Pubblicato il 15/01/2026

N. 00767/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13122/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13122 del 2023, proposto da
Società per l'Aeroporto Civile di Bergamo - Orio al Serio S.p.A. - AC S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Raffaello Perfetti, Alessandro Rosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
ENAC, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Di Giugno, Alessandro Scifo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di Myair.Com S.p.A. ed Air Italy s.r.l. in Liquidazione, non costituite in giudizio;

per la condanna

delle amministrazioni resistenti al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente a causa dell'illegittimità del D.M. del 21 luglio 2008, pubblicato in GURI il 21 ottobre 2008, accertata e dichiarata in forza della sentenza del T.A.R. Lazio - Roma, Sez. III, n. 6032/2018 del 29 maggio 2018, confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 9112/2022 del 25 ottobre 2022, passata in giudicato il 26 aprile 2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell’ENAC;

Visto l’art. 35, co. 1, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. Marco AV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente gestisce l’aeroporto “Il Caravaggio” di Bergamo - Orio al Serio, in forza della L. n. 746/1975 e del successivo D.M. 11 febbraio 1976.

2. Con convenzione stipulata con l’ENAC in data 1 marzo 2002 ai sensi dell’art. 17, comma 2, del Regolamento n. 521/1997, l’affidamento in concessione della gestione dell’aeroporto è stato prorogato al 7 gennaio 2042.

3. Ai sensi della predetta convenzione, AC è tenuta alla costruzione, gestione e sviluppo delle infrastrutture aeroportuali ed è altresì autorizzata a far propri tutti i relativi diritti, compreso il diritto a percepire le entrate derivanti dalle tariffe di handling e, più in generale, tutte « le entrate derivanti dall’esercizio dell’attività aeroportuale, diretta e indiretta, e ogni altro diritto relativo a prestazioni da essa SACBO eseguite e derivanti dall’esercizio di altre attività svolte sull’aeroporto (es. attività secondarie a carattere commerciale) e le entrate derivanti dall’utilizzazione delle aree del sedime aeroportuale e dal loro sfruttamento economico da parte di terzi » (art. 8 della convenzione). Tale regime è stato, successivamente, confermato dall’art. 694 del D.Lgs. n. 96/2005, recante la revisione della parte aeronautica del Codice della Navigazione.

5. I diritti aeroportuali vengono corrisposti al gestore a fronte della messa a disposizione e dell’utilizzo da parte degli utenti e dei vettori delle infrastrutture aeroportuali. Come è stato chiarito dall’art. 39- bis del D.L. n. 159/2007 e, da ultimo, dalla Corte Costituzionale nella sentenza 7 marzo 2008, n. 51, i diritti aeroportuali « rappresentano i corrispettivi dovuti – in base a contratti – dalle imprese di trasporto aereo (vettori) e dagli utenti del trasporto aereo (i passeggeri, gli operatori del trasporto merci, ecc.) alle società di gestione delle infrastrutture aeroportuali per i servizi da queste resi alle une e agli altri », e non già “tasse” devolute alla pubblica amministrazione. Tali diritti aeroportuali non sono, peraltro, liberamente determinabili dal gestore aeroportuale, ma vengono stabiliti sulla base di specifici procedimenti disciplinati dalla normativa di settore.

6. La prima disciplina della materia risale alla L. n. 24/1956. Successivamente:

- la L. n. 537/1993 ha introdotto un sistema di determinazione dei diritti aeroportuali e di successivi aggiornamenti non più generalizzato, ma per singolo aeroporto;

- con la L. n. 662/1996 il legislatore ha, da un lato, stabilito che la revisione annuale dei diritti aeroportuali dovesse attuarsi con decreto del Ministero dei Trasporti (di concerto con il Ministero delle Finanze), nel rispetto degli obiettivi indicati nella formulazione originaria dell’art. 10, comma 10, della citata L. n. 537/1993, e, dall’altro lato, introdotto – in attesa dell’emanazione dei decreti ministeriali diretti a individuare la misura definitiva dei diritti aeroportuali ai sensi del citato art. 2, comma 189 – un meccanismo di aggiornamento (forfettario), ai sensi del quale « i diritti (…) sono aumentati annualmente con decreto del Ministero dei trasporti e della navigazione, nella misura pari al tasso di inflazione programmata determinata dal Governo nel documento di programmazione economico-finanziaria » (art. 2, comma 190). Sennonché, dopo l’emanazione del decreto DM 140 T, recante la “Determinazione dei diritti aeroportuali” e destinato a valere solo per l’anno 2001, nell’attesa del perfezionamento del meccanismo di determinazione dei diritti aeroportuali in via definitiva non è stato più adottato alcun D.M. di aggiornamento forfettario, con danno per AC e, più in generale, per tutti i gestori aeroportuali, specie in termini di mancato “recupero” della perdita di valore d’acquisto della moneta medio tempore intervenuta;

