Pubblicato il 30/03/2026

N. 05926/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00535/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 535 del 2026, proposto da
High Tech Screw S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B61198B98C, rappresentato e difeso dagli avvocati Aldo Sandulli, Simona Morettini, Benedetto Cimino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico Umberto I, non costituito in giudizio;
Policlinico Umberto I Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Hd Hospital Device S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Cataldo, Diego Vaiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della Delibera del Direttore Generale Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico Umberto I n. 1397 del 15.12.2025, comunicata con pec del 17.12.2025, con riferimento all’aggiudicazione del Lotto n.13 “Puntali adattabili” - CIG B61198B98C, nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e/o comunque connesso alla suddetta gara, se ed in quanto lesivi degli interessi della Società,

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Hd Hospital Device S.r.l. e di Policlinico Umberto I Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa AU AT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1.La Società ricorrente ha partecipato alla procedura aperta indetta ai sensi dell’art.71 del d.lgs. n. 36 del 2023 dall’Azienda Ospedaliero-Universitaria Policlinico Umberto I per la fornitura di dispositivi medici specialistici per le necessità della UOC di Neurochirurgia dell’Azienda stessa, suddivisa in 35 lotti.

In particolare il presente giudizio riguarda il lotto n. 13 relativo alla fornitura di “Puntali adattabili”, per il quale sono state presentate offerte da parte di due soli operatori economici: la ricorrente High Tech Screw S.r.l. e la Hd Hospital Device S.r.l.

All’esito delle operazioni di gara, è stata disposta l’aggiudicazione in favore della HD, sulla base del punteggio tecnico di 61,00, economico di 30,00 e totale di 91,00, con valore dell’offerta proposta di € 828.000,00 su una base d’asta pari a € 1.359.000,00, mentre la HTS è risultata seconda in graduatoria, con una differenza di 2,59 punti, con punteggio tecnico di 70,00, economico di 18,41 e totale di 88,41, con valore dell’offerta proposta di € 1.349.100,00

2. La High Tech Screw ha impugnato l’aggiudicazione e gli atti meglio indicati in epigrafe sostenendo in sostanza, che le difformità riscontrate nei prodotti offerti dalla HD sono oggettive e non possono essere superate dal ricorso al principio di equivalenza funzionale, tanto più che, nel caso di specie, la Commissione non ha nemmeno motivato le ragioni del giudizio di equivalenza. Peraltro, nell’Offerta tecnica della HD mancava qualsivoglia documento idoneo a dimostrare l’equivalenza funzionale delle punte offerte, ovvero la presenza di soluzioni idonee a bilanciare la mancanza dei requisiti minimi richiesti nel Capitolato tecnico. Così come manca negli atti e nei verbali di gara, qualsivoglia motivazione in ordine alla presunta equivalenza del dispositivo medico offerto dalla aggiudicataria. In ogni caso, anche per assurdo a volerla considerare ammissibile, l’Offerta Tecnica della HD avrebbe dovuto essere comunque esclusa dalla gara per mancato superamento della soglia minima di sbarramento prevista dal Disciplinare di gara per l’Offerta Tecnica, non potendo raggiungere un punteggio tecnico superiore a 42/70. In ulteriore subordine, una corretta attribuzione dei punteggi tecnici da parte della Commissione non avrebbe comunque consentito alla Controinteressata di aggiudicarsi la gara, vista la differenza di soli 2,59 punti con la HTS.

3. Si è costituita l’Amministrazione resistente con mero atto formale.

4. Si è costituita, altresì, la controinteressata chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

5. All’esito della camera di consiglio del 27 gennaio 2026 è stata disposta l’acquisizione di una relazione da parte dell’Amministrazione sui fatti di causa.

6. L’Amministrazione ha provveduto depositando una relazione tecnica attribuita alla commissione di gara, ma che tuttavia non risulta né datata, né sottoscritta.

7 Alla camera di consiglio del 24 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione, dopo aver dato avviso alle parti di possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a.

