fronte dei 111.406,50 necessari; inoltre, per i 2 operatori B1, i costi indicati “ non considerano integralmente le voci retributive contrattualmente obbligatorie ”.

2.4.1 Infatti, quanto alla posizione dei coordinatori D3, dalla lettura dei § A (relativi al costo della manodopera del lotto 1 e del lotto 2) dei giustificativi prodotti (rispettivamente pag. 2 e ss. e 13 ss.) non emerge in alcun modo che l’aggiudicataria applichi il tasso del 2% per l’aliquota INAIL, essendo piuttosto vero il contrario e cioè che è stato adottato il valore del 3% indicato nelle tabelle ministeriali, “ sebbene il tasso effettivo applicato alle cooperative del costituendo RTI sia stabilmente inferiore al 2%, come confermato dai dati storici ”. Pertanto, il suddetto riferimento ad un tasso effettivo inferiore non ha costituito il presupposto per una quantificazione del valore di riferimento ad una soglia inferiore a quella tabellare, con susseguente infondatezza sul punto del mezzo all’esame.

Inoltre, con riguardo all’indennità di funzione ed alle altre indennità accessorie, sempre dal § A dei giustificativi presentati per il lotto 1 si evince che, “ pur non essendo previste per la tipologia di servizio e quindi non applicabili concretamente, sono state comunque mantenute in via prudenziale ” (cfr. pag. 2). Pertanto, anche in questo caso la tesi di parte ricorrente non coglie il segno, dato che, effettivamente, come evidenziato dalla controinteressata, le tabelle ministeriali applicabili all’esecuzione del contratto ( i.e. la determinazione direttoriale n. 30 del 14 giugno 2024) non prevedono per la figura del coordinatore D3/E1 la corresponsione dell’indennità di funzione ma di una diversa voce retributiva denominata “ altre indennità ”, che al gennaio 2026 ammonta a euro 662,09 annui.

Per il lotto 1, l’offerta dell’aggiudicataria prevede 2 coordinatori D3 e per il lotto 2 un ulteriore coordinatore, con la conseguenza che l’incidenza di tali indennità accessorie ammonta, assumendo il valore di gennaio 2026, a 1986,27 annui (662,09 moltiplicato 3) e 7.945,08 nel quadriennio di durata dell’appalto (1986,27 moltiplicato 4). Ne deriva che, anche ammettendo che la controinteressata non abbia giustificato detti costi di personale o li abbia sottostimati, essi andrebbero portati in riduzione del margine imprevisti di cui al § C della relazione giustificativa (pag. 11), che ammonta a euro 109.661,26, sì che la relativa questione è priva di qualsiasi rilevanza ai fini della complessiva tenuta dell’offerta, tenuto conto del conclamato mancato superamento della prova di resistenza.

2.4.2 Quanto ai 39 dipendenti inquadrati in categoria C1 applicati al lotto 1, il ricorso è sul punto del tutto generico. atteso che si limita ad affermare che sussisterebbe “ una serie di decurtazioni a varie componenti del costo del lavoro ” (cfr. pag. 13) che, tuttavia, non vengono ulteriormente illustrate e comprovate neppure nella perizia di parte a firma del dott. Alberto Ceccarelli e datata 6 novembre 2025, che sul punto non spiega quali sarebbero tutte queste componenti, limitandosi a raffrontare il prospetto riepilogativo dei costi redatto sulla base dei dati forniti dalla controinteressata e quello fatto proprio dalla ricorrente. Infatti, al pari di quanto osservato in proposito del coordinatore D3, ogni riferimento alla corresponsione dell’indennità di funzione è improprio, dato che per il lavoratore collocato in categoria C1 detta voce retributiva non è prevista dalle tabelle ministeriali.

Ne consegue che sullo specifico punto le censure sono inaccoglibili e si riducono in un’arbitraria ricostruzione del costo del lavoro dell’aggiudicataria.

2.4.3 In merito ai 2 operatori B1 applicati al lotto 2, il ricorso è altrettanto generico, dato che si limita ad affermare che i costi “ non considerano integralmente le voci retributive contrattualmente obbligatorie, determinando una sottostima dei costi complessivi ” (pag. 17), senza spiegare quali siano dette voci retributive e da quali disposizioni negoziali siano previste.

Sul punto, non può che confermarsi l’inadeguatezza sul punto non solo delle argomentazioni rassegnate nell’atto introduttivo del giudizio ma anche della suddetta perizia di parte del 6 novembre 2025, atteso che pure per il dipendente inquadrato in categoria B1 l’indennità di funzione non è contemplata dalle tabelle ministeriali.

2.4.4 Più in generale, si osserva che l’impianto del motivo all’esame, come pure del ricorso in generale, non procede ad una specifica, circostanziata e comprovata contestazione in ordine all’attendibilità della stima, fondamentale per la tenuta dell’offerta vincitrice, per cui l’aggiudicataria può vantare un monte ore mediamente lavorato pari a 1598, che è pari l’80,87% delle ore teoriche assunte dalle tabelle ministeriali di cui al citato decreto del 14 giugno 2024.

