Pubblicato il 13/03/2026

N. 00084/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00033/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 33 del 2026, proposto da
Cooperativa ITACA Società Cooperativa Sociale O.N.L.U.S., in proprio e quale capogruppo-mandataria del costituendo Raggruppamento Temporaneo di Imprese con mandanti ARACON Cooperativa Sociale O.N.L.U.S., HATTIVA LAB Società Cooperativa Sociale O.N.L.U.S. e CODESS Friuli Venezia Giulia Cooperativa Sociale O.N.L.U.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B8625EDC2E, rappresentata e difesa dagli avvocati Gianni Zgagliardich, Francesco Quaranta e Alberto Lodolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Udine, in persona del Sindaco e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Elda Massari, Massimo Bisiach e Alessandro Pampagnin dell’Avvocatura comunale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

VE Società Cooperativa Sociale, in proprio e in qualità di mandataria del RTI con MisMàs APS, Kylos Società Coop. Sociale, Fondazione Casa dell’Immacolata di ON IL De JA ETS, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Paola Rea, Giovanni Tavernise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Giulia Milo in Trieste, via di Mercato Vecchio 3;

per l'annullamento, previa sospensione cautelare

a) della determinazione del Dirigente dell'Ambito SSC Friuli Centrale n. 1904 del 16.12.2025, nella sola specifica parte in cui ha disposto l'esclusione dal Lotto n. 2 della procedura aperta dell'appalto recante il CIG B8625EDC2E, comunicato in pari data ai sensi dell'art. 90, d.lgs. n. 36/2023;

b) della nota prot. n. 2684 del 9.1.2026 con cui, in riscontro all'istanza di intervento in autotutela del 23.12.2025, è stata confermata la Determina Dirigenziale n. 1904 del 16.12.2025, anche in questo caso solamente nella parte relativa al Lotto n. 2;

c) dell'eventuale aggiudicazione che medio tempore dovesse essere stata disposta dal Comune di Udine;

d) dell'eventuale consegna in via d'urgenza e/o anticipata e/o altro titolo che medio tempore

dovesse essere stata disposta nelle more della stipula del contratto;

e) dell'eventuale contratto che dovesse essere stato medio tempore stipulato con l'aggiudicataria;

f) nonché di tutti gli altri atti e provvedimenti presupposti, consequenziali o comunque connessi, ancorché non conosciuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Udine e della VE Società Cooperativa Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa LA NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato e depositato il 15 gennaio 2026, la Cooperativa ITACA Società Cooperativa Sociale O.N.L.U.S., in proprio e quale capogruppo-mandataria del costituendo Raggruppamento Temporaneo di Imprese con mandanti ARACON Cooperativa Sociale O.N.L.U.S., HATTIVA LAB Società Cooperativa Sociale O.N.L.U.S. e CODESS Friuli Venezia Giulia Cooperativa Sociale O.N.L.U.S., risultata prima graduata in esito alle operazioni di gara, ha impugnato, invocandone l’annullamento, previa sospensione cautelare, gli atti e provvedimenti in epigrafe compiutamente indicati relativi al lotto 2 della procedura aperta bandita dal Comune di Udine per l’aggiudicazione, secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, del servizio relativo al progetto “DesTEENazione - Desideri in azione” a valere sull’avviso pubblico approvato dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali con decreto direttoriale prot. n. 69 del 21 marzo 2024 nell’ambito del programma nazionale inclusione e lotta alla povertà 2021-2027 sul territorio dei comuni dell’ambito territoriale “Friuli Centrale” (CIG B8625EDC2E).

1.1. Si duole, in particolare, dell’esclusione disposta nei suoi confronti in ragione della ritenuta difformità tra quanto dichiarato nell’offerta economica, nelle relative giustificazioni e nell’offerta tecnica in relazione alle ore supplementari relative alla figura del coordinatore tecnico, offerte come miglioria, avendo, da una parte (offerta tecnica), dichiarato di accollarsi per intero il relativo onere e, dall’altra (offerta economica e giustificazioni), incluso, invece, il relativo costo nel prezzo complessivo offerto.