- con D.L. n. 211/2005 il legislatore è intervenuto nuovamente sulla materia dei diritti aeroportuali, recependo in norme di rango adeguato (modificando l’art. 10, comma 10 della L. n. 537/1993) il meccanismo di determinazione dei diritti aeroportuali in via definitiva precedentemente elaborato dal CIPE e dal Ministro dei Trasporti (di concerto con il Ministero dell’Economia), ma abrogando il criterio di aggiornamento “forfettario”, sebbene non sussistessero ancora le condizioni per dare immediata attuazione al suddetto meccanismo di determinazione definitiva;

- infine, con l’art. 21- bis del D.L. n. 248/2007 è stato reintrodotto l’obbligo per il MIT di adottare il criterio di aggiornamento “forfettario” nelle more dell’emanazione dei decreti diretti alla fissazione dei diritti aeroportuali in via definitiva ex art. 10, comma 10, della L. n. 537/1993 (quest’ultimi da adottarsi a cura del MIT entro il 31 maggio 2014, termine variamente prorogato).

7. In ottemperanza all’obbligo sancito dal citato art. 21- bis del D.L. n. 248/2007, il MIT ha adottato – per quanto interessa in questa sede – il D.M. 2008 per cui è causa, recante l’aggiornamento dei diritti aeroportuali con riferimento all’anno 2008, in base alla mera inflazione programmata del 1,7%, come da Documento di programmazione economica e finanziaria per gli anni 2008 - 2011, senza tenere pertanto conto della perdita di potere di acquisto della moneta verificatasi dal 2000 in poi e, dunque, del c.d. “tasso inflattivo cumulato” (pari circa al 12,74%). In seguito all’adozione del D.M. 2008, il MIT (i) ha adottato – per le annualità 2009 - 2014 – ulteriori D.M. di adeguamento dei diritti aeroportuali, che non hanno tuttavia “colmato” l’omessa inclusione della c.d. “inflazione cumulata” nel D.M. 2008.

8. Con ricorso iscritto al n.r.g. 11800/2008 ha impugnato innanzi a questo Tribuale il D.M. 2008 e i relativi provvedimenti istruttori adottati dall’ENAC, nonché il parere reso dal Consiglio di Stato, Sez. II, n. 2755/2008. Con sentenza n. 6032/2018 del 29 maggio 2018 il Tribunale ha accolto integralmente il ricorso, rilevando che:

a) il D.M. 2008 avrebbe dovuto assolvere alla sola funzione di rendere esigibile l’obbligo di pagare diritti aeroportuali di maggiore importo, funzione a cui il predetto D.M. aveva tuttavia chiaramente contravvenuto, « poiché ha limitato l’adeguamento al tasso di inflazione programmato esclusivamente all’anno 2008, ritenendo erroneamente che l’applicazione del tasso di interesse cumulato avrebbe avuto un qualche effetto “retroattivo ”»;

b) l’adeguamento in questione era « avvenuto soltanto per il futuro ma senza che si sia determinato un effetto di recupero retroattivo, né al gestore aeroportuale è stato garantito il recupero di quanto negli anni precedenti aveva perduto a causa del mancato adeguamento all’inflazione successivamente al D.M. 14 novembre 2000 e della parziale applicazione delle previsioni di cui al citato art. 2 comma 190 della legge n. 662/1996 »;

c) il D.M. 2008, « che avrebbe dovuto essere, nelle intenzioni del Legislatore, un atto a natura vincolata (nell’an, nel quomodo, nel quantum e nel quando), ha tradito la ratio legis che, fin dall’entrata in vigore della legge 662/1996, è quella di disporre l’adeguamento dei diritti aeroportuali al tasso di inflazione programmata, sino alla completa attuazione del meccanismo di cui al citato art. 10, comma 10, della legge n. 537/1993 ».

18. La predetta pronuncia è stata confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 9112/2022 del 25 ottobre 2022 ed è passata in giudicato il 26 aprile 2023.

