Pubblicato il 15/04/2026

N. 00834/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02279/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2279 del 2025, proposto da
Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Tudor, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Monteforte d’Alpone, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Riccardo Ruffo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

CI ZI; Ministero della Cultura; Ministero della Cultura – Soprintendenza Speciale per il P.N.R.R.; Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona, Rovigo e Vicenza; Provincia di Verona; Provincia di Verona – Servizio S.I.T. e Pianificazione; A.R.P.A.V. – Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto; Regione del Veneto; Presidenza del Consiglio dei Ministri; Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Trasformazione Digitale; Ministero delle Imprese e del made in Italy; Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa – Invitalia s.p.a.; Infrastrutture e Telecomunicazioni per l’Italia s.p.a. – Infratel Italia s.p.a.; Telecom Italia s.p.a; tutti non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento del Comune di Monteforte d’Alpone prot. n. 12044 del 26 settembre 2025, con cui è stato inibito l’inizio dei lavori di realizzazione della stazione radio base per telecomunicazioni elettroniche di INWIT «I566VR – PNRR NINO0325 Monteforte d’Alpone» e TIM «WRCA – NINO325» nel Comune di Monteforte d’Alpone, in via San Rocco snc, sul fondo censito al Catasto Terreni al foglio 8, mappale 1092;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale a quello impugnato;

nonché per l’accertamento dell’inefficacia del provvedimento prot. n. 12044 del 26 settembre 2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Monteforte d’Alpone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. PA De IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il 9 giugno 2025 Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a. (di seguito, breviter , WI) presentava al Comune di Monteforte d’Alpone (di seguito, breviter , Comune) un’istanza di autorizzazione unica ex artt. 43, 44 e 49 d.lgs. n. 259 del 2003 per installare una nuova stazione radio base per telecomunicazioni elettroniche (di seguito, breviter , s.r.b.), la cui realizzazione è finanziata con fondi P.N.R.R.. L’istanza era corredata – fra l’altro – dell’atto di assenso della proprietaria dell’area ove realizzare la s.r.b., censita al foglio 8, mappale n. 1092, posta lungo la via San Rocco, nella frazione Costalunga del Comune.

La medesima istanza era inoltre trasmessa all’Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto (di seguito, breviter , AV) per il rilascio del prescritto parere radioprotezionistico, nonché alla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona, Rovigo e Vicenza (di seguito, breviter , Soprintendenza), alla Soprintendenza Speciale per il P.N.R.R. (di seguito, breviter , Soprintendenza PNRR) ed alla Provincia di Verona, in quanto il sito oggetto di intervento è sottoposto a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 136, lett. d), d.lgs. n. 42 del 2004 e ricade in fascia di rispetto cimiteriale.

Rilasciato il parere favorevole dell’AV (trasmesso con nota prot. n. 53752 del 17 giugno 2025), il Comune indiceva una conferenza di servizi e successivamente adottava la determina n. 127 dell’8 agosto 2025 di conclusione negativa della medesima conferenza, con efficacia di preavviso di diniego ex art. 10-bis legge n. 241 del 1990, richiamando le prescrizioni impartite dalla Soprintendenza nel proprio parere.

A seguito della presentazione di osservazioni da parte di WI, il Comune con determina n. 134 del 18 agosto 2025 dava atto della conclusione positiva per silenzio assenso della conferenza di servizi.

2. Successivamente la proprietaria dell’area manifestava (con pec del 17 settembre 2025, inoltrata sia ad WI che al Comune) la propria contrarietà alla realizzazione della s.r.b. , sostenendo di aver appreso soltanto a seguito di accesso agli atti che WI intendeva realizzare un impianto dell’altezza di metri 34,50 – asseritamente difforme dalla bozza contrattuale sottopostale, nella quale risulterebbe contemplata soltanto « l’installazione e l’esercizio di impianti e infrastrutture per reti di radio e tele/videocomunicazione elettronica » – ed affermava « di non voler proseguire allo stato alcuna trattativa precontrattuale » con WI.

Per l’effetto il Comune emanava il provvedimento prot. n. 12044 del 26 settembre 2025, con il quale inibiva l’avvio dei lavori di realizzazione della s.r.b. fino alla produzione del consenso scritto della proprietaria dell’area, ritenendo che a causa dell’opposizione manifestata da quest’ultima era « venuto meno il presupposto per la realizzazione degli interventi oggetto dell’istanza unica », ragion per cui era « opportuno e rispondente all’interesse pubblico impedire interventi ad alto impatto paesaggistico ed edilizio in assenza dei presupposti giuridici quale l’assenso della proprietà ».

