Pubblicato il 10/03/2026

N. 00407/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00546/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 546 del 2020, proposto da
Comitato No Cave Osti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Silvia Marzot, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castel Maggiore, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Federico Gualandi e Francesca Minotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il loro studio, in Bologna, via Altabella n. 3;

nei confronti

Città Metropolitana di Bologna, non costituita in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensiva,

- della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Castel Maggiore n. 37 del 27.05.2020, di approvazione della Variante Generale al Piano delle Attività Estrattive, pubblicata all’albo pretorio comunale in data 8.06.2020, nonché sul B.U.R.E.R.T. n. 214 del 24.06.2020;

- del parere dell’ufficio urbanistica del Comune n. 10437/2020;

- della deliberazione di Giunta comunale del Comune di Castel Maggiore n. 151/2019, di approvazione delle controdeduzioni alle osservazioni pervenute;

- della deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Castel Maggiore n. 24/2017, di adozione della Variante.

- degli atti connessi, presupposti, consequenziali e collegati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Castel Maggiore;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 la dott.ssa AN SA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio il Comitato NO CAVE OSTI ha impugnato la deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Castel Maggiore n. 37 del 27.05.2020 di approvazione della Variante generale 2017 al Piano delle Attività Estrattive (PAE), unitamente agli atti presupposti, tutti in epigrafe elencati.

Gli atti gravati consentono l’apertura di una cava estrattiva in località di Case Osti – Trebbo di Reno nel territorio del Comune di Castel Maggiore.

Occorre premettere:

- che con deliberazione del Consiglio Provinciale n. 22 del 31.03.2014 la Provincia di Bologna ha approvato il Piano Infraregionale delle Attività Estrattive (PIAE) 2013;

- che in attuazione di quanto stabilito dall’articolo 9 L.R. Emilia Romagna n. 17/1991, il Comune di Castel Maggiore con deliberazione del Consiglio comunale n. 24 del 29.05.2017 ha adottato la variante generale al PAE, finalizzata all’adeguamento del Piano allo strumento sovraordinato;

- che sono state presentate osservazioni al Piano comunale (rectius: Variante) adottato;

- che la Città Metropolitana di Bologna ha formulato una serie di riserve alla Variante adottata dal Comune di Castel Maggiore;

- che, dopo aver controdedotto alle osservazioni, il Comune ha infine approvato la Variante al PAE con la deliberazione consiliare n. 37/2020.

Il Comitato ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, degli atti impugnati per i seguenti motivi di illegittimità:

1) “ Sulla violazione e/o falsa applicazione dell’art. 34 della legge regionale dell’ Emilia Romagna 24 marzo 2000, n. 20 contenente la Disciplina Generale Sulla Tutela E L'uso Del Territorio disciplina con specifico riferimento alla approvazione del PAE ”, per essere state approvate le controdeduzioni alle osservazioni dalla Giunta comunale, anziché dal Consiglia comunale;

2) “ Violazione e/o erronea applicazione dell’art. 9 della legge regionale 17 del 1991 ”, per essere stata approvata la Variante dopo la scadenza dei termini perentori fissati dalla disciplina regionale di settore;

3) “ Violazione di legge e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. n. 241/1990; artt. 2, 3, 4 e 5 della l.r. 24/3/2000, n. 20 di “disciplina generale sulla tutela ed uso del territorio”, artt. 41, 42 e 97 Cost.. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, sviamento della causa tipica, violazione dei principi di buon andamento. Sul mancato recepimento delle censure sollevate dal sindaco della Città metropolita ”, per non avere recepito il Comune l’indicazione della Città Metropolitana per cui gli inerti estratti dalla cava di cui si discute non potevano essere trattati nell’impianto di via Zanardi a Bologna;

4) “ Violazione di legge e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. n. 241/1990; artt. 2, 3, 4 e 5 della l.r. 24/3/2000, n. 20 di “disciplina generale sulla tutela ed uso del territorio”, artt. 41, 42 e 97 Cost.. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, sviamento della causa tipica, violazione dei principi di buon andamento ”, per non rispettare il PAE approvato le prescrizioni contenute nel parere favorevole della ASL;

5) “ Violazione di legge e falsa applicazione dell’art. 34 della legge regionale 20 del 2000, degli artt. 1 e 3 della L. n. 241/1990; artt. 2, 3, 4 e 5 della l.r. 24/3/2000, n. 20 di “disciplina generale sulla tutela ed uso del territorio”, artt. 41, 42 e 97 Cost.. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, sviamento della causa tipica, violazione dei principi di buon andamento ”, per non rispettare il PAE approvato le prescrizioni contenute nel parere favorevole della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio;

