Pubblicato il 02/04/2026

N. 00639/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00871/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 871 del 2023, proposto da
IE AN IO NI, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Moffa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Frau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del parere contrario all''intervento reso dal Servizio Edilizia Privata del Comune di Cagliari in data 03.11.2023, Protocollo N. 0316918/2023, comunicato in data 06.11.2023, nella Pratica Edilizia n. 33763.8 – c.u. 626147 avente oggetto richiesta di parere preliminare per progetto di valorizzazione di un''area attraverso la realizzazione di una struttura commerciale - Zona Urbanistica "G" - Sottozona "G2" (servizi generali) sita in via Edward Jenner 26.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Cagliari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. AB SE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente ha esposto di aver richiesto al Comune di Cagliari il parere preliminare per un progetto per la valorizzazione attraverso la realizzazione di una struttura commerciale di un'area sita al foglio n. 5 mappale 1315 - Zona Urbanistica G - Sottozona G2 servizi generali, in via Edward Jenner 26.

2. Nonostante l’acquisizione di pareri favorevoli in seno a tale procedimento (segnatamente della Regione Autonoma della Sardegna e della Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Cagliari e le province di Oristano e Sud Sardegna), il Servizio Edilizia Privata del Comune di Cagliari ha reso l’impugnato parere contrario.

3. Tale parere è così motivato:

“ si esprime parere favorevole di regolarità tecnica in relazione al rispetto delle norme del vigente PUC, precisando che la competenza all’approvazione dell’intervento, secondo le procedure previste dall’art. 21 comma 2, quinquies, è del Consiglio Comunale, e fatte salve le verifiche in relazione all’ammissibilità dell’intervento ai sensi dell’art. 15 delle NTA del PPR.

Va premesso che a seguito della citata nota non sono pervenute osservazioni in merito e che da approfondite verifiche, anche attraverso il coinvolgimento degli Entri Preposti al rilascio degli atti di assenso eventualmente necessarie è risultato che, come già evidenziato nella nota del 31.08.2023, nelle more dell’adeguamento del PUC al PPR, all’art. 15 delle NTA del PPR, comma 5 è previsto che “Fino all’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle previsioni del P.P.R. negli ambiti di paesaggio di cui all’art.14 è altresì consentita la realizzazione di interventi non localizzati nelle zone omogenee A, B e C, finalizzati alla riqualificazione urbanistica ed edilizia di strutture per l’esercizio di attività ricettive, agricole, produttive e per servizi generali,”.

Poiché l’intervento in esame non contempla una riqualificazione urbanistico/edilizia di una attività/struttura esistente ma ne costituisce una edificazione ex novo, la stessa non risulta compatibile ed attuabile alle previsioni/prescrizioni dell’art. 15, comma 5 delle NTA del PPR, nelle more dell’adeguamento del PUC allo stesso PPR. Alla luce di quanto sopra si ribadisce, pur in presenza di una regolarità tecnica rispetto alle norme del vigente PUC, un parere contrario all’intervento, per quanto sopra detto, in assenza dell’adeguamento del PUC al PPR, fatti salvi gli eventuali ulteriori pareri da esprimersi degli Enti/Servizi eventualmente coinvolti nel procedimento ”.

4. Il ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:

- I Erronea e falsa applicazione delle prescrizioni di cui all’art. 15, comma 5 delle NTA del PPR - Eccesso di potere per errore nei presupposti e illogicità e contraddittorietà estrinseca manifesta , in quanto il richiamo all’art. 15, comma 5 delle NTA del PPR è inconferente, poiché la proposta ha ad oggetto un intervento edilizio di nuova costruzione su lotto intercluso in area completamente urbanizzata.