8. Il ricorso è fondato e merita accoglimento.

9. La questione che viene in rilievo riguarda l’applicazione del principio di equivalenza, con riferimento al quale la giurisprudenza ha affermato che “ In linea generale, il tema va inquadrato in principi di derivazione unionale che attribuiscono la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, e risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà d'iniziativa economica e, dall'altro, al principio euro-unitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell'Amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità. L'equivalenza presuppone, quindi, la corrispondenza delle prestazioni del prodotto offerto, ancorché difforme dalle specifiche tecniche indicate dalla stazione appaltante, quale conformità sostanziale con le dette specifiche tecniche, nella misura in cui queste vengano nella sostanza soddisfatte. Ne deriva, sul piano applicativo, che, sussistendone i presupposti, la stazione appaltante deve operare il giudizio di equivalenza sulle specifiche tecniche dei prodotti offerti non già attenendosi a riscontri formalistici, ma sulla base di criteri di conformità sostanziale (e funzionale) delle soluzioni tecniche offerte, sì che le specifiche indicate dal bando vengono in pratica comunque soddisfatte (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 7 luglio 2021, n. 5169). ” (Cons. St., sez. III, 13 marzo 2025, n. 2066).

La stessa giurisprudenza ha avuto altresì modo di delineare il confine tra il principio di equivalenza e l’ aliud pro alio rilevando che: “… il principio di equivalenza consente alla stazione appaltante di non escludere un’offerta, sebbene non conforme alle specifiche tecniche a cui ha fatto riferimento la lex specialis, se il prodotto offerto non è aliud pro alio, incontrando il concorrente che voglia presentare un prodotto (o servizio) equivalente a quello richiesto il solo limite della difformità del bene rispetto a quello descritto dalla lex specialis, configurando una siffatta ipotesi un aliud pro alio non rimediabile (Cons. Stato, n. 5258 del 2019; id. n. 7558 del 2022; id. n. 2418 del 2025). ” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5706).

Il principio di equivalenza trova dunque un limite nell’ aliud pro alio poiché il concorrente che voglia presentare un prodotto (o servizio) equivalente a quello richiesto non può offrire un bene difforme rispetto a quello descritto dalla lex specialis , configurando una siffatta ipotesi, per l’appunto, un aliud pro alio non rimediabile (Cons. Stato, sez. V, n. 5258/2019; sez. III, n. 7558/2022; sez. IV, n. 2418/2025).

L’offerta di un prodotto sostanzialmente diverso si risolve difatti nella lesione dello stesso principio di concorrenza che invece con l’equivalenza funzionale si intende tutelare .

È stato altresì chiarito dalla giurisprudenza che “ le "specifiche tecniche" variamente individuate dalla lex specialis di gara, non necessariamente coincidono con i "requisiti minimi obbligatori", questi ultimi potendosi al più considerare come una sottospecie delle prime, ma non l'opposto. In estrema sintesi, non tutte le specifiche hanno carattere "minimo" e "condizionante", tant'è che per quelle che ne sono prive (ma solo per esse), generalmente di carattere funzionale, trova applicazione il più volte richiamato art. 68 del d.lgs. n. 50 del 2016. Per contro, [...] per quelle specifiche aventi invece tali stringenti caratteristiche (dalle quali può altresì desumersi, per eminenti ragioni di ordine logico, il carattere di essenzialità), vale il diverso principio desumibile dall'art. 86 del Codice dei contratti pubblici, per cui va sanzionata con l'esclusione dalla gara la mancata offerta dei requisiti espressamente previsti dalla stazione appaltante quali requisiti minimi obbligatori della fornitura richiesta " (Cons .St., sez. V, 4 novembre 2022 n. 9693, nonché, ex multis T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV , 1° agosto 2022, n. 10815).

Dunque il principio di equivalenza trova il proprio ambito di applicazione di elezione nell’ambito delle specifiche tecniche, ovvero quelle caratteristiche del prodotto che possono essere rispettate mediante l’offerta di prodotti non identici ma simili, purché soddisfino la finalità specifica richiesta; al contrario “ la carenza nell’offerta dei cd. “requisiti di minima” individuati dalla lex specialis si configura come mancanza di una “condizione di partecipazione” oggettiva, riferita alla necessaria qualità della prestazione e non ai requisiti dell’offerente ed è quindi idonea a determinare l’esclusione dalla gara secondo le indicazioni espresse dalla stazione appaltante. In coerenza con quanto sopra, non sarebbe stata quindi neppure ammissibile una qualche “sanatoria postuma” dell’offerta difforme quanto ad elementi essenziali, come tale riconducibile ad un aliud pro alio ” (Cons. St., sez. V, 10 agosto 2020 n. 4996).