1.2. La ritiene, invero, afflitta da “Violazione di legge (Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97, Cost.: violazione dei principî di buon andamento dell’azione amministrativa e di legalità – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 16, lett. F), Disciplinare di gara – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, D.Lgs. n. 36/2023: violazione del principio della fiducia e violazione dell’autovincolo amministrativo – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 5, D.Lgs. n. 36/2023: violazione dei principî di buona fede e di tutela dell’affidamento – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 17, comma 4, D.Lgs. n. 36/2023: principio dell’unicità dell’offerta – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 2-bis, L. 7 agosto 1990, n. 241 – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1362 e 1363, Cod. Civ.). Eccesso di potere (Travisamento dei fatti – Carenza di istruttoria – Illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza della motivazione – Ingiustizia manifesta). Illegittimità propria e derivata”.

1.3. Deduce, in particolare, che: i) l’offerta economica presentata non ha in alcun modo inciso sull’importo complessivo a base d’asta (€ 1.150.822,23), essendo ad essa nettamente inferiore (€ 1.144.727,58) ovvero che è coerente con la disposizione di cui al par. 16, lett. F del Disciplinare di gara; ii) non vi è difformità tra l’offerta tecnica e l’offerta economia e relativi giustificativi; iii) la motivazione addotta a sostegno dell’esclusione è errata/afflitta da eccesso di potere sotto plurimi profili.

2. Il Comune di Udine, costituito, ha contestato la fondatezza del ricorso ex adverso proposto e concluso per la sua reiezione e per quella della preliminare istanza incidentale di sospensione dell’atto gravato.

3. Analogamente la VE Società Cooperativa Sociale, seconda graduata, che ha, tra l’altro, preliminarmente eccepito anche l’inammissibilità del ricorso stesso per: a) carenza d’interesse, in quanto asseritamente non specificamente gravate nella loro interezza le motivazioni addotte a sostegno dell’esclusione; b) erronea individuazione della causa petendi dedotta, dato che il Comune ha fondato l’esclusione sulla circostanza che le migliorie non erano totalmente a carico della ricorrente, nel mentre quest’ultima si è concentrata solo sul profilo della mancata incidenza sulla base d’asta; c) mancata impugnazione della lex specialis di gara, laddove precludeva la possibilità di includere le migliorie nel prezzo offerto.

3.1. La ricorrente e la controinteressata VE hanno, poi, dimesso ulteriori memorie a migliore intelligenza delle rispettive tesi difensive.

4. L’affare - dopo due rinvii necessitati dapprima dall’esigenza tecnica di ricomporre il Collegio e poi dalla preannunciata intenzione della controinteressata di proporre ricorso incidentale, come si ritrae dai verbali delle relative udienze camerali – è stato, infine, chiamato all’udienza camerale del 24 febbraio 2026 (in vista della quale la VE ha, tra l’altro, rappresentato che è venuto meno il suo interesse alla proposizione del ricorso incidentale) e, indi, introitato per essere deciso, in esito alla fase cautelare, con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 del c.p.a., come da espressa riserva formulata dal Presidente, sussistendone i relativi presupposti.

5. Vanno, innanzitutto, disattese le preliminari eccezioni sollevate dalla Cooperativa VE, non ricorrendo i profili di inammissibilità dalla stessa prospettati.

5.1. Non v’è, infatti, motivo di dubitare che:

- le deduzioni svolte dalla ricorrente, per come articolate, valgono ad escludere il profilarsi della ritenuta mancata contestazione per intero delle motivazioni che sorreggono l’esclusione che la riguarda;

- la ritenuta erronea individuazione della causa petendi non trova conforto con riguardo alle risultanze motivazionali del provvedimento gravato;

- la lettura della lex specialis offerta dalla ricorrente e posta a fondamento delle deduzioni difensive svolte pare di per sé in grado di giustificare la sua omessa impugnazione.