Per cui, riconosciuta l’area dell’intervento come lotto intercluso in Zona G, sottozona G2 all’interno del perimetro della fascia costiera di 2 km, considerato che il Comune di Cagliari non ha ancora adeguato il proprio PUC alle previsioni del PPR, il Servizio Edilizia Privata avrebbe dovuto ritenere applicabile al caso di specie la disciplina prescritta dal secondo comma lettera b) dell’art. 15, comma 2, lett. b) delle NTA del PPR, per cui “ b) oltre la fascia di cui alla lettera a) possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del Piano Paesaggistico Regionale, secondo la disciplina di cui al quarto comma ” e, nel caso di specie, non esistendo un piano attuativo, come accertato dall’amministrazione, la proposta progettuale avrebbe dovuto essere valutata in connessione con il fatto che l’intervento richiesto attiene ad un’area insistente su lotto intercluso in territorio totalmente urbanizzato.

5. Resiste in giudizio il Comune di Cagliari, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.

6. Con ordinanza cautelare n. 4 del 11 gennaio 2024 è stata respinta l’istanza di misure cautelari, in quanto “ - il ricorso non appare assistito da sufficienti profili di fumus boni iuris, apparendo corretta, allo stato, la tesi dell’amministrazione in ordine all’applicazione dell’art. 15, commi 3 e 5 delle NTA del PPR, che impediscono gli interventi di nuova edificazione fino all’adeguamento del PUC al PPR;

- appare invece esorbitare dai limiti in cui la stessa si è sviluppata la ritenuta applicazione della tesi giurisprudenziale, eccezionale, per cui in presenza di lotto intercluso non sarebbe necessaria la predisposizione di un piano attuativo, non consentendo perciò essa, anche a voler ritenere i presupposti del lotto intercluso sussistenti, abilitare all’applicazione dell’art. 15, comma 2 lett. b) delle NTA del PPR, per cui “possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del Piano Paesaggistico Regionale”, che infatti li ammette secondo la procedura di cui al successivo comma 4, che infatti prevede che “il completamento degli interventi urbanistici ed edilizi previsti negli strumenti urbanistici di cui al comma precedente e del secondo comma lett.b), per i quali non siano stati rilasciati alla data di entrata in vigore del PPR i relativi titoli abilitativi è sottoposto al raggiungimento dell’intesa di cui all’art. 11 da concludersi entro dodici mesi dall’entrata in vigore del Piano paesaggistico”, che appare del tutto incompatibile con il caso che occupa;

- nondimeno, non appare sussistere un pregiudizio grave ed irreparabile a sostegno della domanda cautelare, anche alla luce della natura endoprocedimentale dell’atto impugnato ;”.

7. All’udienza pubblica del 25 marzo 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Preliminarmente, come da avviso dato alle parti ex art. 73, comma 3 c.p.a., rileva il Collegio l’inammissibilità della memoria di replica del ricorrente, che costituisce una memoria difensiva tardiva, in quanto il Comune di Cagliari ha depositato una memoria difensiva di mero richiamo ai precedenti scritti, a cui dunque la ricorrente nulla aveva da replicare (cfr. in tema Cons. Stato, sez. II, 30 settembre 2019, n. 6534: “ Le memorie di replica sono previste e regolate dall’art. 73, comma 1, c.p.a. per il precipuo ed esclusivo fine di consentire di rispondere alle deduzioni contenute nelle nuove memorie depositate dalle controparti in vista dell’udienza di discussione; ne segue che la replica è inammissibile qualora controparte non abbia depositato memoria conclusionale e che il suo oggetto deve restare, comunque, contenuto nei limiti della funzione di contrasto alle difese svolte nella memoria conclusionale avversaria, onde evitare che si traduca in un mezzo per eludere il termine per il deposito delle memorie conclusionali, proponendo tardivamente argomenti che avrebbero dovuto trovare posto nella memoria per l’udienza di discussione ”).

