Pubblicato il 12/02/2026

N. 02716/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10644/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10644 del 2023, proposto da
Il AN s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Gori e Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Comune di Ladispoli, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Benedetto Croce, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;
Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per l'area metropolitana di Roma, la provincia di Viterbo e l’Etruria;

nei confronti

NI OD, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Imbergamo e Matteo Paolelli, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia e domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio del primo in Roma, via di Torre Gaia, 122 B/3;

per l’annullamento

- dell’atto del Comune di Ladispoli prot. n. 24163/23 del 17.5.2023 recante “nulla osta ai fini demaniali del solo transito per il raggiungimento dello specchio acqueo”, emesso su istanza della controinteressata e trasmesso alla ricorrente quale concessionaria in essere dell’aria interessata;

- dell'autorizzazione ex art. 21 d.lgs. n. 42/2004 del 28.5.2020 per il “ripristino di scala lignea amovibile a servizio del castello” rilasciata su istanza della controinteressata dal Soprintendente archeologia, belle arti e paesaggio per l’area metropolitana di Roma, la provincia di Viterbo e l’Etruria meridionale.

- ove sussistente di qualsivoglia assenso comunale alla c.i.l.a. prot. n. 37274 del 22.7.2022 presentata dalla controinteressata all'Ufficio urbanistica al fine “dell'installazione di una scala autoportante per l'esecuzione di preesistente esercizio di accesso ad area demaniale”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ladispoli e di NI OD;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il dott. PI RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 14.7.2023 (dep. il 26.7) la società Il AN, premesso di essere titolare di una concessione di area demaniale contigua all’albergo di sua proprietà per l’allestimento di servizi per la balneazione, ha impugnato gli atti in epigrafe, con cui il Comune di Ladispoli ha rilasciato a NI OD (proprietaria dell’omonimo castello) il “nulla osta ai fini demaniali del solo transito per il raggiungimento dello specchio acqueo”, da esercitarsi mediante ripristino di una preesistente scala lignea al fine di accedere alla spiaggia antistante alla sua proprietà (già oggetto di c.i.l.a. del 22.7.2022 e di autorizzazione da parte della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per l’area metropolitana di Roma, la provincia di Viterbo e l’Etruria meridionale del 28.5.2020, parimenti contestate).

A fondamento dell’impugnativa la ricorrente ha articolato i seguenti motivi:

(i) “Violazione degli art. 7 e ss legge 241/90”: come risulterebbe dall’atto gravato, la porzione di arenile su cui dovrebbe insistere la scala lignea ricadrebbe nell’area concessa alla società; sicché l’ente resistente avrebbe dovuto coinvolgere nel procedimento l’odierna ricorrente, affinché quest’ultima potesse “rappresentare i profili di illegittimità che impedivano il rilascio dell’atto poi assunto anche per travisamento dei fatti rappresentati dalla OD e di cui ai successivi motivi di ricorso”;

(ii) “Eccesso di potere per illogicità manifesta”: il Comune avrebbe dovuto preventivamente modificare la concessione rilasciata alla società, osservando le garanzie e ricorrendone i presupposti di legge;

(iii) “Eccesso di potere per palese travisamento dei fatti dovuti a carenza di istruttoria e violazione del principio della partecipazione procedimentale sotto altro profilo”: la proprietà OD, diversamente da quanto esposto nell’atto gravato, disporrebbe già di un comodo accesso allo specchio acqueo né potrebbe ritenersi che vi sia un diritto di ciascun proprietario “di avere un proprio privato accesso non già al mare e alla battigia da cui poter raggiungere qualsiasi altro punto della battigia anche quello prospiciente a concessioni in essere, ma direttamente nelle concessioni con esso confinanti”;

(iv) “Violazione e falsa applicazione della legge 296/2006 art. 1 comma 254, della LRL 13/07 e delle norme regolamentari di cui al DGRL 1161/01 e delle Ordinanze di balneazione 58/17 e 68/17, eccesso di potere per travisamento dei presupposti”: il provvedimento impugnato richiama l’art. 1, co. 254, l. n. 296/2006, che prescriverebbe “l’obbligo di consentire il libero e gratuito accesso e transito a carico dei titolari delle concessioni”; in realtà, si tratterebbe di disposizione programmatica e di indirizzo e comunque nella specie si starebbe consentendo a un privato la realizzazione di un proprio accesso pur in presenza di “altri sbocchi sull’arenile ai fini della balneazione”;

(v) “Erroneità del presupposto”: diversamente da quanto esposto nell’atto gravato, non si sarebbe formato (né si sarebbe potuto formare) alcun silenzio-assenso sulla c.i.l.a., che anzi sarebbe stata finalizzata a ottenere un consenso espresso da parte del Comune alla realizzazione della scala;