6) “ Violazione di legge e falsa applicazione dell’art. 14 del d.lgs 156 del 2006 e s.m.e i. artt. 41, 42 e 97 Cost.. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, sviamento della causa tipica, violazione dei principi di buon andamento ”, per non essere stata pubblicata sul sito del Comune la sintesi non tecnica della ValSAT;

7) “ Violazione di legge e falsa applicazione dell’art. 34 della legge regionale 20 del 2000, degli artt. 1 e 3 della L. n. 241/1990; artt. 2, 3, 4 e 5 della l.r. 24/3/2000, n. 20 di “disciplina generale sulla tutela ed uso del territorio”, artt. 41, 42 e 97 Cost.. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, sviamento della causa tipica, violazione dei principi di buon andamento ”, per essere state approvate le controdeduzioni alle osservazioni al Piano adottato con atto della Giunta, anziché del Consiglio comunale;

8) “ Violazione di legge e falsa applicazione degli art 13 del dlgs 152 del 2006 ”, per non essere la ValSAT conforme alla disciplina statale e per essere comunque carente sotto plurimi profili.

Si è costituito in giudizio il Comune di Castel Maggiore per opporsi al ricorso avversario in rito (eccependo il difetto di legittimazione attiva del Comitato ricorrente) e nel merito (controdeducendo sui singoli motivi di impugnazione) e chiederne la reiezione.

Non si è, invece, costituita in giudizio la Città Metropolitana di Bologna, alla quale pure era stato notificato il ricorso.

La Sezione con ordinanza n. 371/2020 (non appellata) ha rinviato al merito la delibazione delle eccezioni preliminari e ha respinto la domanda cautelare non ravvisandovi il requisito normativo del fumus boni iuris per i seguenti motivi:

« Rilevato:

- che la scansione procedimentale appare corretta, in quanto la Giunta comunale ha adottato una proposta di controdeduzioni, poi recepita dal Consiglio;

- che il decorso del biennio per l’adeguamento del Piano delle Attività Estrattive – dopo l’entrata in vigore dello strumento infra-regionale (PIAE) – non consuma il potere di programmazione del territorio istituzionalmente demandato al Comune, sul quale non interferisce il tardivo (o mancato) esercizio della potestà sostitutiva provinciale;

- che gli elaborati della variante non sembrano prevedere l’uso dell’impianto di Via Zanardi (adiacente al Polo Estrattivo) per il trattamento degli inerti estratti nell’impianto, in quanto nell’elaborato 2 (pag. 22) si afferma l’invio presso “impianti idonei” con movimentazione degli autocarri verso sud, in direzione Bologna;

Dato atto:

- che gli interventi di mitigazione della diffusione delle polveri e del rumore appaiono contemplati dalla scheda di progetto, salvo il rinvio a un ulteriore dettaglio con l’elaborato dedicato alla coltivazione e al recupero ambientale;

- che, quanto all’arretramento del margine ovest della cava, la valenza sovracomunale del Polo estrattivo ha imposto l’osservanza delle previsioni del PIAE (di natura sovraordinata), mentre gli interventi di naturalizzazione verso il fiume Reno e lungo il confine con Via Zanardi sono stati rinviati alla fase attuativa del progetto di scavo e sistemazione, senza che ciò insinui vizi di legittimità;

- che il mancato reperimento della sintesi della ValSAT adottata sul sito internet integra una mera irregolarità non viziante, che non ha precluso al Comitato di elaborare e depositare le proprie osservazioni;

- che la ValSAT sembra essere stata predisposta tenendo presente la normativa sopravvenuta (D. Lgs. 152/2006);

- che il parere formulato da PA (cfr. allegato 22 ricorrente), seppur articolato, non risulta di contenuto sfavorevole ».

In data 13 settembre 2025 parte ricorrente ha presento istanza di fissazione d’udienza ai sensi dell’articolo 82 Codice di rito: in accoglimento della predetta istanza è stata fissata l’udienza di merito del 26 febbraio 2026.

Le parti costituite hanno depositato le memorie conclusive, ex articolo 73 Cod. proc. amm., replicando alle tesi avversarie e insistendo sulle rispettive posizioni.