9. Ciò posto, nel merito il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Il Comune ha ritenuto l’intervento in esame precluso ai sensi dell’art. 15, comma 5 delle NTA del PPR, ai sensi del quale “ Fino all’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle previsioni del P.P.R. negli ambiti di paesaggio di cui all’art.14 è altresì consentita la realizzazione di interventi non localizzati nelle zone omogenee A, B e C, finalizzati alla riqualificazione urbanistica ed edilizia di strutture per l’esercizio di attività ricettive, agricole, produttive e per servizi generali (…) ”.

Il ricorrente ritiene invece applicabile il comma 2 della medesima norma, ove dispone che “ Per i Comuni non dotati di PUC approvato nelle restanti zone C, D, F, e G: (…)

b) oltre la fascia di cui alla lettera a) possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di adozione del Piano Paesaggistico Regionale, secondo la disciplina di cui al quarto comma ”.

Ciò perché, pur non sussistendo un piano attuativo, il lotto del ricorrente avrebbe le caratteristiche del c.d. lotto intercluso e, perciò, potrebbe essere oggetto di permesso di costruire in via diretta.

10. La tesi non è fondata.

10.1. Il Collegio certamente conosce e condivide la giurisprudenza pacifica più volte richiamata dal ricorrente in ordine all’edificabilità diretta dei c.d. lotti interclusi in deroga alla necessità di un piano attuativo: “ i casi in cui il piano regolatore generale consente il rilascio del permesso di costruire diretto, senza previa approvazione dello strumento attuativo sono eccezionali e di stretta interpretazione. Anche in presenza di una zona già urbanizzata, inoltre, la necessità dello strumento attuativo è esclusa solo laddove la situazione di fatto, caratterizzata da una pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo ” ( ex multis Cons. Stato, sez. V, 16 aprile 2024, n. 3474, che peraltro specifica che esso non opera “ nell'ipotesi in cui, per effetto di un'edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona ”).

10.2. Essa tuttavia non è pertinente al caso di specie.

Invero, nel caso che occupa, si pone la speciale disciplina transitoria dettata dal Piano paesaggistico regionale in relazione ai PUC non adeguati al PPR.

Ed allora, pur facendo salvi gli interventi previsti negli strumenti attuativi convenzionati – a cui astrattamente possono essere assimilati i c.d. lotti interclusi – le NTA del PPR stesso prevedono che tale eccezionale ipotesi possa operare solo quando “ Il completamento degli interventi urbanistici ed edilizi previsti negli strumenti urbanistici di cui al (…) secondo comma lett. b), per i quali non siano stati rilasciati alla data di entrata in vigore del PPR i relativi titoli abilitativi è sottoposto al raggiungimento dell’intesa di cui all’art. 11 da concludersi entro dodici mesi dall’entrata in vigore del Piano paesaggistico ” (art. 15, comma 4 NTA del PPR).

La norma speciale ora riportata esclude evidentemente la possibilità giuridica di operare quella assimilazione tra aree incluse in un piano attuativo e lotti interclusi, poiché manca la giuridica possibilità di ottemperare all’ulteriore condizione posta dall’art. 15, comma 4 delle NTA del PPR per far salvi gli interventi già considerati nei piani attuativi e ancora privi di titolo, i.e. il raggiungimento dell’intesa ex art. 11 entro dodici mesi dall’entrata in vigore del PPR stesso.

La tesi del ricorrente, per cui sarebbe assentibile il proprio intervento ai sensi dell’art. 15, comma 2, lett. b) NTA, determina:

- da un lato, l’inaccettabile conseguenza dell’ interpretatio abrogans del successivo comma 4 del medesimo art. 15, che pure, sul piano letterale e sistematico, è condicio sine qua non per l’operatività del preteso comma 2, lett. b);

- l’evidente favor che avrebbero i titolari di lotto intercluso, dunque una ipotesi fattuale eccezionalmente equiparata ai titolari di aree incluse in un piano attuativo convenzionato, proprio nei confronti di questi ultimi, che per poter edificare hanno dovuto rispettare l’ulteriore condizione della stipula dell’intesa entro dodici mesi dall’entrata in vigore del PPR.