6. Nel merito, il ricorso non è, comunque, passibile di favorevole apprezzamento.

7. Giova, invero, premettere che:

- il Disciplinare di gara, all’art. 16 ( Offerta tecnica ), lett. F ( Le proposte migliorative ), stabilisce che “Saranno valutate le eventuali proposte complementari eccedenti quelle richieste al fine di produrre delle proposte migliorative alle attività previste nel Capitolato di Gara. (...) Tali proposte non devono incidere in nessun modo sull’importo complessivo a base d’asta e dunque essere a totale carico dell’aggiudicatario pena la non valutabilità della miglioria (...)”;

- la s.a. nella stima dell’importo a base di gara per i servizi oggetto di appalto, riportata nella Relazione tecnico illustrativa allegata al CSA e inclusa tra i Documenti di gara di cui all’art. 2.1 del Disciplinare, ha indicato, nella stima del personale da impiegare e delle ore richieste per l’espletamento delle attività previste per la Linea progettuale 1 concernente il servizio di coordinamento tecnico , la figura di n. 1 coordinatore tecnico, per complessive n. 3.000 (tremila) ore, al costo orario finanziato di € 27,68 e, dunque, per un importo complessivo stimato di € 83.040,00.

7.1. Giova, altresì, premettere che la ricorrente è stata esclusa dalla procedura a causa della discrasia insanabile tra:

- offerta tecnica [ove, in relazione al criterio “F” – Proposte migliorative di cui all’art. 18.1 del Disciplinare, ha dichiarato, “nell’ottica di migliorare la qualità del progetto”, di mettere “a disposizione, senza alcun onere a carico del Comune, ulteriori 1500 ore complessive per la funzione di coordinamento” (all. 7, pag. 12 – fascicolo doc. VE), ottenendo il punteggio riparametrato di punti 6,08, come si evince dal provvedimento gravato];

- offerta economica [ove ha incluso il costo della miglioria proposta nella quantificazione del costo complessivo della manodopera e, conseguentemente, nel prezzo totale offerto. Segnatamente, l’indicato, con riferimento alla Linea progettuale 1, in “107.007,45 euro per n. 4500 ore stimate” (all. 8, pagg. 3 e 4 – fascicolo doc. cit.)];

- giustificazioni dell’offerta economica (ove di nuovo, nel costo della manodopera, ha incluso per intero il costo dell’operatore deputato all’attività di coordinamento del progetto (ovvero anche il numero aggiuntivo delle ore di coordinamento proposte quale miglioria).

7.1.1. Ovvero, come precisato nel provvedimento gravato, in quanto la s.a. ha ritenuto, in particolare, che:

a) l’offerta tecnica e l’offerta economica recano manifestazioni di volontà tra loro incompatibili, che non consentono di comprendere quale sia quella effettiva;

b) non è possibile decurtare i punti assegnati al concorrente per le ore supplementari offerte, modificando il punteggio conseguito dall’offerta tecnica, in quanto si tratterebbe di modificare il punteggio dell’offerta tecnica dopo aver conosciuto il contenuto dell’offerta economica, in contrasto con il principio secondo cui l’assegnazione dei punteggi dell’offerta tecnica deve avvenire prima dell’assegnazione dei punteggi attinenti l’offerta economica, e ciò comporterebbe, altresì, anche una modifica dell’offerta economica che, tra le sue componenti di costo, ricomprende anche i corrispettivi riferiti alle ore supplementari prestate dal Coordinatore, violando il principio dell’immodificabilità dell’offerta;

c) l’offerta, nel suo insieme, è comunque di contenuto indeterminabile, conseguente alla contraddizione intrinseca tra i documenti che la compongono;

d) ricorre, in definitiva, l’ipotesi della presentazione di offerte parziali, plurime, condizionate o alternative, in quanto il r.t.i. con capogruppo ITACA “ha presentato, (...), due offerte, rispettivamente costituite da offerta tecnica e offerta economica, tra loro inconciliabili”, contrasto non emendabile attraverso il soccorso istruttorio e/o correttivo.

8. Ciò premesso, il Collegio ritiene che la pur infelice formulazione della disposizione del Disciplinare di gara che qui assume rilievo non possa esimere dal fare ricorso, ai fini della sua corretta interpretazione, al principio del risultato ovvero di darne una lettura che consenta di riportarla a logica coerenza nell’ottica del perseguimento del miglior risultato possibile per la s.a., in “difesa” dell’interesse pubblico per il quale è stata prevista ed esperita la procedura ad evidenza pubblica per l’aggiudicazione del servizio relativo al progetto “DesTEENazione - Desideri in azione” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 16 febbraio 2026, n. 1187).