19. Tanto premesso, con il presente ricorso AC chiede, ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a., la condanna del MIT e dell’ENAC al risarcimento integrale dei relativi danni patiti, consistenti – in linea capitale – quanto all’annualità 2008 nella differenza tra l’importo complessivo dei diritti aeroportuali effettivamente percepiti da AC nella predetta annualità e l’importo che AC avrebbe percepito nel 2008 laddove il MIT avesse aggiornato i diritti aeroportuali in maniera tempestiva e tale da consentire l’integrale recupero della c.d. “inflazione cumulata” registrata a partire dal 1 gennaio 2001 e, quanto alle annualità 2009 - 30 giugno 2017, nella differenza tra l’importo complessivo dei diritti aeroportuali effettivamente percepiti da AC nelle predette annualità e l’importo che AC avrebbe percepito in tali annualità laddove – a decorrere dal 2009 (e sino al 30 giugno 2017) – i diritti aeroportuali fossero risultati adeguati alla c.d. “inflazione cumulata” in base al D.M. 2008, ove legittimamente adottato (c.d. danno “da trascinamento”). Il tutto oltre interessi e rivalutazione monetaria.

20. Si è costituito il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che ha eccepito preliminarmente la duplicazione del petitum rispetto al giudizio civile promosso dalla ricorrente (R.G. 40026/2019 in primo grado e R.G. 6805/2022 in appello, Corte di appello di Roma), nonché l’intervenuta decadenza della domanda risarcitoria relativa agli anni 2009-2014 e la decadenza speciale ex art. 21- bis del d.l. n. 248/2007 e il difetto di legittimazione passiva per gli anni successivi al 2014, deducendo nel merito in ordine all’infondatezza del ricorso, rilevando che: il danno da ritardo non sarebbe in re ipsa e difetterebbe di prova; (ii) la colpa dell’apparato sarebbe esclusa dall’errore scusabile maturato in un contesto transitorio e su indirizzo istituzionale (parere CdS 2755/2008) seguito bona fide ; (iii) il “recupero cumulato 2001–2007” non potrebbe essere ricaricato nel 2008 senza incorrere in duplicazioni e violazioni del nesso causale; (iv) le quantificazioni di parte richiederebbero una verificazione/CTU tecnica, secondo i criteri propri della regolazione di settore; (v) l’illegittimità del D.M. 2008 non si trascinerebbe oltre l’anno.

21. L’ENAC si è costituito chiedendo il rigetto dell’impugnativa.

22. All’udienza pubblica del 17.12.2025 il Collegio ha dato avviso alle parti, ai sensi dell’art. 73, co. 3, c.p.a., della sussistenza di profili di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.

23. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, essendo la controversia devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.

24. E’ opportuno ricordare brevemente l’evoluzione normativa in materia.

25. La legge n. 662/1996, all’art. 2, commi, 189 e 190, aveva così previsto:

“ 189. Il comma 10 dell'articolo 10 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, è sostituito dal seguente:

"10. La misura dei diritti aeroportuali di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324, e successive modificazioni e integrazioni, è annualmente determinata con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, di concerto con il Ministro delle finanze, sentita la Commissione di cui all'articolo 9 della medesima legge, tenendo conto dei seguenti obiettivi:

a) progressivo allineamento ai livelli medi europei;

b) differenziazione tra gli scali aeroportuali in funzione delle dimensioni di traffico di ciascuno;

c) applicazione, per ciascuno scalo, di livelli tariffari differenziati in relazione all'intensità del traffico nei diversi periodi della giornata;

d) correlazione con il livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti;

e) correlazione con le esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di efficienza e di sviluppo delle infrastrutture aeroportuali;

f) conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale".

190. Per il periodo 1 maggio-10 ottobre 1996, i diritti aeroportuali di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324, e successive modificazioni e integrazioni, rimangono determinati nella misura stabilita dall'articolo 1, comma 3, del decreto-legge 28 giugno 1995, n. 251, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 1995, n. 351. Dal 1 gennaio 1997, in attesa dell'emanazione del decreto di cui al comma 10 dell'articolo 10 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, come sostituito dal comma 189 del presente articolo, gli stessi diritti, come determinati dal citato articolo 1, comma 3, del decreto -legge n. 251 del 1995, sono aumentati annualmente con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, nella misura pari al tasso di inflazione programmata determinato dal Governo nel documento di programmazione economico-finanziaria ”.

26. Con la predetta disciplina il Legislatore aveva quindi, da un lato, rimesso alla determinazione ministeriale la fissazione annuale della misura dei diritti aeroportuale, sulla base di obiettivi definiti nella stessa legge, e, dall’altro lato, previsto un meccanismo forfetario di adeguamento, in attesa di tale decreto, rimesso sempre all’iniziativa ministeriale con contenuto, però, vincolato (incremento annuale pari al tasso di inflazione programmata).

