Pubblicato il 28/07/2025

N. 14863/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06784/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6784 del 2025, proposto da Gruppo Caccavale S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli Avvocati Marcello Russo, Giuseppe Liquori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Labico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Massimo Guadagno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Centrale Unica di Committenza Consorzio i Castelli della Sapienza, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

nei confronti

di Consorzio Stabile Euro Global Service Grandi Appalti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli Avvocati Massimiliano Brugnoletti, Santi Dario Tomaselli, Paola Rea, Rita Pescatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

per previa sospensione degli effetti:

- della determinazione del responsabile dell'area 5 n. 172 del 2.5.2025 con cui il Responsabile del servizio del Comune di Labico approvava i verbali di gara n. 1 del 6.3.2025 e del 13.3.2025, n. 2 del 20.3.2025 e n. 3 del 3.4.2025, nonché la documentazione trasmessa dalla CUC indicata nella nota prot. n. 3540 del 18.4.2025 e, per l’effetto, aggiudicava la commessa avente ad oggetto “ l’affidamento della gestione integrata dei servizi cimiteriali, della cura e gestione del verde pubblico e della manutenzione ordinaria sul territorio del Comune di Labico (RM), con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi degli artt. 108 del d.lgs. 36/2023 e s.m.i. cig b55def9de7 ” al Consorzio Stabile Euro Global Service Grandi Appalti;

- della comunicazione del 2.5.2025 con cui la CUC rendeva noto ai concorrenti che con la determinazione del responsabile dell’area 5 n. 172 del 2.5.2025 il Comune di Labico aggiudicava in via definitiva la commessa al Consorzio stabile euro global service grandi appalti;

- della determinazione CUC n. 59 del 17.4.2025 con cui, in violazione dell’artt. 110 comma 1, 41 comma 14 del D. Lgs. n. 36/2023 nonché dell’art. 3.3 e 26 del Disciplinare, la Centrale Unica Di Committenza Consorzio I Castelli Della Sapienza, dava atto della congruità e dell’adeguatezza dell’offerta del Consorzio Stabile Euro Global Service Grandi Appalti, approvava la proposta di aggiudicazione e trasmetteva gli atti alla S.A. per i successivi adempimenti di competenza;

- del Verbale di gara n. 1 del 6.3.2025 e del 13.3.2025, del Verbale di gara n. 2 del 20.3.2025 ed in special modo del Verbale di gara n. 3 del 3.4.2025 nella misura in cui all’esito della valutazione dell’offerta economica dei concorrenti, la CUC prendendo atto del ribasso unico del 99% ed il ribasso sul costo della manodopera del Consorzio Stabile Euro Global Service Grandi Appalti, non procedeva alla doverosa verifica di anomalia in violazione dell’art. 41 comma 14 e 110 comma 1 del D.lgs. n. 36/2023 e degli artt. 3.3 e 26 del Disciplinare omettendo di escludere, così come avrebbe dovuto, il Consorzio Stabile Euro Global Service Grandi Appalti per l’incongruità dell’offerta, platealmente in perdita;

- della nota della CUC prot. n. 001/439 del 22.5.2025 nella misura in cui, in riscontro alla richiesta di verifica di anomalia dell’offerta dell’aggiudicatario, precisava che il subprocedimento non era stato attivato in quanto l’offerta non aveva superato i 4/5 del punteggio massimo attribuibile per l’offerta tecnica ed economica;

- della nota del Comune di Labico prot. n. 4795/2025 del 23.3.2025 laddove, in riscontro alla richiesta di verifica di anomalia dell’offerta dell’aggiudicatario, precisava che il subprocedimento non era stato attivato in quanto l’offerta non superava i 4/5 del punteggio massimo attribuibile per l’offerta tecnica ed economica, rendendo superflua anche l’effettuazione di una verifica cd. facoltativa;

- per quanto occorra, in parte qua della determinazione dell’Area 5 n. 580 del 5.12.2024, del Bando, del Disciplinare, del C.S.A., di ogni atto conosciuto e/o sconosciuto parimenti lesivo, nella misura in cui gli stessi indentificassero e/o intendessero il costo della manodopera come un importo aggiuntivo da scorporare dall’importo a base di gara soggetto a ribasso;

