Pubblicato il 30/12/2025

N. 01666/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00217/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 217 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- di -OMISSIS- e -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Michele De Fina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini e Caterina Siciliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno - U.T.G. Prefettura di Bologna, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del provvedimento del Comune di Bologna, prot. n. -OMISSIS-, del 23 febbraio 2023 che ha disposto la revoca della licenza P.G. n. 9079/1984 e il contestuale divieto di prosecuzione dell'attività a parte ricorrente.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla società ricorrente il 5 giugno 2023:

del provvedimento impugnato con il ricorso rg -OMISSIS- e degli atti presupposti tra cui la nota della Prefettura di Bologna prot. 19186/2023;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla società il 19 luglio 2023:

del provvedimento impugnato con il ricorso rg 217/2023 e degli atti presupposti tra cui la nota della Prefettura di Bologna prot. 19186/2023;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bologna e del Ministero dell'Interno - U.T.G. Prefettura di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. AO NA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il provvedimento indicato in epigrafe il Comune di Bologna, su impulso della Prefettura, ha disposto la revoca della licenza P.G. n. -OMISSIS- e il contestuale divieto di prosecuzione dell’attività del Bar -OMISSIS-, di cui è titolare la società ricorrente.

Il Comune di Bologna nel motivare il provvedimento in questione ha valorizzato quanto segue, in sintesi:

- il Questore della Provincia di Bologna, con atti n. -OMISSIS-, ha ordinato la sospensione dell'attività rispettivamente per 5 e 30 giorni, ex art. 100 del T.U.L.P.S., in considerazione del verificarsi di vari episodi rilevanti per la sicurezza interna ed esterna del pubblico esercizio;

- a seguito dei provvedimenti del Questore il Comune ha comunicato ai sensi dell'art. 7, l. n. 241 del 1990, l’avvio del procedimento d’ufficio (P.G. n. -OMISSIS- per il divieto di prosecuzione dell'attività di pubblico esercizio.

Avverso il provvedimento conclusivo del suddetto procedimento, indicato in epigrafe, la società ricorrente ha proposto impugnazione, con ricorso depositato in data 27 marzo 2023, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi, in sintesi:

1. la comunicazione di avvio del procedimento di revoca della licenza non sarebbe pervenuta alla società ricorrente in quanto notificata ad un indirizzo pec diverso da quello in uso alla stessa; peraltro, secondo il ricorrente, il Comune sarebbe stato a conoscenza dell’indirizzo corretto; sotto altro profilo, l’Amministrazione avrebbe adottato un provvedimento sproporzionato, posto che gli episodi valorizzati non sarebbero riconducibili alla responsabilità del titolare della società e per i quali egli non poteva esercitare alcun controllo e posto che la revoca sarebbe stata adottata senza alcun previo provvedimento di ammonimento o comunque senza la valutazione di qualche altra misura ugualmente efficace a garantire l’ordine pubblico; il provvedimento non indicherebbe, poi, le esigenze di ordine e sicurezza pubblica tali da giustificare come indispensabile la revoca della licenza; il provvedimento, infine, sarebbe illegittimo in quanto non motivato in ordine alla responsabilità del titolare della società, con conseguente asseritamente illegittimo automatismo sanzionatorio.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 5 giugno 2023, la società ricorrente ha impugnato anche la nota della Prefettura di Bologna, prot. n. -OMISSIS-, del 9 febbraio 2023, deducendo le seguenti ulteriori censure, in sintesi:

1a. atteso che la richiesta di revoca formulata dalla Prefettura al Comune con prot. interno n. -OMISSIS- è fondata sulla previsione di cui all’art. 19, comma 4, d.p.r. n. 616 del 1977, ma dalla lettura dell’atto comunale di revoca di tale proposta prefettizia nell’atto impugnato non vi è traccia, se ne ricaverebbe un vizio di difetto di motivazione insanabile ex post ; le esigenze indicate dalla Prefettura, inoltre, non sarebbero sufficienti a sorreggere un provvedimento estremamente afflittivo; dalla proposta di revoca della Prefettura, non sarebbe possibile comprendere se la turbativa dell’ordine pubblico che ha imposto la chiusura del bar del ricorrente sia da rinvenirsi nell’appartenenza o meno dei citati avventori ad un unico sodalizio criminale; se essa consegua al fatto che il bar sia frequentato sempre dalle medesime persone dedite alle anzidette “attività criminose” o se, invece, i diversi soggetti identificati in occasione dei controlli di polizia che hanno condotto all’adozione dei provvedimenti di sospensione dell’attività commerciale siano frequentatori solo occasionali del bar; se la turbativa dell’ordine pubblico consegua all’uso dei locali del ricorrente come “base” di attività di spaccio o di altro tipo di “attività criminosa”; se i precedenti penali e/o di polizia di cui sono risultati gravati gli avventori identificati nel corso dei controlli delle forze dell’ordine siano tutti relativi alla medesima tipologia di reato e così via; il provvedimento di revoca sembrerebbe essere conseguito in modo automatico al rinvenimento dei due involucri di sostanze stupefacenti che aveva dato luogo alla sanzione della sospensione dell’attività per trenta giorni senza ulteriori verifiche della situazione all’esito di tale prolungato periodo di chiusura.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Bologna e il Ministero dell’interno – UTG Prefettura di Bologna per resistere al ricorso.

Con ordinanza n. 131 del 2023, pubblicata in data 28 aprile 2023, l’intestato Tar ha respinto la domanda cautelare con la seguente motivazione: « alla luce degli episodi precedenti che hanno coinvolto la società ricorrente e già oggetto di due provvedimenti di sospensione da parte della Questura, il ricorso appare sfornito di elementi di fondatezza; riguardo alla motivazione del provvedimento impugnato, questa può agevolmente ricostruirsi per relationem sulla base della proposta di revoca prot. n. -OMISSIS-del 9 febbraio 2923, depositata a cura della Prefettura di Bologna gli atti della causa ».

Il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 2569 del 2023, pubblicata in data 23 giugno 2023, ha respinto l’appello cautelare con la seguente motivazione: « Ritenuto, ad una sommaria delibazione, che l’appello cautelare non è assistito da sufficienti elementi di fumus boni iuris, bene evincendosi dalla proposta prefettizia la finalità di prevenzione generale e cautelare dell’impugnata revoca della licenza, conseguente alla reiterazione di fatti (costituenti turbativa dell’ordine e della sicurezza pubblica) che ne avevano già comportato la sospensione da parte del Questore ».

Le parti hanno successivamente depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 3 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il Collegio, ritenuta l’infondatezza nel merito del ricorso e dei motivi aggiunti, ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal Comune di Bologna.

A tal proposito, le censure dedotte con il ricorso principale e con il ricorso per motivi aggiunti possono essere esaminate congiuntamente.

Ai sensi dell'art. 19, comma 4, del d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616, il Prefetto può richiedere, con efficacia vincolante, all'Amministrazione comunale l'annullamento, la revoca, la sospensione dell'efficacia di provvedimenti abilitativi relativi all'esercizio di attività che possano pregiudicare, ovvero anche soltanto esporre a pericolo l'ordine o la sicurezza pubblica.

Ai sensi dell’art. 100 TULPS, oltre ai casi indicati dalla legge, il Questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata.

Come noto, l’attività esercitata dal Prefetto è caratterizzata da un'ampia discrezionalità, necessaria in materia di ordine pubblico e di prevenzione all'infiltrazione criminale nelle attività economiche (Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2019, n. 7751).

A fronte di una richiesta da parte della Prefettura, quindi, i poteri dei Comuni risultano limitati e strettamente legati alla loro competenza in materia di autorizzazioni commerciali.