27. In relazione a quest’ultimo profilo, la Corte di Cassazione (S.U. 6.9.2013, n. 20566) ha rilevato che:

- “ l'attinenza della vicenda alla materia dei servizi pubblici di trasporto non basta, di per sé sola, a rendere applicabile la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, quale prevista dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33 (applicabile ratione temporis). L'indicata normativa deve essere infatti interpretata ed applicata alla luce di quanto statuito dalla nota sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, secondo cui anche nelle materie nominativamente assegnate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, questa non si estende alle controversie alle quali sia del tutto estraneo l'esercizio da parte della pubblica amministrazione di qualsivoglia potere autoritativo finalizzato al perseguimento di interessi pubblici alla cui tutela essa è preposta ”;

- benché “ la determinazione dei diritti aeroportuali risponda anche a ragioni d'interesse pubblico, o che comunque si giustifichi con l'esigenza di contemperare l'interesse pubblico (o diffuso) dell'utenza con quello del gestore aeroportuale legittimato a riscuotere quei diritti ”, la circostanza “ che sia la legge stessa ad obbligare l'amministrazione all'emanazione dei provvedimenti in questione, e che il loro contenuto sia vincolato ad un parametro predeterminato dal quale essi non potrebbero in alcun caso discostarsi, non consente d'individuare nell'emanazione dei prescritti decreti ministeriali di adeguamento della misura dei diritti aeroportuali l'esercizio di un potere autoritativo. Né l'esistenza di un tal potere, non desumibile dalle disposizioni che ne regolano in concreto l'esercizio, potrebbe desumersi unicamente dal fatto che i provvedimenti debbano essere emanati in forma di decreto ”.

28. Come già sopra ricordato, con D.L. n. 211/2005 il legislatore l’art. 10, co. 10 della legge n. 537/1993 è stato modificato, recependo in sostanza a livello normativo il meccanismo precedentemente elaborato dal CIPE e dal Ministro dei Trasporti. Allo stesso tempo, era stato abrogato il criterio di aggiornamento “forfettario”, sebbene non sussistessero ancora le condizioni per dare immediata attuazione al suddetto meccanismo di determinazione definitiva.

29. L’art. 21- bis del D.L. n. 248/2007, tuttavia, ha nuovamente previsto che “ Fino all'emanazione dei decreti di cui al comma 10 dell'articolo 10 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, come da ultimo sostituito dal comma 1 dell'articolo 11-novies del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, da adottare entro il 31 maggio 2014, il Ministro dei trasporti provvede, con proprio decreto, all'aggiornamento della misura dei diritti aeroportuali al tasso di inflazione programmato ”.

30. Il citato articolo 21- bis dà luogo a un procedimento di aggiornamento vincolato, in cui non emergono spazi di discrezionalità da parte del Ministero, che è soltanto tenuto a prendere atto della mancata emanazione dei decreti di cui all’art. 10, co. 10, l. n. 537/1993 e, quindi, a disporre l’aggiornamento della misura dei diritti aeroportuali al tasso di inflazione programmato, attività in relazione alla quale non è dato rinvenire alcuna differenza rispetto a quella già ritenuta dalle Sezioni Unite del tutto priva di profili autoritativi.

31. Il contenuto dell’attività rimessa all’autorità ministeriale è nella specie del tutto equivalente a quella già prevista nel regime previgente. Anche in questo caso il criterio di adeguamento forfetario è previsto in via transitoria e, come allora, in attesa dell’adozione dei decreti di cui all’art. 10, co. 10, della legge n. 537/1993. Sotto alcun profilo è dato rinvenire nelle previsioni dell’art. 21- bis del d.l. n. 248/2007 l’attribuzione all’Autorità ministeriale di una potestà di natura diversa rispetto a quella precedentemente conferita dall’art. 2, co. 190, della legge n. 662/1996.

32. In ragione di quanto sopra, poiché la domanda proposta nel presente giudizio si fonda sulle disposizioni del richiamato art. 21-bis, tenuto conto dei succitati principi affermati dalle Sezioni Unite va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la causa potrà essere riproposta entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

33. Le spese di giudizio, tenuto anche conto dei difformi rilievi sulla giurisdizione operati dal giudice civile di primo grado nel distinto procedimento n.r.g. 40026/2019, possono essere integralmente compensate tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la causa potrà essere riproposta entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LE NI, Presidente

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario

Marco AV, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco AV	LE NI

IL SEGRETARIO