Pubblicato il 31/03/2026

N. 00423/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00406/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 406 del 2025, proposto dai signori:
NA LO, TE ME, NO LO, TO LO, SE LO, NO LO, EN LO, IA LO, AR LO, NN LO, SI VI LO, MA CE, NNlisa CE, OV CE, rappresentati e difesi dall'avv. Costantino Ventura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. Alessandra Baldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

OL IS, non costituito in giudizio;

Riassunzione, a seguito della sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 7 gennaio 2025, n. 75 del ricorso per:

- l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della delibera del Consiglio comunale n. 2024/00042 del 23.4.2024, avente ad oggetto: “ Autorizzazione all’acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42 bis del dpr n. 327/01 e s.m.i. di parte del suolo catastalmente identificato al Catasto Terreni Sez. di Bari, fm 67 p.lla n. 29, mq. 984 già di proprietà degli eredi L. ed esecuzione sentenza del Consiglio di Stato n. 9004/2023. Riconoscimento ai sensi dell’art. 194 lett. a) e d) del T.U.E.L. dei relativi debiti fuori bilancio ”, mai notificata; 2. del decreto di acquisizione, ai sensi dell’art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001 n. di rep. 451 in data 20.5.2024, esecutivo della delibera anzidetta, notificato in data 21.5.2024; 3. della nota della Ripartizione IVOP prot. n. 60668/2024 in data 16.02.2024 con la quale sono stati comunicati gli esiti dell’istruttoria tecnica riedita, mai notificata; 4. della nota della Ripartizione IVOP Prot. n. 98089 del 15.03.2024, con la quale si prendeva posizione sulle questioni poste dal Commissario ad acta con la nota p.e.c. dell’11.03.2024 – paragrafo 3;

- nonché di ogni altro atto preordinato, conseguente o connesso.

- inoltre, al fine di ottenere, la condanna del Comune di Bari a: a) riconsegnare l’immobile, per cui è causa, in pristino stato, previa eliminazione delle opere realizzate senza titolo; b) la condanna del Comune di Bari al pagamento del risarcimento di tutti i danni, che sono derivati per effetto dell’occupazione dell’immobile, dall’epoca in cui la stessa si protrae senza titolo (quanto meno dalla delibera C.C. n. 1196 del 17.07.1989), da computarsi secondo quanto disposto dall’art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001 o secondo quell’altro criterio, che sarà ritenuto di giustizia, dall’anzidetta data di inizio dell’occupazione illegittima, fino all’effettiva riconsegna, sulla base dei valori che risultano dagli atti pubblici prodotti, oltre rivalutazione monetaria e interessi al tasso previsto dall’art. 1224 c.c.

-infine per ottenere il risarcimento dei danni sopportati dai ricorrenti nella misura già specificata nel ricorso dinanzi al Consiglio di Stato, con le precisazioni sopra formulate, o in quell’altra diversa misura, che potrà risultare di giustizia, ai sensi dell’art. 30 c.p.a., con maggiorazione di rivalutazione monetaria e interessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 il dott. LO VA e uditi per le parti i difensori avv. Costantino Ventura, per la parte ricorrente, e avv. Alessandra Baldi, per il Comune resistente.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso depositato come in rito, gli istanti impugnavano la delibera del Consiglio comunale n. 2024/00042 del 23 aprile 2024, avente ad oggetto: “ Autorizzazione all’acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42 bis del dpr n. 327/01 e s.m.i. di parte del suolo catastalmente identificato al Catasto Terreni Sez. di Bari, fm 67 p.lla n. 29, mq. 984 […] ”, nonché gli atti connessi e conseguenziali, e chiedevano la riduzione in pristino del terreno occupato dal Comune e la condanna al pagamento del risarcimento di tutti i danni, per effetto dell’occupazione dell’immobile per cui è causa.

In fatto, deducevano che la sentenza del Cons. Stato, sez. IV, 7 gennaio 2025, n. 75 aveva dichiarato infondate le domande di nullità ed aveva dichiarato l’incompetenza del Consiglio di Stato sulla proposta domanda di annullamento e sulla domanda risarcitoria, indicando quale giudice competente il T.a.r per la Puglia. Indi, con l’odierno giudizio di riassunzione, i ricorrenti hanno inteso riassumere la domanda di annullamento degli atti, già impugnati dinanzi al Consiglio di Stato (ad eccezione della delibera di Consiglio n. 98/2023 dichiarata non impugnabile, in quanto priva di effetti lesivi), nonché riproponevano la domanda di risarcimento dei danni.

Deducevano che finalità della domanda giudiziale riproposta è quella di far cessare l’attuale situazione di occupazione di fatto del bene, che solo formalmente risulta di loro proprietà, bensì sarebbe nella disponibilità del Comune di Bari, a seguito della realizzazione di opere conformi alle previsioni del PEEP; ciò in quanto il Comune di Bari non avrebbe inteso acquisire l’intero immobile, ma solo una sua porzione.

In diritto, censuravano l’eccesso di potere per macroscopica contraddittorietà, difetto di istruttoria, violazione dell’art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001, per travisamento dei fatti, la violazione dell’art. 1 legge n. 167/1962 e dell’art. 27 legge n. 865/1971.