Alla pubblica udienza del 26 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

Preliminarmente il Collegio deve farsi carico dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione a ricorrere in capo al Comitato NO CAVE OSTI.

L’eccezione è stata formulata sotto un duplice profilo, e precisamente:

(i) perché il Comitato non sarebbe portatore di un interesse collettivo, mirando piuttosto alla tutela degli interessi individuali dei singoli membri, i quali avrebbero dovuto semmai agire in proprio, anche eventualmente con un ricorso collettivo;

(ii) perché il Comitato sarebbe privo del requisito dell’effettiva rappresentatività, così come declinato dalla giurisprudenza.

Al riguardo occorre muovere proprio dai consolidati approdi giurisprudenziali in tema di comitati spontanei.

Anzitutto, va ribadito, in conformità ai principi affermati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (v. sentenza n. 6/2020), che un Ente rappresentativo di una pluralità di soggetti può agire in giudizio esclusivamente a tutela di un «un interesse originariamente diffuso, e quindi adespota, che, attenendo a beni a fruizione collettiva, si “personalizza” in capo a un ente esponenziale, munito di dati caratteri, ponendosi per tale via come interesse legittimo proprio dell’ente», e non certo a tutela di plurimi interessi legittimi individuali, anche se accumunati dall’essere incisi dal medesimo provvedimento.

In secondo luogo, va ribadito in conformità alla costante giurisprudenza (si vendano in tal senso, tra le tante, T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II ter, sentenza n. 644/2026; T.R.G.A. Trento, sentenza n. 197/2025; C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 3639/2023) che affinché possa riconoscersi legittimazione a ricorrere a un comitato spontaneo a tutela, per l’appunto, di un interesse sovra-individuale, è necessario che ricorrano contemporaneamente le seguenti condizioni:

a) che per espressa previsione statutaria la tutella dell’interesse azionato costituisca lo scopo o uno degli scopi dell’ente medesimo;

b) che il comitato abbia consistenza organizzativa, adeguata rappresentatività e collegamento stabile con il territorio ove svolge l’attività di tutela dell’interesse sovra-individuale;

c) che il comitato sia in attività da e per un certo lasso di tempo, così da potersi escludere che esso sia stato costituito al solo scopo di proporre l’azione giudiziale.

La prova dell’effettivo soddisfacimento di queste condizioni compete al comitato ricorrente.

Le suvviste condizioni rappresentano il punto di caduta tra due contrapposte esigenze, ovverosia quella di consentire alle formazioni sociali di agire per la tutela di interessi riconosciuti dall’ordinamento giuridico anche al di fuori delle ipotesi normativamente individuate, e quella di evitare che tramite l’escamotage dei comitati spontanei portatori di un interesse collettivo l’azione popolare da eccezione divenga la regola (cfr., C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 1838/2018), dal momento che la giurisdizione del Giudice amministrativo è fondamentalmente di tipo soggettivo (cfr., C.d.S., Sez. III, sentenza n. 10476/2024; T.A.R. Molise, sentenza n. 27/2023).

Ora, applicando le suvviste coordinate ermeneutiche al caso di specie, deve concludersi che il Comitato NO CAVE OSTI è privo di legittimazione a ricorrere.

In base all’atto costitutivo e allo statuto del Comitato medesimo risulta infatti che esso è stato costituito da 16 cittadini per opporsi «alla realizzazione della cava estrattiva da realizzarsi nel territorio delle Case Osti – Trebbo di Reno», attraverso le seguenti azioni: «- informando capillarmente la popolazione, garantendo la partecipazione di chiunque voglia aderire al comitato stesso; - promuovendo la sensibilità delle comunità vicine e degli organi istituzionale preposti; - seguendo costantemente le procedure inerenti il progetto; - riservandosi di utilizzare le vie ritenute più idonee per il perseguimento dei fini prefissati».