Dal combinato disposto degli artt. 100 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (t.u.l.p.s.) e 19 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, infatti, si desume che i Comuni non hanno una competenza propria ed autonoma in materia di ordine pubblico e, dunque, non possono compiere autonome valutazioni su tale interesse, ma sono tuttavia formalmente, se non sostanzialmente, competenti a revocare le autorizzazioni commerciali da essi rilasciate, per motivi di ordine pubblico, se vi sia una richiesta in tal senso da parte dell'Autorità di pubblica sicurezza, preposta istituzionalmente alla tutela dell'ordine pubblico. Tale assetto normativo rinviene la sua ratio nella considerazione che la revoca di un'autorizzazione commerciale, in quanto contrarius actus , deve provenire dall'Autorità che ha adottato l'autorizzazione della cui revoca si discute e, pertanto, non potrebbe l'Autorità di pubblica sicurezza revocare un'autorizzazione rilasciata dal Comune, sicché si impone una leale collaborazione tra Amministrazioni preposte alla cura di diversi interessi e si prevede la competenza formale del Comune a revocare le proprie autorizzazioni, su proposta vincolante dell'Autorità di pubblica sicurezza (Cons. Stato, III, 22 dicembre 2014, n. 6324; VI, 18 novembre 2010, n. 8107).

Pertanto, in presenza delle esigenze di tutela della pubblica sicurezza rappresentate dal Prefetto, il provvedimento di revoca comunale risulta sostanzialmente vincolato (in tal senso, Cons. Stato, sez. V, 16 maggio 2024, n. 4342).

Ciò posto, deve, anzitutto, rilevarsi come il provvedimento comunale di revoca sia motivato sia mediante il richiamo diretto ai provvedimenti questorili di sospensione n. -OMISSIS-, sia mediante richiamo alla comunicazione di avvio del procedimento, la quale, da un lato, esplicita, sinteticamente, i presupposti che hanno condotto all’adozione dei due provvedimenti di sospensione in questione, dall’altro richiama proprio la richiesta della Prefettura di adozione del provvedimento di revoca della licenza da parte del Comune.

Pertanto, la richiesta della Prefettura risulta comunque contemplata dalla motivazione del provvedimento comunale di revoca essendo richiamata espressamente dalla comunicazione di avvio del procedimento, a sua volta richiamato per relationem dal provvedimento di revoca.

Al riguardo, si rileva come la contestazione di parte ricorrente in ordine alla mancata tempestiva conoscenza della comunicazione di avvio del procedimento, per un asserito comportamento non corretto del Comune che non avrebbe utilizzato altro indirizzo Pec in uso alla ricorrente, non sia fondata: è dirimente, infatti, osservare come l’indirizzo Pec al quale è stata inviata la comunicazione di avvio del procedimento sia lo stesso al quale è stato inviato il provvedimento di revoca, quest’ultimo non essendo stato oggetto di alcuna doglianza da parte della società ricorrente in ordine alla relativa conoscenza o conoscibilità.

Nello specifico, quindi, la giustificazione del provvedimento comunale di revoca, in conformità alla richiesta Prefettizia, poggia sui due provvedimenti di sospensione emessi dalla Questura di Bologna, peraltro a distanza di sei mesi l’uno dall’altro, il primo per 5 e il secondo per 30 giorni, e sulle circostanze che hanno fondato l’adozione dei medesimi, la cui reiterazione giustifica pienamente la revoca della licenza a danno della società ricorrente.

Dagli atti di sospensione, emerge, infatti, che il pubblico esercizio in questione costituiva un punto di ritrovo o comunque di riferimento per soggetti con abitudini criminali, circostanze accompagnate anche dal ritrovamento di circostanze stupefacenti.

Nella richiesta della Prefettura, quindi, in considerazione anche di quanto accertato nei provvedimenti di sospensione adottati dalla Questura, è rinvenibile una motivazione puntuale e chiara in ordine alla situazione di pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica idonea a giustificare la richiesta di revoca.