(vi) “Violazione di legge eccesso di potere”: anche l’autorizzazione della Soprintendenza sarebbe illegittima, in quanto non terrebbe conto del fatto che l’opera insisterebbe sulla concessione della ricorrente e assumerebbe erroneamente che le foto prodotte dalla controinteressata nel relativo procedimento dimostrerebbero la preesistenza e l’utilizzo della scala; peraltro, l’opera da realizzarsi sarebbe diversa da quella raffigurata nelle foto e per di più non sarebbe retrattile, ma “fissa e stabile come si attesta anche con la perizia allegata”; inoltre, non sarebbero stati considerati gli oneri di custodia gravanti sul concessionario, la “titolarità dei muri di confine sul demanio da cui si vorrebbe far dipartire la scala”, la “dubbia legittimità della relativa apertura che a tale fine si vorrebbe utilizzare” nonché la circostanza che la proprietà privata da cui dipartirebbe la scala apparterebbe anche a Caterina e Lucrezia OD, estranee all’istanza e al procedimento da cui sono originati gli atti impugnati.

2. La controinteressata e il Comune si sono costituiti in giudizio con atti di stile e hanno poi articolato le rispettive difese per resistere alla domanda cautelare proposta dalla ricorrente (ma poi rinunciata con atto dell’1.9.2023).

2.1. Nello specifico, la controinteressata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancanza di prova circa l’effettiva sussistenza della lesione asserita dalla ricorrente, l’inammissibilità delle censure relative alla c.i.l.a. in quanto Il AN avrebbe al più potuto esercitare un’azione avverso il silenzio e, in ogni caso, la loro tardività, al pari di quelle dedotte contro l’autorizzazione della Soprintendenza. Ha inoltre replicato nel merito ai motivi di ricorso articolati dalla ricorrente.

2.2. Anche il Comune ha dedotto argomentazioni difensive a sostegno degli atti gravati, evidenziando in particolare che la concessione rilasciata alla società non comprenderebbe il camminamento pedonale che costeggia il perimetro del castello.

3. All’odierna udienza, in vista della quale le parti hanno presentato memorie (vertenti sulle anzidette questioni) e documenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Giova premettere che l’impugnativa in esame muove (in punto di legittimazione e interesse) e si fonda principalmente (in termini di prospettata invalidità degli atti gravati) sul rilievo che il nulla-osta al transito demaniale e la costruzione della scala lignea ad esso strumentale sarebbero illegittimi in quanto inciderebbero sull’area già data in concessione alla ricorrente.

5. Tale assunto è tuttavia privo di fondamento.

5.1. L’atto di concessione rilasciato alla società (doc. 3 res.) prevede espressamente che il richiedente è legittimato a “occupare un’area demaniale marittima di mq. 497,55, fronte mare mt. 35,00 […] da adibire a mantenere un arenile asservito al retrostante complesso turistico-balneare e precisamente nella zona indicata negli elaborati planimetrici allegati alla presente licenza […]. L’area concessionata sarà così distribuita: arenile per la posa di attrezzature balneari di mq. 497,55”.

5.2. Dall’elaborato grafico ivi allegato (doc. 4 res.) emerge icasticamente che l’area assegnata, che come da concessione riguarda esclusivamente l’anzidetto arenile, non comprende invece lo spazio contrassegnato come “transito”, che si interpone tra l’albergo di proprietà della ricorrente e l’area demaniale ad essa concessa.

5.3. Colgono dunque nel segno le difese dell’amministrazione e della controinteressata, là dove sostengono che la scala lignea e il conseguente ingombro ai fini del passaggio non insistono sull’area concessa alla ricorrente, bensì su un “camminamento” aperto al libero transito.

5.4. Del resto, la netta separazione tra l’arenile dato in concessione, l’area di transito e l’albergo è ben raffigurata dal materiale fotografico versato in atti (foto 10-11, all. 4 ric.; doc. 6-7 res.), da cui è possibile riscontrare, anche in termini propriamente strutturali, l’autonoma consistenza del “camminamento” rispetto al resto.

5.5. A fronte di tali univoche circostanze scolorano gli argomenti spesi dalla ricorrente a sostegno del proprio assunto.

5.5.1. In particolare, non rivestono particolare rilievo la circostanza che il nulla-osta gravato è stato indirizzato anche alla società ricorrente e il fatto che in esso viene considerato che “l’arenile demaniale prospiciente il Castello OD ove si intende installare la scala autoportante lignea è già in concessione ad altra avente diritto […]”, né che si richiami l’obbligo in capo al concessionario “di consentire il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione (quindi non ricompresa in essa) anche ai fini della balneazione, nello specchio acqueo corrispondente alla concessione […]”. Invero, a fronte delle univoche circostanze di cui sopra, tali elementi sono più che altro espressione della collaborazione tra la pubblica amministrazione e il concessionario (v. art. 1, co. 2- bis , l. n. 241/1990), in termini di comunicazione da parte dell’autorità di un’informazione di sicuro interesse per il privato in ordine alla corretta gestione degli spazi concessi.