2.5 Il terzo motivo di ricorso denuncia che il giudizio di congruità dell’offerta dell’aggiudicataria sarebbe illegittimo per non aver l’amministrazione intercettato palesi indici di anomalia in relazione alle modalità di interazione con utenti e famiglia, di sostituzione del personale, di ulteriori connotazioni di servizio, di figure professionali aggiuntive e di piano formativo.

Il mezzo di impugnazione in argomento è manifestamente inammissibile perché le contestazioni granulari ivi formulate afferiscono al merito delle valutazioni tecnico-discrezionali effettuate dalla stazione appaltante all’esito del subprocedimento di anomalia dell’offerta, andando a sindacare aspetti minuti e di dettaglio della proposta negoziale dell’aggiudicataria senza chiarire in che modo tali presunte inesattezze possano refluire nella sua complessiva inattendibilità.

Al contrario, il collegio non può che ribadire che il subprocedimento di verifica della congruità è finalizzato ad accertare l’attendibilità e la serietà dell’offerta nonché l’effettiva possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte, alla stregua di una valutazione avente natura necessariamente globale e sintetica, che non si risolve in una parcellizzazione delle singole voci di costo ed in una “ caccia all’errore ” nella loro indicazione nel corpo dell’offerta e che è sindacabile soltanto sotto i consueti profili di eccesso di potere (Cons. Stato, sez. III, 10 dicembre 2025 n. 9696; in termini v. anche: Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024 n. 4466; sez. VI, 11 luglio 2022 n. 5805; sez. VI, 7 maggio 2020 n. 2885; sez. V, 16 aprile 2019 n. 2496; sez. III, 29 marzo 2019 n. 2079).

2.6 Il quarto mezzo di gravame si fonda sul fatto che, in data antecedente al termine per la presentazione dei giustificativi, l’amministrazione avrebbe comunque anticipato un giudizio favorevole di compatibilità di ambo le offerte e che, in ogni caso, il giudizio di non anomalia poi reso sarebbe sostanzialmente immotivato.

Il motivo è infondato perché la già citata nota del Distretto socio-assistenziale A del 7 agosto 2025, citata da parte ricorrente a sostegno della propria versione di fatti, si limita ad affermare che “ riguardo alla richiesta di giustificativi per l’anomalia e per il superamento dei punteggi si può procedere con entrambi i concorrenti ”, senza che ciò implichi alcuna precostituzione di un giudizio di non anomalia. Infatti, dal punto di vista letterale, quanto sopra riportato significa soltanto che il distretto de quo , preso atto dell’avvio del procedimento di verifica dell’anomalia, ha affermato che detto subprocedimento potesse avere ulteriore corso.

Peraltro, le definitive conclusioni dell’amministrazione in ordine alla congruità dell’offerta prima graduata sono contenute unicamente nella nota del 5 settembre 2025, che è stata adottata dopo la ricezione dei giustificativi richiesti ed il cui tenore letterale – che rinvia ai giustificativi prodotti ritenendo che le motivazioni in essi riportate diano sufficienti garanzie di corretta e adeguata esecuzione del servizio – non si discosta da quanto prescritto dalla giurisprudenza in casi analoghi. Infatti, “ il giudizio sull’anomalia delle offerte non postula necessariamente un rinforzato onere motivazionale, essendo richiesta una motivazione più approfondita solo là dove l’amministrazione ritenga di non condividere le giustificazioni prodotte dall’impresa (che, in tal modo, viene esclusa dalla gara); nella diversa ipotesi di giudizio positivo dell’offerta sospettata di anomalia basta anche che si rinvii alle giustificazioni fornite dalla concorrente, spettando piuttosto a colui che contesta il giudizio di congruità dell’offerta l’onere di dimostrarne l’irragionevolezza oppure l’erroneità” (TAR Lazio, sez. I-t er , 7 marzo 2025 nn. 4896, 4897 e 4899). In tal senso, la circostanza che il verbale di conferma della graduatoria stilato il 16 settembre 2025 contenga un riferimento letterale alla citata nota del 7 agosto 2025 anziché a quella del 5 settembre 2025 appare dovuto a nulla più di un refuso redazionale.

2.7 In conseguenza del rigetto del ricorso introduttivo, quello incidentale escludente proposto dalla controinteressata aggiudicataria è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse (TAR Lazio, Latina, sez. I, 25 marzo 2024 n. 237).

3. – Il regime delle spese di giudizio segue la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (sezione prima), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso incidentale, come in epigrafe proposti, dichiara il primo in parte infondato e in parte inammissibile, secondo quanto illustrato in parte motiva, e dichiara improcedibile il secondo.

Condanna Consorzio Intesa s.c.r.l. ONLUS al pagamento delle spese di lite in favore dell’amministrazione e del r.t.i. controinteressato, che sono liquidate in euro 5.000,00 (cinquemila/00) ciascuna, oltre ad accessori di legge, che nel caso della Provincia di Frosinone sono quelli previsti per l’ipotesi di patrocinio dell’ente pubblico da parte di professionisti suoi dipendenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

ON LA, Presidente

Francesca Romano, Consigliere

LE OR, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE OR	ON LA

IL SEGRETARIO