Gli specifici requisiti tecnici di minima, indicati negli atti di gara come caratterizzanti l’oggetto della domanda della Stazione appaltante, costituiscono difatti il parametro di riferimento rispetto al quale gli operatoti economici valutano la possibilità di presentare un’offerta e dunque di partecipare alla gara stessa. Conseguendone che l’ammissione poi alla gara di offerte sostanzialmente difformi rispetto alle caratteristiche richieste negli atti di gara si risolve in una violazione del principio di favor partecipationis , che tutela la libera concorrenza alle procedure di evidenza (“ In ogni caso la disapplicazione del vincolo autoimpostosi dalla stazione appaltante integra la dedotta violazione del principio della par condicio, non potendosi escludere che la natura perentoria delle caratteristiche minime richieste abbia scoraggiato altri operatori del mercato dal partecipare alla gara non potendole garantire ”, così TAR Emilia-Romagna, Sez. I, 7.1.2025 n.10).

Infine la giurisprudenza ha così distinto le specifiche tecniche strutturali da quelle sostanziali rilevando che In tali ultimi casi, l’estensione in via giurisprudenziale dell’ambito di applicazione del principio di equivalenza, ancorché in sé e per sé non confliggente con il diritto europeo, trova fondamento – a ben vedere – non già nelle esigenze pro-concorrenziali perseguite dal citato articolo 42, par. 6, della direttiva 2014/24/UE, ma nel più generale principio del favor partecipationis (e, difatti, come già rilevato, trova il limite del rispetto della par condicio tra i concorrenti, che si verificherebbe laddove fosse consentito a un concorrente di offrire aliud pro alio).

Le considerazioni che precedono devono essere valutate con l’avvertenza che, nella giurisprudenza da ultimo citata, la distinzione – richiamata dal primo giudice nella sentenza qui appellata – tra requisiti tecnici minimi “strutturali” (a cui il principio de quo non sarebbe mai applicabile) e “funzionali” (per i quali varrebbe quanto sopra detto sub c) è molto sfumata e opinabile, essendo stato adottato l’approccio “funzionale” finanche per ammettere la possibilità di offrire prodotti di materiale diverso da quello richiesto a pena di esclusione dalla lex specialis (come nelle fattispecie esaminate in Consiglio di Stato, sez. III, 6 dicembre 2023, n. 10536, e 25 novembre 2020, n. 7404).

Pertanto, deve concludersi che la qualificazione in termini “strutturali” o “funzionali” di un requisito minimo prescritto dalla legge di gara non dipende dalla natura del requisito in sé considerata (per esempio previsione della composizione del prodotto in uno specifico materiale), bensì dall’esistenza o meno nella lex specialis dell’esplicitazione delle finalità e dei bisogni dell’Amministrazione che la previsione di una determinata caratteristica tecnica è destinata a soddisfare (e queste vi erano nelle fattispecie esaminate dalle richiamate sentenze n. 10536/2023 e n. 7404/2020).

È appena il caso di aggiungere che sul punto non è dato trarre argomenti ermeneutici utili neanche dal nuovo codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, il quale si limita a riprodurre il testo del previgente articolo 68 decreto legislativo n. 50/2016 nell’allegato II.5, e quindi in un testo destinato ad assumere rango regolamentare, con ciò mostrando di non aver tenuto conto degli approdi giurisprudenziali sopra richiamati (un principio di equivalenza di portata “espansiva” come quella sopra evidenziata avrebbe forse richiesto una disposizione primaria) e di aver – forse – voluto ribadire la circoscrizione della portata del principio in questione alla sola sfera delle “specifiche tecniche” (in senso stretto).” (Cons. St. sez. III, 9 maggio 2024, n. 4155).

10. Detti principi sono applicabili nella fattispecie in esame al fine di delineare l'ambito di valutazione della stazione appaltante e, soprattutto, i confini dell'accertamento discrezionale dell'offerta tecnica.

10.1 Occorre premettere che in base a quanto testualmente previsto nel capitolato tecnico (pag. 3) le “ caratteristiche tecniche minime dei prodotti oggetto della procedura ” sono indicate nell’allegato 1A_Dettaglio della fornitura.

Con riferimento alla fornitura in questione il richiamato allegato 1A prevede le seguenti “ caratteristiche tecniche minime ” (definite tali al secondo capoverso del punto 1 del capitolato tecnico): “ Puntali adattabili, compatibili con macchinario Sonopet, a tutta la chirurgia cranica e spinale ed accessori vari monouso per dissettore ultrasonico con manipoli a movimento longitude-torsionale, possibilità di almeno 15 punte per tessuti molli, fibrosi e ossei, circuito di raffreddamento con cassetta integrata. Deve emulsionare solo il tessuto molle ed avere un unico manipolo per tutte le punte (osso e tessuti molli e fibrosi). L’aggiudicatario dovrà fornire in comodato d’uso gratuito n.1 macchinario Sonopet per tutta la durata del contratto ”.