- per quanto occorra, in parte qua del Bando, del Disciplinare, del C.S.A., di ogni atto conosciuto e/o sconosciuto parimenti lesivo, ed in special modo degli artt. 3.3 e 26 del Disciplinare, nella misura in cui gli stessi indentificassero e/o intendessero opzionale l’attivazione del sub-procedimento di verifica di anomalia anche a seguito di un ribasso del costo della manodopera;

nonché,

- per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nel corso della definizione del giudizio, ai sensi dell’art. 122 c.p.a., nella misura in cui non ricomprende la società ricorrente;

- per la reintegrazione in forma specifica da disporsi mediante l’obbligo, a carico della Stazione Appaltante, di disporre l’aggiudicazione della gara in favore della Gruppo Caccavale S.r.l. provvedendo, per l’effetto, alla sottoscrizione del relativo contratto;

- in via di estremo subordine, per la condanna della resistente al risarcimento per equivalente dei danni subiti, nella misura in cui verranno provati in corso di giudizio e, comunque, non inferiore all’utile di impresa, maggiorato dei pregiudizi patrimoniali per danno curricolare, oltre interessi e rivalutazione monetaria, commisurato al valore dell’eventuale servizio svolto ed al pertinente corrispettivo che dovesse essere ingiustamente sottratto alla società ricorrente nelle more della definizione nel merito della controversia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Labico e di Consorzio Stabile Euro Global Service Grandi Appalti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025 il Dott. Christian Corbi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 28.5.2025 e depositato in data 9.6.2025, Gruppo Caccavale s.r.l. ha adito l’intestato Tribunale nei confronti di Comune di Labico, “Centrale unica di committenza Consorzio i Castelli della Sapienza”, nonchè di “Consorzio stabile euro global service grandi appalti” (di seguito breviter anche “Consorzio”), quest’ultima quale aggiudicataria, al fine di sentir, previa sospensione degli effetti, annullare gli atti meglio descritti in epigrafe e disporre l’aggiudicazione della gara in favore della ricorrente. Quest’ultima, inoltre, instava per la declaratoria di inefficacia, ai sensi dell’art. 122 c.p.a., del contratto d’appalto eventualmente stipulato, nel corso della definizione del giudizio, dalla stazione appaltante con l’aggiudicataria e per la condanna del Comune di Labico a favorire il subentro della ricorrente nella posizione contrattuale dell’aggiudicataria stessa, ovvero al risarcimento del danno da essa patito.

A sostegno del ricorso, la ricorrente allegava i motivi che verranno di seguito esaminati.

2. In data 11.6.2025, Consorzio si costituiva in giudizio mediante il deposito di una memoria di stile e, con memoria del 16.6.2025, esso instava nel rigetto del ricorso.

3. In data 16.6.2025, il Comune di Labico si costituiva in giudizio, instando anch’esso nel rigetto del ricorso.

4. Alla camera di consiglio del 18.6.2025, parte ricorrente rinunciava all’istanza cautelare dalla stessa presentata e il Collegio, dato atto, ne dichiarava l’improcedibilità.

5. All’udienza pubblica del 16 luglio 2025, le parti discutevano il ricorso e, in particolare e tra l’altro, dichiaravano che la stazione appaltante non ha ancora provveduto alla stipula del contrato con l’aggiudicataria. All’esito, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Tanto premesso, ritiene il Collegio che debba essere esaminato, con priorità logica, il secondo motivo di ricorso perché, ove fondato, implicherebbe l’esclusione dell’offerta dell’aggiudicataria, l’annullamento dell’aggiudicazione e la condanna della stazione appaltante a favorire il subentro della ricorrente. In altre parole, si tratta di una doglianza che, ove fondata, conferirebbe maggiore utilità alla ricorrente in ordine al conseguimento del bene della vita cui essa anela.

7. Con il motivo di ricorso in esame, la ricorrente si duole dell’antieconomicità dell’offerta economica presentata dall’aggiudicataria che avrebbe garantito un ribasso del 99% su tutte le voci degli importi a base di gara. Pertanto, il Consorzio si sarebbe vincolato a fornire una prestazione in favore della stazione appaltante che non solo non gli attribuirebbe alcun vantaggio economico, ma lo esporrebbe a subire gravi perdite.

Il motivo è infondato.