10.3. Il ragionamento sin qui condotto, già sinteticamente esposto in sede cautelare, non è confutato dalle pagg. 8-11 della memoria conclusionale del ricorrente, che in realtà omette di considerare proprio il profilo normativo dell’art. 15 delle NTA del PPR, ribadendo invece i profili generali in ordine al lotto intercluso e alla sua edificabilità: “ Il TAR, che in fase cautelare ha mancato di considerare tale presupposto, nel merito dovrebbe, in forza della giurisprudenza consolidata, riconoscere che, accertata la natura di lotto intercluso e la piena urbanizzazione dell’area, sussistono le condizioni per il rilascio del permesso diretto: la situazione di fatto concreta impone la deroga all’obbligo di piano attuativo al fine di allineare la propria decisione con l’orientamento della giurisprudenza superiore, che individua nella presenza di un lotto intercluso e pienamente urbanizzato la situazione tipica in cui l’ordinamento consente – e anzi richiede – il superamento delle ordinarie procedure di pianificazione attuativa ” (pp. 10-11).

La tesi però, come detto, non considera la speciale disciplina di cui all’art. 15 delle NTA del PPR, poiché in sostanza il ricorrente, pur provando a restare nell’ambito di essa, mediante richiamo all’art. 15, comma 2, lett. b) delle ridette NTA, oblitera completamente l’ulteriore condizione posta dal comma 4 della medesima norma affinché proprio l’ipotesi di cui al comma 2, lett. b) possa operare.

La disciplina in parola è poi senz’altro speciale rispetto al generale orientamento, in tema di urbanistica, espresso dalla giurisprudenza sull’edificabilità del lotto intercluso, affermato non certo in relazione al Piano paesaggistico regionale e in particolare all’eccezionale disciplina transitoria prevista per i PUC non adeguati al PPR, che dunque deve essere applicata nei suoi stringenti presupposti.

La tesi del ricorrente è insomma del tutto parziale, poiché pretende di applicare la deroga di cui al comma 2, lett. b) dell’art. 15 delle NTA del PPR, senza però fare riferimento all’ulteriore condizione che lo stesso art. 15 prevede per essa al successivo comma 4.

Ecco perché non può essere accolta la critica per cui “ L’ordinanza, inoltre, ha omesso di considerare che la deroga prevista dall’art. 15 NTA PPR Sardegna costituisce una misura di bilanciamento tra la tutela del paesaggio e i diritti del proprietario ” (p. 9 memoria), poiché in realtà, al contrario, è la tesi del ricorrente che travolge il bilanciamento previsto dall’art. 15 delle NTA del PPR, poiché vorrebbe applicata la deroga del comma 2, lett. b) in assenza dei presupposti di cui al successivo comma 4, laddove i due commi sono indissolubilmente legati, come emerge già sul piano letterale sopra riportato.

10.4. A ben vedere allora, pare forse al più pertinente al caso di specie la specificazione giurisprudenziale, anche recentemente ribadita, alla tesi dell’edificabilità diretta del lotto intercluso: “ può prescindersi nelle zone di espansione dalla previa presentazione di un piano particolareggiato o di lottizzazione, qualora la zona sia completamente urbanizzata, ma il principio recede nel caso in cui sussista una specifica previsione della strumentazione urbanistica che imponga l'assolvimento di tale onere prima di avviare l'attività edilizia ” (Cons. Stato, sez. III, 10 febbraio 2025, n. 1076, ed ivi ulteriori riferimenti giurisprudenziali).

11. Per tutte le superiori ragioni il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna il ricorrente alla rifusione, in favore del Comune di Cagliari, delle spese del giudizio, che liquida in euro 2.000, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA RA, Presidente

AB SE, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB SE	IA RA

IL SEGRETARIO