5.5.2. Né rileva che la società ricorrente avrebbe più volte comunicato all’amministrazione ex art. 16 reg. Regione Lazio n. 19/2016 di avere installato per la stagione estiva un manufatto ligneo destinato al rimessaggio notturno degli ombrelloni (docc. 9-10-11-12-13 ric., dep. 4.12.2025; di cui però non vi è prova di recapito) e che esso è stato posizionato non sull’arenile, bensì sull’area di transito. Invero, l’area assentita deve necessariamente essere ricostruita sulla base dell’atto di concessione e non è suscettibile di ampliamenti per facta concludentia (sulla necessità di una volontà espressa in subiecta materia , ex plur. Cons. Stato, sez. VII, 6.11.2024, n. 8862). Peraltro, il “silenzio” dell’amministrazione può essere spiegato sulla base di plurime e diverse ragioni (mera inerzia, tolleranza, adesione, ecc.), per cui non è neppure possibile ricostruire univocamente un’ipotetica volontà implicita del Comune. Tanto è più vero sol che si consideri che, se è vero che il predetto art. 16 consente siffatte installazioni previa comunicazione al concedente soltanto “[n]ell'ambito dell'area demaniale marittima assentita in concessione”, nessuna delle predette “comunicazioni” indica dove è stato effettivamente posizionato il manufatto (ciò che può ulteriormente spiegare l’assenza di un sollecito interessamento da parte del Comune).

6. L’acclarata insussistenza nel merito tanto della situazione legittimante, ossia della titolarità affermata di una concessione direttamente incisa dagli atti gravati, quanto dell’interesse, vale a dire della lesione affermata delle facoltà gemmanti dalla propria concessione, comporta l’infondatezza del primo, del secondo, del quarto e in parte del sesto motivo, in quanto direttamente ancorati all’assunto che la scala lignea e il conseguente ingombro per il passaggio inciderebbero sull’area data in concessione alla ricorrente.

7. Le restanti censure sono invece inammissibili, in quanto, appurato che gli atti gravati non ledono la sfera giuridica della ricorrente per come da essa dedotta in giudizio, l’accertamento in ordine alla sussistenza di altri comodi accessi al mare per la controinteressata (terzo motivo), le vicende del titolo edilizio (quinto motivo) e le asserite illegittimità dell’autorizzazione della Soprintendenza per aspetti che esulano dalla mancata considerazione della posizione del ricorrente (sesto motivo), non sono sorrette né dalla necessaria legittimazione né da alcun interesse, posto che esse sono del tutto irrelate rispetto alla situazione giuridica dedotta e al bisogno di tutela affermato nel ricorso.

8. In ogni caso, tali doglianze sono parimenti destituite di fondamento.

8.1. Dalla stessa perizia di parte (all. 4 ric.) emerge che l’ipotesi del diverso comodo accesso alla battigia conduce in realtà a una barriera di massi posti a protezione del castello.

8.2. Se è vero poi che sulla c.i.l.a. non si forma alcun silenzio-assenso, e dunque il rilievo contenuto nel nulla-osta gravato sull’accoglimento “di fatto” della c.i.l.a. è senz’altro impreciso dal punto di vista giuridico, comunque rimane fermo - prescindendo espressamente dal tema delle modalità di tutela del terzo a fronte della c.i.l.a. e dunque dall’ammissibilità sotto tale profilo dell’impugnativa - che l’attività non è stata inibita dall’ente né la parte ricorrente ha dedotto specifiche ragioni che avrebbero imposto un intervento in tal senso (diverse dalla prospettata incidenza dell’attività sull’area in concessione, come tale insussistente in virtù di quanto sopra osservato).

8.3. Quanto all’autorizzazione della Soprintendenza, in disparte gli ulteriori profili in rito sollevati dalle parti, non è possibile predicare, già dal punto di vista logico, che la scala da realizzarsi sarebbe diversa da quella autorizzata, posto che l’installazione non è ancora avvenuta, né si comprende perché l’eventuale presenza di comproprietari del castello renderebbe illegittimo l’atto gravato. Gli ulteriori elementi dedotti dalla società, ossia la prospettata sussistenza di dubbi sulla preesistenza della scala, sulla titolarità dei muri di confine e sulla legittimità di una “apertura” su di essi, non superano la soglia di una mera congettura, sono privi di una qualche contestualizzazione giuridica e sono comunque sforniti di qualsivoglia elemento di prova.

9. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

10. Le peculiarità del caso emergenti in atti giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter , definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR AL di EZ, Presidente

Anna Maria Verlengia, Consigliere

PI RA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PI RA	AR AL di EZ

IL SEGRETARIO