2.- Resisteva il Comune intimato, il quale depositava gli atti del procedimento e contestava funditus le avverse tesi; in via preliminare, eccepiva profili di inammissibilità dell’azione giudiziale, a seguito del consolidamento degli atti adottati nel tempo; specificava nel merito che l’area oggetto di disputa e di espropriazione sanante è quella in concreto utilizzata nella realizzazione del piano PEEP e che l’ulteriore area non è stata ricompresa nella realizzazione del PEEP, trattandosi di porzione di terreno di proprietà dei ricorrenti fruito anche da avventori, in quanto il terreno risulta privo di recinzione.

3.- Rinunciata la domanda cautelare, scambiati ulteriori documenti, memorie e repliche, la causa, dopo breve discussione, veniva introitata per la decisione.

4.- Il ricorso è infondato.

Può prescindersi dalla disamina delle eccezioni preliminari, inerenti l’inammissibilità della domanda giudiziale, opposte dall’amministrazione, in considerazione dell’infondatezza dell’impugnativa.

Fatto è che il Comune di Bari ha realizzato il piano PEEP, adottando gli atti relativi nel tempo, che si sono consolidati. L’area in discussione, corrispondente al terreno, di cui alla ex particella n. 29, come frazionata, come da certificazione di destinazione urbanistica (PEEP), è stato appresa dal soggetto delegato per la realizzazione del piano attuativo in questione.

V’è stata, a seguito dell’occupazione di fatto, l’adozione del provvedimento di espropriazione sanante, ex art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001. Tuttavia, secondo quanto asseriscono i ricorrenti, oggetto di espropriazione doveva avere una maggiore consistenza ed estensione.

La Sezione ha già avuto modo di chiarire qual sia la natura e l’ambito di applicabilità dell’istituto di natura eccezionale della c.d. espropriazione sanante, cui si rinvia (T.A.R. Puglia 11 novembre 2024, n. 1170).

Il procedimento, di cui all’art. 42 -bis d.P.R. n. 327/2001, determina l’adozione di un provvedimento ablatorio sui generis (così Cons. St., Ad. plen., 9 febbraio 2016 n. 2) comunque caratterizzato da una precisa base giuridica, alquanto semplificato nella struttura e nell’ iter procedurale, ma complesso negli effetti, il cui scopo è, da un lato, quello di elidere l’illiceità permanente della occupazione de facto effettuata (Cons. St., sez. IV, 2 novembre 2022, n. 9483) e, dall’altro lato, quello di ricondurre ad una fattispecie legale la situazione in re ipsa della trasformazione materiale concretizzatasi.

Ciò comporta la necessità che il “bene immobile” oggetto di occupazione sine titulo sia correttamente individuato e che l’amministrazione che de facto e in violazione di legge si sia “appropriata” del bene del soggetto privato possa, in virtù dello speciale procedimento amministrativo, di cui all’art. 42- bis del d.P.R. n. 327/2001, “sanare” l’illegittimità, acquisendo il bene, ovvero le porzioni dello stesso, di cui sia certa la ricomprensione nella realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità.

Non può mai determinarsi, con invero un provvedimento che è di espropriazione sostanziale ex post , adottato comunque in funzione sanante, una utilità potiore , rispetto a quella che si sarebbe potuta acquisire, con un provvedimento di espropriazione formale ex ante . Nella specie, possono insorgere incertezze, proprio a causa della carenza di un provvedimento, che abbia in modo formale ed espresso definito ab imis i confini dell’area oggetto di espropriazione per pubblica utilità. Ma ciò non può giammai comportare alcun vantaggio all’amministrazione, che può procedere a “sanare” soltanto le porzioni del bene immobile occupato, delle quali risulti in concreto in possesso e di cui sia certa la ricomprensione nell’opera di pubblica utilità alla data in cui la P.A. adotta il provvedimento di c.d. espropriazione sanante finalizzata a “sanare”, ossia a riportare in iure , la condizione dell’immobile, trasformato de facto , peraltro senza alcun effetto retroattivo.

Ancora, va rammentato come la Corte costituzionale, con la sentenza del 30 aprile 2015, n. 71, abbia individuato la ragione dell'introduzione nell'ordinamento italiano dell'acquisizione ex art. 42- bis nella necessità di eliminare l'istituto di origine pretoria dell'espropriazione indiretta e che tale acquisizione costituisce una extrema ratio , cui addivenire nel caso concreto, quando la restituzione del terreno non sia ragionevolmente possibile; pertanto, anche per questa via, non è predicabile accordare alcun favor nella perimetrazione delle aree del privato, oggetto di acquisizione mediante lo speciale (e derogatorio rispetto al procedimento formale) procedimento dell’espropriazione sanante. Quest’ultimo cioè non può che incidere nei stretti limiti necessari a riconoscere al patrimonio indisponibile pubblico l’ opus realizzato, in spregio di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità.