3. WI impugnava il suddetto provvedimento chiedendone sia l’annullamento, sia l’accertamento dell’inefficacia.

3.1. In particolare, WI con il primo motivo - premesso che sull’istanza si era formato il titolo autorizzatorio mediante silenzio assenso, circostanza ammessa dallo stesso Comune nella determinazione n. 348 del 18 agosto 2025, e che il contratto stipulato con la proprietaria dell’area è valido ed efficace - censurava l’asserita assenza di un presupposto condizionante l’avvio dei lavori, rappresentando l’irrilevanza delle questioni privatistiche. Inoltre – non essendo richiamata in motivazione la norma attributiva del potere esercitato – affermava che l’ordine di inibizione dei lavori: A) se assunto in base all’art. 27, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001, è illegittimo perché sussistono tutte le condizioni per realizzare l’infrastruttura e la tutela paesaggistica ha formato oggetto di apposito subprocedimento; B) se assunto in base al comma 3 del medesimo art. 27, risultano decorsi i 45 giorni indicati dalla norma, ragion per cui il provvedimento è divenuto inefficace. La ricorrente deduceva poi che: A) trattandosi di un provvedimento inibitorio adottato al dichiarato fine di « impedire interventi ad alto impatto paesaggistico ed edilizio in assenza dei presupposti giuridici », il Comune è privo di competenze in tema di tutela dell’interesse paesaggistico, non risultando inserito dalla Regione nell’elenco dei c.d. «enti idonei»; B) il provvedimento stesso neppure poteva fondarsi sulla previsione generale dell’art. 21-quater legge n. 241 del 1990, per difetto dei presupposti richiesti dalla norma.

3.2. Con il secondo motivo la ricorrente contestava l’eccesso di potere per sviamento, trattandosi di un provvedimento che devia dalla sua funzione tipica (inibire l’intervento in assenza di titolo di disponibilità dell’area) per perseguire interessi diversi, rappresentati dalla manifestata contrarietà alla realizzazione della s.r.b., sebbene la realizzazione dell’infrastruttura sia necessaria per garantire il rispetto dei requisiti del Bando P.N.R.R. e il sito prescelto rappresenti la posizione tecnicamente idonea a garantire il 100% della copertura prevista dal predetto Bando.

4. Il Comune, ritualmente costituitosi, eccepiva che la controversia insorta fra la ricorrente e la proprietaria del suolo rileva in quanto l’assenza di disponibilità giuridica dell’area costituisce un presupposto di legittimità del procedimento autorizzatorio poiché l’istanza di autorizzazione unica priva del consenso del proprietario dell’area è inammissibile per carenza di legittimazione del richiedente in base all’art. 11, d.P.R. n. 380 del 2001, norma asseritamente non derogata dalla disciplina speciale del d.lgs. n. 259 del 2003.

Il Comune sosteneva inoltre di aver esercitato un potere cautelare e preventivo a tutela della legalità, connaturato alla funzione di disciplina urbanistico-edilizia, e di aver apposto al titolo legittimante i lavori una condizione sospensiva per l’inizio degli stessi.

5. Con ordinanza n. 623 del 10 dicembre 2025 questo Tribunale accoglieva la domanda cautelare avanzata dalla ricorrente evidenziando, da un lato, che il provvedimento di inibizione dei lavori pregiudica gli interessi pubblici perseguiti con gli interventi finanziati da fondi del P.N.R.R. e, dall’altro, che l’opposizione manifestata dalla proprietaria del suolo non era idonea a privare di validità ed efficacia il contratto di locazione sottoscritto fra le parti.

6. In vista della pubblica udienza di discussione del merito, entrambe le parti depositavano memorie difensive e di replica ex art. 73, comma 1, c.p.a..

7. Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2026 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. I motivi di ricorso, che possono esaminarsi congiuntamente, sono fondati.

2. Il Comune, con il provvedimento impugnato, ha inibito l’avvio dei lavori per la realizzazione di una nuova s.r.b. – per la quale sussiste il titolo autorizzatorio, formatori per silenzio assenso come riconosciuto nella determina n. 134 del 18 agosto 2025 – fino alla produzione del consenso scritto della proprietaria del suolo sul quale l’impianto deve sorgere.