Inoltre, il disciplinare di gara prevedeva all’art. 22 la testuale esclusione delle offerte prive delle specifiche tecniche richieste e all’art. 16 (Offerta Tecnica) disponeva la possibilità di far luogo al criterio di equivalenza ponendo un preciso onere dichiarativo in capo all’operatore ( “…nel caso in cui l’operatore intenda proporre soluzioni equivalenti ai requisiti definiti dalle specifiche tecniche equivalenti, lo stesso dovrà allegare all’offerta tecnica apposita dichiarazione nonché documentazione o altro mezzo (compresi i mezzi di prova di cui all’art.105 del D.Lgs. 36/2023) idonei a dimostrare che le soluzioni proposte ottemperano in maniera equivalente ai requisiti definiti dalle specifiche tecniche. Tale documentazione sarà valutata dalla Stazione Appaltante ai fini della verifica della sussistenza dell’equivalenza) .

Anche il capitolato tecnico rinviava all’applicazione del principio di equivalenza, specificando altresì che “ Ove non si faccia espressamente riferimento a misure fisiche, saranno ammesse misure diverse purché equivalenti per destinazione d’uso.” (punto 2) e sempre che fosse allegata all’offerta tecnica apposita dichiarazione nonché documentazione o altro mezzo idonei a dimostrare che le soluzioni proposte ottemperano in maniera equivalente ai requisiti definiti dalle specifiche tecniche” (punto 1).

10.2 Dunque gli atti di gara prevedevano specifiche “caratteristiche tecniche” definite come “minime” per i prodotti richiesti, senza distinguere tra requisiti minimi obbligatori e specifiche tecniche e soprattutto subordinavano l’applicazione la valutazione di equivalenza ad un preciso onere dichiarativo e dimostrativo del concorrente.

10.3 Parte ricorrente sostiene che la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura in quanto ha offerto un prodotto privo delle caratteristiche minimali previste dalla lex specialis in assenza delle quali il disciplinare di gara prevedeva l’esclusione (art. 22) e per le quali il ricorso al principio di equivalenza sarebbe stato illegittimamente esercitato dalla Commissione.

Questa difatti non avrebbe motivato le ragioni del giudizio di equivalenza, tanto più che nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria mancherebbero i documenti idonei a dimostrare l’equivalenza funzionale delle apparecchiature offerte, ovvero la presenza di soluzioni idonee a bilanciare la mancanza dei requisiti minimi richiesti nel Capitolato tecnico.

10.4 Il motivo deve trovare accoglimento in quanto fondato nei seguenti termini.

È indubbio che il prodotto offerto dalla controinteressata non possedesse le specifiche caratteristiche tecniche minime richieste nell’allegato 1A al disciplinare di gara (in specie “manipolo “a movimento longitudo-torsionale”, “almeno 15 punte per tessuti molli, fibrosi e ossei”, “unico manipolo per tutte le punte (osso e tessuti molli e fibrosi)”).

Nella prospettiva sopra delineata, l’offerta della controinteressata non avrebbe potuto essere ammessa, attesa la carenza nel prodotto offerto di più caratteristiche tecniche minime richieste dalla lex specialis in termini strutturali.

Difatti l’espressione utilizzata induce a ritenere tali caratteristiche tecniche, in assenza nella lex specialis dell’esplicitazione delle finalità e dei bisogni dell’Amministrazione che intendeva soddisfare con esse, come aventi natura strutturale e non funzionale.

11. Inoltre anche laddove si valorizzassero talune caratteristiche come meramente funzionali, in ragione del generico richiamo contenuto nella lex specialis al principio di equivalenza, tuttavia il giudizio espresso dalla commissione non appare esente dai vizi rilevati in ricorso al riguardo.

11.1 Difatti il giudizio di equivalenza, ove dalla documentazione tecnica non sia desumibile la rispondenza del prodotto al requisito previsto dalla lex specialis , è da ritenersi come correttamente applicato solo laddove corredato da apposita motivazione circa l’idoneità dell’offerta - seppure non conforme alle specifiche - a soddisfare comunque le funzionalità richieste; motivazione che consente poi anche al giudice di agevolmente apprezzarne la ragionevolezza e logicità.

11.2 Nel caso di specie, invece, a fronte di un’assenza di dichiarazione dell’operatore economico sull’equivalenza del prodotto offerto -in violazione della espressa previsione del disciplinare di gara-, la Commissione appare aver proceduto in maniera meramente implicita a ritenere l’equivalenza del prodotto offerto dall’aggiudicataria.