Come noto, « nel caso di provvedimento adottato ai sensi degli artt. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 100 T.U.L.P.S. “il giudice amministrativo può svolgere solamente un sindacato “esterno” di legittimità – e non di merito – sul contenuto di un provvedimento amministrativo ampiamente discrezionale quale quello in esame, nel quale l’amministrazione è chiamata ad operare un bilanciamento tra esigenze contrapposte di rilevante interesse pubblicistico; tale sindacato va dunque circoscritto alle ipotesi di palese abnormità e/o contraddittorietà delle conclusioni raggiunte rispetto alle premesse ivi menzionate, ovvero all’evidente carenza di motivazione del provvedimento adottato » (Cons. Stato, sez. V, 16 maggio 2024, n. 4342).

Nel caso di specie, il provvedimento di revoca, oltre ad essere, come accennato, sufficientemente ed adeguatamente motivato mediante la valorizzazione dei ben due provvedimenti di sospensione e delle circostanze che hanno costituito i presupposti di tali atti, è anche ragionevole e proporzionato.

La reiterazione del provvedimento di sospensione, infatti, dimostra l’insufficienza di una tale misura, alla prima sospensione non essendo seguita la cessazione o il ridimensionamento delle abituali frequentazioni: passati solo sei mesi dal primo provvedimento sospensivo, la Questura ha riscontrato nuovamente una situazione critica, procedendo ad una ulteriore sospensione.

Di qui la necessità di adottare un provvedimento più intenso in ragione di una ormai radicata situazione di contrarietà alla sicurezza e all’ordine pubblico. A nulla sarebbe servito, ragionevolmente, una misura meramente proattiva come l’ammonimento, se nemmeno la sospensione ha sortito effetti positivi.

Non rileva il fatto che non sia stato dimostrato alcun fatto rilevante avvenuto all’interno del locale in titolarità della società ricorrente: infatti, « per giurisprudenza costante la permanenza di soggetti pericolosi all'interno o nei pressi dell’esercizio commerciale, acclarata anche dalle forze dell'ordine, al punto da divenire costante e abituale luogo di ritrovo per essi, pienamente giustifica l'adozione del provvedimento di revoca ai sensi dell'art. 19, comma 4, del d.P.R. n. 616 del 1977 (tra le tante, Cons. Stato, III, n. 6791 del 2018; id., sez. V, n. 8722 del 2022) » (Cons. Stato, sez. III, 30 gennaio 2024, n. 910).

Sotto altro profilo, va rilevato come il provvedimento ex art. 100 TULPS prescinda dalla vicenda penale e dall'accertamento della colpevolezza degli autori del fatto, essendo lo scopo perseguito dall'impugnato provvedimento unicamente preventivo e non punitivo e fondato su una valutazione oggettiva di pericolosità e gravità dell'accaduto (in tal senso, Tar Lombardia, sez. I, 30 ottobre 2025, n. 3499).

Ciò deve ritenersi valere tanto per la sospensione, quanto per la revoca, ex art. 100, comma 2, Tulps, in combinato disposto con l’art. 19 d.p.r., n. 616 del 1977, in quanto la finalità non vuole essere sanzionatoria e punitiva, quanto comunque preventiva, essendo volta ad evitare il ripetersi ulteriore di situazioni e fatti pericolosi per la sicurezza e l’ordine pubblico.

Né d’altra parte è possibile introdurre in questa sede censure che avrebbero dovuto essere portate, se del caso e nei termini di legge, avverso gli atti del Questore di sospensione dell’esercizio dell’attività, atti che non risulta siano stati impugnati e le cui risultanze devono dunque considerarsi ormai non più discutibili.

Pertanto il ricorso deve essere respinto.

Le spese di lite devono essere compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AO ER, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

AO NA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO NA	AO ER

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.