Orbene, nella presente causa, va precisato che la realizzazione del piano PEEP non ha contemplato in toto il terreno dei ricorrenti, che, quindi, in parte è rimasto di loro proprietà, per una dimensione apprezzabile. La circostanza che detto terreno sia fruito da terzi avventori, inerisce la sua condizione di terreno aperto non recintato; essendo di proprietà dei ricorrenti, la custodia dello stesso ed eventuali recinzioni restano a loro carico.

Non hanno dimostrato i proprietari in modo conclusivo che detto terreno, nella sua interezza, dovesse essere necessariamente espropriato, ai fini della realizzazione del PEEP. Gli atti, inerenti la precisa delimitazione dell’ambito di occupazione del terreno da acquisirsi – com’è stato eccepito dal Comune – sono risalenti, inoppugnati e consolidati.

In carenza del decreto di espropriazione, viene ad originarsi una fattispecie di illecito permanente (così: Cass., sez. un., 19 gennaio 2015, n. 735; Cons. St., Ad. plen., 9 febbraio 2016, n. 2), suscettibile di definizione, mediante il procedimento di acquisizione sanante previsto dall’art. 42- bis citato, che è stato giudicato costituzionalmente legittimo e conforme alla CE (sul punto: Corte cost. 30 aprile 2015, n. 71). Tant’è che la giurisprudenza più recente ha precisato (Cons. St., Ad. plen. 18 febbraio 2020, n. 5) che “ L'art. 42-bis d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 si applica a tutte le ipotesi in cui un bene immobile altrui sia utilizzato e modificato dall'amministrazione per scopi di interesse pubblico, in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, e dunque quale che sia la ragione che abbia determinato l'assenza di titolo che legittima alla disponibilità del bene ”. Difatti, il provvedimento di c.d. acquisizione sanante svolge la funzione di ricollocare la vicenda espropriativa, nel suo insieme considerata, rivelatasi alla prova dei fatti claudicante, dal punto di vista della legittimità, entro canoni di più stretta legalità, compensando il soggetto passivo, che ha subito la privazione del godimento del suo bene, con una indennità attagliata al caso concreto, per l’intero periodo durante il quale è stato spogliato del bene, complessivamente considerato.

L'impugnazione del decreto di c.d. acquisizione sanante, nella misura in cui si contesti l'ammontare dell'indennità, è devoluta al G.O., ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. g) , ultimo periodo, del c.p.a. e dell'art. 53, comma 2, d.P.R. n. 327 del 2001 (in giurisprudenza ex pluris : T.A.R. Lazio, sez. II, 7 dicembre 2023, n. 18486; Cons. St., sez. IV, 12 luglio 2022, n. 5865; Cons. St., sez. IV, 16 maggio 2022, n. 3827; Cass. civ., sez. un., 12 giugno 2018, n. 15343; Cass. civ., sez. un., 25 luglio 2016, n. 15283); e, difatti, è emerso dagli atti depositati che è stata proposta apposita azione di opposizione alla stima presso la competente Corte d’Appello.

Pertanto, non si rintraccia alcun profilo di eccesso di potere tra quelli contestati, né di violazione di legge. La scelta tra acquisizione e restituzione va effettuata dall'Amministrazione (o dal commissario ad acta nominato dal giudice amministrativo, all'esito del giudizio di cognizione o del giudizio in materia di silenzio, ai sensi degli artt. 34, comma 1, e 117, comma 3, c.p.a.), non potendo, in sede di giurisdizione di legittimità, né il giudice amministrativo, né il proprietario sostituire le proprie valutazioni tecnico-discrezionali a quelle attribuite alla competenza e alla responsabilità dell'autorità individuata dalla norma ( ex multis : Cons. St., sez. IV, 17 ottobre 2024, n. 8327).

Altra questione, che rimane sullo sfondo, è qual sia la destinazione di zona della porzione di terreno rimasta in proprietà dei ricorrenti, una volta ultimato il piano PEEP e non avendo inteso il Comune espropriarlo nella sua interezza. I ricorrenti, ove ritengano, potranno chiedere – con separato procedimento – al Comune di riqualificare la destinazione di zona, in modo confacente alla natura attuale dello stesso, al fine di consentire la più opportuna fruizione della proprietà.

In ultima analisi, la gravata delibera del Consiglio comunale n. 2024/00042 del 23.4.2024, nonché gli atti connessi e conseguenziali sono legittimi; non può aversi, dunque, alcuna riduzione in pristino, stante il consolidamento delle opere realizzate, come da piano PEEP. Non v’è alcun danno risarcibile residuale, atteso che l'acquisizione, ai sensi dell'art. 42- bis d.P.R. n. 327 del 2001, comporta che, nel relativo provvedimento sanante, sia liquidato un indennizzo omnicomprensivo, che comprende anche l'indennità per occupazione temporanea ( ex multis : Cons. St., sez. IV, 16 maggio 2022, n. 3827).

5.- In conclusione, per le sopra esposte motivazioni, il ricorso va respinto.

6.- Le spese del giudizio possono essere compensate per la peculiarità e complessità delle questioni poste.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

VI AN, Presidente

Desirèe Zonno, Consigliere

LO VA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO VA	VI AN

IL SEGRETARIO