Pubblicato il 03/01/2026

N. 00010/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00874/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 874 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Egidio Lizza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Difesa, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per il risarcimento del danno

per mancata istituzione di forme pensionistiche complementari, di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e successive modificazioni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Difesa e del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 novembre 2025, celebratasi da remoto, la dott.ssa DA TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il gravame introduttivo del giudizio i ricorrenti hanno dedotto di essere dipendenti del Ministero della Difesa, in quanto in servizio nell’Arma dei Carabinieri, ruolo forestale, a decorrere dal 1° gennaio 2017: essi assumono di avere diritto, o comunque un interesse pretensivo, a veder istituita la previdenza complementare integrativa prevista dalla legge a seguito dell’entrata in vigore della riforma del sistema pensionistico.

Si lamenta, in particolare, che detta previdenza complementare (destinata a compensare il disequilibrio creato dalla riforma pensionistica per quei lavoratori del comparto sicurezza e difesa che, come gli esponenti, non avevano maturato, alla data del 31.12.1995, un’anzianità contributiva superiore a 18 anni) non è stata realizzata per il personale delle Forze Armate e delle Forze di Polizia, ad ordinamento civile e militare.

Sulla base di queste premesse i ricorrenti chiedono il conseguente risarcimento del danno: ed infatti, si osserva che, a decorrere dal 1998, sulle Amministrazioni del comparto sicurezza e difesa incombeva l’obbligo di avviare le procedure di negoziazione per l’istituzione dei fondi finalizzati alla realizzazione della previdenza complementare; di conseguenza gli odierni ricorrenti, in mancanza dell’istituzione di una forma di previdenza complementare, vanterebbero nei confronti delle Amministrazioni di appartenenza un diritto al risarcimento del danno conseguente alla violazione di legge perpetrata e parametrato al mancato versamento a carico delle Amministrazioni della quota parte dovuta per la costituzione dei fondi pensione.

Si aggiunge che l’omissione lamentata si porrebbe in contrasto anche con la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Si è costituita la P.D.C.M., eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso in quanto effettuato in forma collettiva e cumulativa senza che possa apprezzarsi l’identità delle condizioni soggettive e sostanziali dei ricorrenti, nonché per la carenza di legittimazione attiva in capo ai dipendenti della P.A., e chiedendone nel merito il rigetto.

All’udienza straordinaria del 20 novembre 2025, celebratasi da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La controversia in disamina ha ad oggetto la richiesta avanzata dai ricorrenti, tutti in servizio nell’Arma dei Carabinieri, di condanna delle controparti processuali al risarcimento del danno patito a causa della mancata istituzione, ad iniziativa delle amministrazioni resistenti, dei fondi finalizzati alla realizzazione della previdenza complementare per la categoria di appartenenza, pur essendo tale attivazione imposta dalla legge (e, in particolare, prevista dalla l. n. 448/1998 e d.lgs 252/05 a seguito dell’introduzione del sistema pensionistico di tipo contributivo).

Il Collegio ritiene che vada, in primo luogo, scrutinata l’eccezione preliminare sollevata dalle amministrazioni resistenti avente ad oggetto la carenza di legittimazione attiva in capo ai ricorrenti.

Questi ultimi, in proposito, deducono che il rilevato difetto non sussisterebbe, trattandosi di accertare la sussistenza di un danno attuale, relativo al mancato versamento di “spettanze di natura sostanzialmente retributiva”, che si riverbera in via diretta nel patrimonio del dipendente, per effetto di un comportamento antigiuridico delle Amministrazioni convenute, a prescindere dalla coercibilità dell’obbligo di legge su di esse gravanti.

2. Il Collegio ritiene che l’eccezione sia fondata, anche sulla scorta di plurimi arresti giurisprudenziali formatisi sulla questione, secondo quanto si passa ad evidenziare (si segnala, comunque, per completezza di trattazione, che alcune sentenze, seguendo un diverso percorso argomentativo, hanno, comunque, respinto nel merito ricorsi analoghi ritenendoli infondati: cfr. Tar Lazio, 29.10.2025 n. 18870).