8.1. Si rammenta, infatti, che tale principio, reso esplicito dal nuovo codice dei contratti pubblici, ma già “immanente” al sistema della c.d. amministrazione di risultato (ricondotto al principio di buon andamento dell’attività amministrativa già prima dell’espressa affermazione contenuta nell’art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023, che stabilisce, per l’appunto, che “... costituisce attuazione, nel settore dei contratti pubblici, del principio del buon andamento e dei correlati principi di efficienza, efficacia ed economicità. Esso è perseguito nell'interesse della comunità e per il raggiungimento degli obiettivi dell'Unione europea” ), è “criterio prioritario per l'esercizio del potere discrezionale e per l'individuazione della regola del caso concreto” (art. 1, comma 4, d.lgs. n. 36/2023 e s.m.i.).

Deve, dunque, orientare l’interprete nella lettura e nella applicazione delle regole della gara.

8.2. Nel caso di specie, pare indubbio che l’interesse pubblico perseguito dal Comune di Udine fosse nel senso di ottenere migliorie non incluse in alcun modo nel prezzo offerto dall’operatore economico, ancorché quest’ultimo potesse risultare inferiore a quello stimato posto a base d’asta.

8.2.1. Ovvero che l’operatore offerente se ne accollasse per intero il relativo onere economico, senza porlo in alcun modo a carico del Comune.

8.2.2. In tal senso, s’appalesa, dunque, condivisibile quanto affermato dal Comune stesso nella propria memoria, laddove osserva che “le eventuali migliorie non interessano se non sono ad esclusivo carico dell’aggiudicatario” ovvero che “prevale, (...), l’interesse a che sia garantita la prestazione principale richiesta dalla s.a. al prezzo più basso, rispetto all’interesse ad avere delle migliorie, che possano però far lievitare il prezzo (pur entro i limiti della base d’asta)”.

8.3. Tale pare, infatti, essere il punto di equilibrio tra la lettera, parzialmente imprecisa, dell’art. 16, lett. F, del Disciplinare di gara e il significato, nel complesso, delle sue disposizioni, ritraibile, secondo buona fede, attraverso la lente del risultato.

9. Assume, in ogni caso, dirimente rilievo la per nulla irrilevante discrasia tra l’offerta tecnica e l’offerta economica della ricorrente, essendo – come già evidenziato – l’una esplicita nel senso di non porre alcun onere a carico del Comune per le 1.500 ore aggiuntive di coordinamento tecnico progettuale proposte quale miglioria e l’altra di includerne, invece, il costo nel prezzo offerto.

Tale circostanza rende, infatti, assolutamente incerto il contenuto dell’offerta sul punto e non è in alcun modo risolvibile dalla s.a., non potendo, ovviamente, la stessa né decidere quale delle due dichiarazioni ritenere prevalente, né tantomeno invitare la ricorrente a precisare quale sia/fosse la propria effettiva volontà in merito, pena la violazione della par condicio.

E’ immanente, infatti, nell’ordinamento il principio di unicità dell’offerta (vedesi ora art. 17, comma 4, d.lgs. n. 36/2023) e la derogabilità dello stesso solo ed esclusivamente nel rispetto della par condicio.

Correttamente, dunque, la s.a. ha ricondotto la fattispecie concreta occorsa a quella astratta delineata dall’art. 22 del Disciplinare di gara [“L’offerta è esclusa in caso di: (...) presentazione di offerte parziali, plurime, condizionate, alternative (...)”] ed escluso la ricorrente dalla procedura.

E’, peraltro, notorio che, secondo il principio di autoresponsabilità, il concorrente “sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella formulazione dell'offerta e nella presentazione della documentazione” ( ex multis Consiglio di Stato, Sez. V, 18 novembre 2025, n. 8986).

10. Sulla scorta delle considerazioni svolte e per le ragioni esplicitate, il ricorso va, in definitiva, respinto.

11. Sussistono, nondimeno, giusti motivi per compensare per intero tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa per intero le spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi', Presidente

LA NI, Consigliere, Estensore

Daniele Busico, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA NI	Carlo Modica de Mohac di Grisi'

IL SEGRETARIO