Il provvedimento si fonda sul fatto che la proprietaria dell’area (con pec del 17 settembre 2025) aveva sostenuto: A) « di aver appreso, per la prima volta, soltanto il 29/8/2025 » a seguito di accesso agli atti eseguito presso il Comune « della effettiva intenzione di Infrastrutture Wireless Italiane SpA di installare una stazione di telefonia mobile mediante una struttura di altezza “top struttura” metri 34,50 sul suo fondo », affermando di ignorare la documentazione allegata al progetto della s.r.b. in quanto a lei mai trasmessa; B) di aver appreso solo a seguito dell’accesso agli atti che « l’opera nella sua completezza tecnica e fisica che Infrastrutture Wireless Italiane SpA aveva intenzione di installare è integralmente differente da quella proposta » in sede di colloqui con i rappresentanti di WI; C) che « nella bozza del Contratto di Locazione, molto genericamente veniva contemplato “l’istallazione e l’esercizio di impianti e infrastrutture per reti di radio e tele/videocomunicazione elettronica” senza mai esserle stato rappresentato l’installazione di una stazione di telefonia mobile di altezza “top struttura” metri 34,50 », finalità quest’ultima che non incontra il suo consenso; d) « di non voler proseguire allo stato alcuna trattativa precontrattuale ».

L’impugnato provvedimento inibitorio dà atto che: A) l’istanza presentata da WI « era corredata da apparente dichiarazione di assenso all’installazione da parte del proprietario » dell’area ove deve sorgere la s.r.b.; B) la proprietaria del sito aveva « sostenuto che le concrete caratteristiche tecniche e fisiche della stazione di telefonia mobile non erano quelle definite dalla società WI Spa alla proprietaria e che, per questo motivo, la stessa ritirava il proprio consenso alla installazione »; C) « in virtù di tale comunicazione, è venuto meno il presupposto per la realizzazione degli interventi oggetto dell’istanza unica »; D) il 12 settembre 2025 WI aveva presentato comunicazione di inizio dei lavori di realizzazione della s.r.b., per cui era « opportuno e rispondente all’interesse pubblico impedire interventi ad alto impatto paesaggistico ed edilizio in assenza dei presupposti giuridici quale l’assenso della proprietà », inibendo pertanto l’inizio dei lavori di realizzazione della s.r.b. « fino alla produzione del consenso scritto della proprietà reso nelle forme di legge ».

3. Così inquadrata la vicenda, l’avversato provvedimento inibitorio è illegittimo per le seguenti ragioni.

3.1. In primo luogo, il riferimento al fatto che l’istanza di WI « era corredata da apparente dichiarazione di assenso all’installazione da parte del proprietario » non ha valenza giuridica, trattandosi di documentazione la cui produzione non è normativamente prescritta. Ai sensi dell’art. 4, comma 2, d.lgs. n. 259 del 2003, l’istanza dev’essere predisposta sulla base della modulistica prevista dall’art. 5, comma 4, d.lgs. n. 207/2021, che a sua volta prescrive l’utilizzo della modulistica di cui all’allegato 12-bis, modello A o B, del medesimo d.lgs. n. 259 del 2003, all’interno della quale non è contemplata la documentazione relativa alla titolarità, ovvero alla disponibilità giuridica, dell’area su cui realizzare l’infrastruttura.

Sul punto, giova rammentare che l’installazione di impianti di telecomunicazione è soggetta ad una speciale disciplina autorizzatoria, espressione del particolare favor manifestato dal legislatore per la realizzazione di tali infrastrutture ( ex multis , T.A.R. Veneto, sez. III, 27 giugno 2025, n. 1103) ed è improntata ad esigenze di accelerazione e semplificazione che non consentono di richiedere agli operatori del settore documentazione diversa ed ulteriore rispetto a quella di cui al citato allegato 12-bis (in questi termini, Consiglio di Stato, sez. III, 9 luglio 2018, n. 4189).

Orbene, poiché il Comune non poteva richiedere documentazione comprovante la disponibilità giuridica dell’area destinata ad ospitare la s.r.b., le conseguenze sono che: A) è del tutto irrilevante che la ricorrente abbia unito all’istanza il contratto di locazione dell’area; b) l’eventuale venir meno del titolo giuridico comportante la disponibilità del sito di allocazione dell’impianto non poteva produrre alcuna conseguenza in ordine alla piena facoltà della ricorrente di procedere alla realizzazione della s.r.b., facoltà che riposa sull’autorizzazione formatasi per silenzio assenso.

Al riguardo, non giova al Comune invocare l’art. 11 d.P.R. n. 380 del 2001 (il cui comma 1 dispone che “ Il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo ”) poiché la realizzazione delle s.r.b. trova una compiuta disciplina nell’art. 44 d.lgs. n. 259 del 2003, di modo che l’ente locale deve verificare alla luce di quest’ultima norma i presupposti e le condizioni legittimanti l’intervento anche sotto il profilo urbanistico - edilizio.