Dalla disamina degli atti di causa, è emerso come l’aggiudicataria abbia inteso ribassare del 99% non tutte le voci di cui all’offerta economica, ma solo quella relativa all’importo netto (€ 17.536,11), riducendola a € 175,36. Del resto, i costi della manodopera ivi indicati risultano ribassati in maniera fissa, e non percentuale, da € 438.402,69 a € 411.913,00.

Consegue che l’offerta economica dell’aggiudicataria, complessivamente pari a € 419.28,36, è sì inferiore rispetto all’importo posto alla base di gara dalla stazione appaltante, pari a € 459.538,80, ma, in termini proporzionali, nella misura complessiva del 8,2% (meno di 1/5).

Siffatto importo risulta quindi nettamente inferiore al limite dei 4/5 di cui al bando di gara che, ove superato, avrebbe dovuto indurre la stazione appaltante a porre in essere il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.

8. Pertanto, a fronte dell’infondatezza della doglianza appena esaminata, l’unica circostanza che rimane da verificare è quella di cui al primo motivo di ricorso e consiste nel chiedersi se la stazione appaltante, a fronte del ribasso in ordine al costo della manodopera operato dall’aggiudicataria, fosse, o meno, tenuta, automaticamente, a porre in essere il procedimento di verifica anomalia dell’offerta, in relazione a tale ultimo aspetto.

8.1. Al riguardo, parte ricorrente si duole infatti dell’illegittimità dell’aggiudicazione nella parte in cui ha disposto l’aggiudicazione della gara in favore del Consorzio, senza tenere in considerazione che l’offerta economica di quest’ultimo avrebbe previsto, quanto al costo per la manodopera, l’importo di € 411.913,00, ossia un importo inferiore rispetto a quello posto dalla stazione appaltante alla base di gara, pari invece a € 438.402,60. Con la conseguenza per la quale la stazione appaltante, lungi dal procedere all’aggiudicazione, avrebbe invece dovuto sottoporre l’offerta in esame al procedimento di verifica dell’anomalia.

Il motivo è fondato.

L’aggiudicazione in questa sede impugnata, nel riportare l’offerta economica del Consorzio, fa riferimento, quanto al costo della manodopera, a un importo, quello di € 438.402,60, che non corrisponde a quello di cui alla relativa offerta economica, pari a € 411.913,00.

Sul punto, il Comune di Labico nulla ha dedotto, assumendo, erroneamente, la piena coincidenza tra l’importo oggetto dell’offerta economica dell’aggiudicataria e quello oggetto del disciplinare di gara.

Il Consorzio, dal canto proprio, ha invece confermato, anche negli scritti difensivi del presente giudizio, di aver ribassato il costo della manodopera rispetto all’importo di cui alla base d’asta nei termini di cui si è detto.

Ciò posto, ritiene il Collegio che, a fronte del prospettato ribasso, l’art. 41, comma 14, D. Lgs. 36/2003, così come interpretato dalla costante giurisprudenza amministrativa (C.d.s., nn. 3418/2025, 9255/2024), condivisa dal Collegio, impone alla stazione appaltante, con riferimento ai contratti di lavori, servizi e forniture, di sottoporre automaticamente - escludendo qualsivoglia valutazione di tipo discrezionale da parte dell’Amministrazione - a verifica di anomalia, ai sensi dell’art. 110 D. Lgs. 36/2023, l’offerta economica di un concorrente che abbia individuato, a titolo di costo della manodopera, un importo inferiore rispetto a quello indicato nell’importo a base di gara.

Del resto, i costi della manodopera, in quanto componenti effettivi dell’importo a base di gara, possono sì essere soggetti a ribasso, purchè l’operatore economico dimostri che tale ribasso sia espressione di una più efficiente organizzazione aziendale e ferma l’inderogabilità dei trattamenti salariali minimi.

Nel caso di specie, emerge per tabulas come l’aggiudicataria abbia indicato, a titolo di costo per la manodopera, l’importo di € 411.913,00, e quindi un importo inferiore rispetto a quello posto dalla stazione appaltante alla base di gara, pari invece a € 438.402,60, cosicchè la stazione appaltante avrebbe dovuto procedere nel senso sopra descritto.

In difetto, s’impone l’annullamento dell’aggiudicazione, in quanto l’Amministrazione non ha consentito all’operatore economico di provare che il ribasso dei costi della manodopera non sia frutto dell’indebita compressione dei diritti e prerogative del lavoratore, bensì di una più efficiente organizzazione aziendale. Inoltre, l’Amministrazione ha omesso di valutare se risulta rispettato, nel caso di specie, il principio dell’inderogabilità dei trattamenti salariali minimi.