E ciò in quanto la cava «contrasta con:

1. I principi e pone a rischio i valori citati in premessa [i.e. la destinazione agricola della zona, il rispetto del vincolo idro-geologico, lo sviluppo sostenibile, la conservazione delle caratteristiche esistenti di naturalità, il mantenimento di una buona qualità della vita, la realizzazione di un parco fluviale] posto che tutte le cavi possibili nel territorio sono già state autorizzate ed utilizzate;

2. L’imminente scadenza al 31.12.2015 del nulla-osta, approvato nel Piano Particolareggiato con O.d.G. n. 240 del 18.10.1999 rilasciato dal Comune di Bologna per la proroga del trasferimento degli impianti esistenti nell’area destinata a parco fluviale (Via Zanardi – Bologna) nel Polo estrattivo S. Niccolò;

3. La tutela del legittimo affidamento, ovvero è vietato annullare, prorogare, emendare un provvedimento amministrativo favorevole al privato, laddove, per il decorso del tempo, e si siano consolidate situazioni giuridiche e si siano realizzati effetti positivi tali da far ritenere ingenerato, in capo ai destinatari del provvedimento, un legittimo affidamento;

4. L’eccessiva vicinanza di un’area abitativa che comprende venti famiglie comprensive di nove bambini;

5. Le mancate garanzie in ordine agli eventuali tempi di esecuzione e di ulteriore espansione della cava;

6. Le mancate garanzie in ordine ai danni acustici, polveri e falde acquifere e/o ritorni del fiume Reno e ambientali tutti;

7. Il danno patrimoniale derivante dalla diversa ubicazione del contesto abitativo».

Ebbene, già guardando alle ragioni di opposizione alla cava (in particolare, il danno patrimoniale da deprezzamento delle abitazioni e il peggioramento delle condizioni di vita sotto il profilo dell’inquinamento acustico, dell’aria e dell’acqua), risulta fondato il rilievo di parte resistente per cui gli interessi per i quali il Comitato agisce a ben guardare sono individuali e potevano essere azionati in proprio dai fondatori dell’Ente, che a quanto pare vivono in prossimità dell’area individuata per l’attività estrattiva.

Deve poi rilevarsi che tra le azioni che il Comitato può compiere non è espressamente contemplata quella di promuovere azioni giudiziarie.

In ogni caso quel che è derimente è che parte ricorrente non ha dimostrato di soddisfare i requisiti della rappresentatività e del radicamento.

Come già ricordato, il Comitato NO CAVE OSTI è stato istituito da 16 cittadini, verosimilmente residenti in prossimità della cava che si intende avversare. Sul punto va precisato che parte ricorrente in memoria indica 17 soci fondatori e 4 soci non fondatori, tuttavia se si guarda alle firme a fianco dei nomi riportati nella copia dello statuto depositata in giudizio se ne rinvengono solamente 16.

In ogni caso che siano 16 o 21 i soci, si tratta comunque di un numero indiscutibilmente esiguo già in termini assoluti. A questo aggiungasi che il Comitato non ha allegato e men che meno dimostrato che gli aderenti rappresentino una quota consistente di coloro che vivono in prossimità della cava di cui si discute.

Va ulteriormente rilevato che – a quanto consta - da quando nel 2015 è stato istituito, il Comitato non si è ampliato con nuove adesioni, benché lo Statuto preveda che «Tutti i cittadini del Comune possono aderire al Comitato» (v. articolo 8).

Non può quindi riconoscersi al Comitato NO CAVE OSTI né la rappresentatività della comunità locale, né lo stabile collegamento con il territorio.

Sotto altro profilo, risulta che nel corso degli anni il Comitato abbia esclusivamente presentato osservazioni alla Variante al PAE qui gravata, oltre ovviamente alla instaurazione del presente giudizio: nessuna altra iniziativa è stata documentata in causa. L’attività svolta è anch’essa piuttosto esigua e tutta focalizzata sulla Variante al PAE.

Né, d’altro canto, può ritenersi che la partecipazione al procedimento radichi di per sé solo la legittimazione processuale. La partecipazione procedimentale e il processo amministrativo si fondano, invero, su presupposti e condizioni di accesso differenti, potendo prescindere la prima dalla titolarità di una posizione giuridica soggettiva: ciò vale specialmente nel caso dei procedimenti di pianificazione, nei quali le osservazioni dei privati assolvono a una funzione eminentemente collaborativa (cfr., T.A.R. Molise, sentenza n. 63/2022; T.R.G.A. Trento, sentenza n. 152/2021).

In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l’eccezione sollevata dal Comune di Castel Maggiore è fondata: non sussistono le condizioni per riconoscere legittimazione a ricorrere al Comitato NO CAVE OSTI. Pertanto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

La complessità delle questioni esaminate giustifica la compensazione tra le parti delle spese di giudizio, fatto salvo per il contributo unificato, che rimane definitivamente a carico di parte ricorrente in quanto soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa tra le parti le spese di giudizio, con la precisazione di cui in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

GO Di DE, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

AN SA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN SA	GO Di DE

IL SEGRETARIO