3.2. Fermo restando quanto precede, il contratto di locazione concluso fra la proprietaria dell’area e la ricorrente è valido ed efficace, posto che la nota del 17 settembre 2025 della proprietaria è del tutto inidonea a caducarne la validità e l’efficacia.

Difatti, contrariamente a quanto sostenuto nella predetta nota del 17 settembre 2025 (nella quale si parla di « trattativa precontrattuale ») l’atto stipulato fra la proprietaria dell’area e la ricorrente – versato in atti – dev’essere qualificato come un contratto, in quanto presenta tutti gli elementi richiesti dall’art. 1325 cod. civ.. In particolare, l’art. 1 del contratto dispone che con esso « Il locatore concede in locazione al conduttore, che accetta, porzione di terreno » di seguito identificata, l’art. 2 descrive lo scopo della locazione, l’art. 3 ne prevede la durata e l’art. 5 stabilisce il corrispettivo dovuto per il godimento del bene.

Deve allora rammentarsi che, ai sensi dell’art. 1372, comma 1, cod. civ., “ Il contratto ha forza di legge tra le parti. Non può essere sciolto che per mutuo consenso o per cause ammesse dalla legge ”, ragion per cui – come già evidenziato nell’ordinanza cautelare n. 623 del 10 dicembre 2025 di questo Tribunale – per privare di efficacia il contratto di locazione non era sufficiente quanto affermato dalla proprietaria dell’area nella pec del 17 settembre 2025, ma occorreva una comune manifestazione di volontà delle parti finalizzata a rimuovere il vincolo contrattuale (ossia il mutuo consenso di cui all’art. 1372 c.c.), ovvero l’esercizio del diritto di recesso (se pattiziamente convenuto o se attribuito per legge), ovvero ancora il positivo esperimento dell’azione di nullità, di annullamento o di risoluzione del contratto.

Quanto sostenuto dalla proprietaria dell’area – che lamenta la mancata indicazione della finalità di realizzazione di un impianto alto metri 34,50 – non priva il contratto della sua validità ed efficacia posto che l’eventuale errata percezione del contenuto delle relative clausole le consentirebbe unicamente di domandarne giudizialmente l’annullamento per errore, facendo valere tale vizio del consenso, ma non le consente di sottrarsi unilateralmente al vincolo derivante dall’accordo.

Il Comune non poteva quindi legittimamente sostenere che la proprietaria del suolo validamente « ritirava il proprio consenso alla installazione », giungendo così a sostenere che « è venuto meno il presupposto per la realizzazione degli interventi oggetto dell’istanza unica ».

3.3. Inoltre, il provvedimento impugnato è illegittimo anche nella parte in cui il Comune ritiene « rispondente all’interesse pubblico impedire interventi ad alto impatto paesaggistico ed edilizio in assenza dei presupposti giuridici ». Infatti, come ricordato dalla ricorrente il Comune è privo di poteri in tema di tutela paesaggistica, non essendo stato inserito dalla Regione nell’elenco dei cd. «enti idonei», ragion per cui non poteva inibire l’avvio dei lavori adducendo l’impatto paesaggistico della stessa, tanto più se si considera che la Soprintendenza P.N.R.R., titolare della competenza in materia, non ha ritenuto di esprimersi negativamente sul punto.

3.4. Né giova al Comune sostenere di aver esercitato generici e non meglio individuati poteri cautelari e preventivi a tutela della legalità, posto che la piena legittimità del titolo autorizzatorio non consente un tale intervento, così come non giova al Comune affermare (nei propri atti difensivi) di aver introdotto una condizione all’interno del predetto titolo autorizzatorio, in quanto una tale integrazione non può avvenire successivamente alla formazione del medesimo titolo, la cui modifica postula un intervento in autotutela da parte della pubblica autorità, di cui non c’è traccia in atti.

4. Sulla base di quanto esposto, ed in accoglimento della domanda formulata dalla ricorrente, il provvedimento prot. n. 12044 del 26 settembre 2025 dev’essere annullato, mentre l’ulteriore domanda di accertamento dell’inefficacia del provvedimento può essere assorbita, perché l’annullamento priva l’atto della sua efficacia.

5. Le spese di giudizio seguono la soccombenza, e si liquidano nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento prot. n. 12044 del 26 settembre 2025 in epigrafe indicato.

Condanna il Comune di Monteforte d’Alpone a rifondere le spese di giudizio in favore di parte ricorrente, che liquida in € 2.000,00 (duemila/00) oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. come per legge, nonché al rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RL ID, Presidente

Andrea De Col, Primo Referendario

PA De IA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PA De IA	RL ID

IL SEGRETARIO