Ove dovessero emergere le circostanze sin qui evidenziate, nulla osta a che la stazione appaltante si possa rideterminare negli stessi termini del provvedimento impugnato, dando però atto di quanto detto nella motivazione dello stesso.

8.2. Né, a conclusioni opposte, può addivenirsi in ragione del tenore letterale del disciplinare di gara, richiamato sia dal Comune di Labico, sia al Consorzio, che accorderebbe la mera facoltà alla stazione appaltante di attivare, o meno, la verifica di anomalia dell’offerta.

In primo luogo, l’ultimo comma dell’art. 3.3., in piena sintonia con l’art. 41, comma 14, D. Lgs. 36/2003, così recita: “ una stima dei costi della manodopera che si discosti, al ribasso, da quelli indicati dalla stazione appaltante, anche mediante l’indicazione di un differente CCNL, potrà dare luogo nei confronti dell’operatore economico primo in graduatoria che li ha formulati alla verifica della congruità dell’offerta a prescindere che essa possa essere considerata anomala ”.

In altre parole, da un lato, il disciplinare di gara non avrebbe potuto, a pena di nullità della relativa clausola, derogare al disposto normativo che, come detto, obbliga la stazione appaltante a sottoporre alla verifica di anomalia, l’offerta dell’aggiudicataria che contenga, in riferimento al costo della manodopera, un prezzo inferiore rispetto a quello posto a base di gara.

In secondo luogo, il predetto disciplinare opera una distinzione tra verifica dell’offerta tout court e verifica dell’offerta in punto di manodopera, ritenendo che, nel secondo caso, essa debba essere effettuata automaticamente. Pertanto, nessuna discrezionalità in tal senso è prevista, in termini di autovincolo, in favore della stazione appaltante, né avrebbe potuto essere prevista per legge e a pena di nullità parziale del bando di gara.

8.3. Alla luce di quanto precede, il Collegio, in accoglimento parziale del ricorso, annulla l’aggiudicazione; fermo e impregiudicato il potere dell’Amministrazione di rideterminarsi al riguardo, in ragione dell’effetto confermativo derivante della presente pronuncia.

9. Quanto alle diverse domande, formulate in via gradata dalla ricorrente, aventi a oggetto i ) la declaratoria di inefficacia, ai sensi dell’art. 122 c.p.a., del contratto d’appalto eventualmente stipulato, nel corso della definizione del giudizio, dalla stazione appaltante con l’aggiudicataria, ii ) la condanna del Comune di Labico a favorire il subentro della ricorrente nella posizione contrattuale dell’aggiudicataria stessa, ovvero iii ) il risarcimento del danno da essa patito, esse devono essere tutte respinte.

In primo luogo, la ricorrente non ha fornito la prova dell’intervenuta stipula del negozio in parola medio tempore ; e sul punto, sia la committente, sia l’aggiudicataria hanno dichiarato nell’udienza di discussione che non si è proceduto in tal senso.

In secondo luogo, osta alla circostanza in esame, il termine di stand still di cui all’art. 18, comma 4, D Lgs. 36/2023, trattandosi di contratto sovra soglia ai sensi del comma 3 della menzionata norma.

Inaccoglibile è, altresì, la domanda di risarcimento del danno che è stato dalla ricorrente parametrato “ al valore dell’eventuale servizio svolto ed al pertinente corrispettivo che dovesse essere ingiustamente sottratto alla società ” (pag. 5 dell’atto introduttivo), ovvero ad una circostanza del tutto eventuale alla luce del contenuto dell’effetto conformativo derivante dalla presente sentenza.

10. Le spese di lite del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Roma, Sezione II bis ), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione, respingendolo per il resto.

Condanna parte resistente costituita e il controinteressato alla rifusione delle spese di lite, che pone a carico di ciascuno nella somma di € 2.500,00, oltre accessori di legge, in favore di parte ricorrente, da distrarsi, ex art. 93 c.p.c., in favore dei procuratori di quest’ultima, dichiaratisi distrattari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Giuseppe Licheri, Referendario

Christian Corbi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Christian Corbi	Michelangelo Francavilla

IL SEGRETARIO