Dalla lettura dei verbali, difatti, risulta che Commissione, nonostante le indubbie difformità tecniche dei prodotti offerti dalla odierna controinteressata e l’assenza della dichiarazione di equivalenza, ha direttamente proceduto con l’attribuzione del punteggio in corrispondenza dei singoli prodotti offerti per ciascun lotto.

Il presupposto giudizio di equivalenza sulla pari funzionalità è omesso (o solo implicitamente dato per scontato), risolvendosi la pur rilevata (cfr schede allegate ai verbali) difformità nelle caratteristiche dei prodotti offerti in una mera differenziazione dei punteggi.

Tale modus operandi della commissione appare illegittimo non solo perché non distingue tra caratteristiche strutturali e meramente funzionali, ma soprattutto perché si risolve una sovrapposizione tra giudizio di equivalenza e valutazione ai fini dell’attribuzione dei punteggi.

Quando invece la valutazione sulla equivalenza funzionale – essendo tesa a rilevare la corrispondenza in termini sostanziali dei prodotti offerti rispetto a quanto richiesto negli atti di gara, ossia essendo tesa a rilevare che non si tratti di un “ aliud pro alio ” – afferisce alla previa fase di ammissibilità delle offerte e necessariamente precede in termini logici l’attribuzione del punteggio all’offerta di gara.

11.3 Nessuna valutazione di equivalenza risulta effettuata dalla commissione prima dell’attribuzione dei punteggi, risultando espressa solo nel documento depositato a seguito dell’ordinanza di questo Tribunale,

11.4 Tuttavia si tratta di una integrazione successiva che conferma l’assenza di una previa espressione del giudizio di equivalenza.

11.5 In occasione dell’integrazione di documentazione istruttoria disposta con ordinanza nel corso del giudizio, l’Amministrazione ha depositato una relazione (priva di sottoscrizioni, ma che viene attribuita alla Commissione).

In tale relazione si legge “ L’offerta Hospital Device S.r.l./CUSA Clarity documenta selettività (TissueSelect®) e funzionalità operative, ma presenta – rispetto alle specifiche sopra elencate – una configurazione con due manipoli (23/36 kHz) e una gamma di punte indicata in 9 tipologie principali; inoltre, non vi è, nella documentazione esaminata, un richiamo esplicito a componente torsionale LT. Quanto premesso per porre in evidenza che la Commissione, sulla base dell’esame documentale e della relativa valutazione tecnica effettuata ha, pertanto, attribuito all’offerta di High Tech Screw S.r.l. un punteggio di merito tecnico pari a 70,00 e riconosciuto, diversamente, all’offerta di Hospital Device S.r.l. un punteggio di merito tecnico pari a 61,00. All’esito dell’apertura delle offerte economiche e considerati i valori economici proposti dai concorrenti, è stata determinata la graduatoria riportata nella tabella sottostante, dalla quale risulta aggiudicataria la società Hospital Device S.r.l., con un punteggio economico pari a 30,00 e complessivo pari a 91,00 ”.

11.6 Risultano dunque evidenti gli errori logici e giuridici in cui è incorsa la Commissione che, a fronte di prodotti privi delle caratteristiche tecniche minime richieste, ha proceduto all’attribuzione del punteggio all’offerta della controinteressata nonostante non fosse stata allegata dall’interessata la dichiarazione sull’equivalenza, ha proceduto sovrapponendo i due giudizi, quello di equivalenza e di attribuzione del punteggio.

12. In conclusione il primo motivo di ricorso è fondato con conseguente annullamento in parte qua degli atti e provvedimenti gravati e dichiarazione di inefficacia del contratto di fornitura eventualmente medio tempore stipulato con l’aggiudicataria del lotto in questione.

In riferimento alla domanda di aggiudicazione e di subentro nel contratto, la Stazione appaltante dovrà procedere alla nuova aggiudicazione in favore della ricorrente ed all’adozione degli atti consequenziali, nel rispetto delle norme del codice dei contratti pubblici.

13. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Condanna il Policlinico Umberto I Roma alla refusione delle spese di lite in favore della Società ricorrente, in misura di complessivi 2.000,00 (duemila//00) euro, oltre accessori di legge; spese compensate con la controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR RI UI, Presidente

AU AT, Consigliere, Estensore

Silvia Piemonte, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AU AT	AR RI UI

IL SEGRETARIO