Sull'eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti si devono, infatti, richiamare i principi già affermati dalla giurisprudenza amministrativa in tema di legittimazione ad agire dei dipendenti pubblici per l'attuazione della previdenza complementare, in molteplici pronunce (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 12 agosto 2025, n. 7023; CGARS, sez. giurisd., 1 ottobre 2024, n. 757; Cons. Stato, sez. II, 20 dicembre 2021, n. 8440; TAR Lazio, Roma, sez. I-bis, 26 settembre 2025, n. 16692; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 18 agosto 2025, n. 1405; TAR Lazio, Roma, sez. I-bis, 25 giugno 2025, n. 12565; TAR Toscana, sez. I, 3 aprile 2025, n. 644; TAR Sardegna, sez. I, 25 marzo 2025, n. 266; TAR Campania, Napoli, sez. II, 24 febbraio 2025, n. 1495; TAR Umbria, 13 febbraio 2025, n. 116; TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 24 dicembre 2024, n. 978; TAR Umbria, 31 gennaio 2024, n. 48; TAR Lazio, Roma, sez. IV, 19 maggio 2022, n. 6488; TAR Umbria, 17 maggio 2022, n. 294; TAR Veneto, sez. I, 1 aprile 2022, n. 525; TAR Lombardia, sez. III, 26 gennaio 2022, n. 174).

Secondo la suddetta giurisprudenza, che il collegio condivide, deve escludersi la legittimazione ad agire dei singoli dipendenti nel procedimento per l'accertamento dell'obbligo di provvedere all'attuazione della previdenza complementare.

E’ stato, in particolare, condivisibilmente affermato che: “I dipendenti pubblici destinatari dell'attività contrattuale collettiva o del decreto presidenziale di recepimento degli esiti della procedura di concertazione sono titolari di un interesse del tutto indiretto e riflesso, e non già di un interesse concreto, attuale e direttamente tutelabile, in ordine all'avvio ed alla conclusione dei procedimenti negoziali in questione, appartenenti in via esclusiva alle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative (per quanto attiene alle forze di polizia ad ordinamento civile) e ai comitati centrali di rappresentanza, quali organismi esponenziali d'interessi collettivi (per quanto attiene alle forze di polizia ad ordinamento militare e al personale delle Forze armate), chiamati entrambi a partecipare ai predetti procedimenti negoziali. In particolare, la legittimazione a far valere eventuali inadempimenti dell'obbligo di adozione di provvedimenti amministrativi, anche attraverso la speciale procedura di impugnazione del silenzio inadempimento, appartiene in via generale ai soli soggetti titolari dell'interesse, concreto ed attuale, direttamente riguardato dalla norma attributiva del potere autoritativo, i quali proprio in ragione di tale titolarità sono dunque legittimati a partecipare al relativo procedimento amministrativo, mentre i dipendenti sono portatori di un interesse soltanto indiretto in relazione all'effettiva entrata in vigore del nuovo regime previdenziale, in quanto potenziali destinatari delle misure da adottarsi anche all'esito del procedimento di concertazione di cui si lamenta la mancata attuazione, anche in ragione della natura normativa dell'atto conclusivo, destinato a disciplinare una serie indeterminata di rapporti di pubblico impiego, ma non sono legittimati a partecipare al relativo procedimento, non essendo titolari in proposito di un interesse personale, concreto ed attuale, specificamente tutelato dalla norma attributiva del potere con la previsione di un correlato obbligo di provvedere in capo alle Amministrazioni competenti (Cons. Stato, sez. II, 20 dicembre 2021, n. 8440, cit.; Id., sez. IV, 4 febbraio 2014, n. 502, n. 503 e n. 504; Id., 24 ottobre 2011, n. 5697 e n. 5698).

É la disciplina legislativa che attribuisce la materia alla contrattazione e alla concertazione sindacale, con ciò sottraendola alle posizioni soggettive dei singoli dipendenti, i quali non possono intraprendere autonome azioni per la tutela di posizioni affidate alla contrattazione collettiva, ad esempio per eventuali aumenti retributivi o per la rimodulazione dell'orario di lavoro negli ambiti di competenza della contrattazione.

In merito alla domanda risarcitoria formulata dai ricorrenti, poi, va richiamato quanto chiarito nella già citata sentenza del Consiglio di Stato n. 8440 del 2021, ove si precisa che il sistema della previdenza complementare è stato integralmente rimesso alle procedure di negoziazione e di concertazione, con la conseguenza che le Amministrazioni odierne appellate non hanno alcun autonomo obbligo di provvedere, non potendo unilateralmente disciplinare la materia, né, peraltro, sono previsti termini nei quali debba essere data attuazione alla detta previdenza complementare.

L'art. 26, c. 20, della legge 448 del1998 ha previsto che "ai fini dell'armonizzazione al regime generale del trattamento di fine rapporto e dell'istituzione di forme di previdenza complementare dei dipendenti pubblici, le procedure di negoziazione e di concertazione previste dal decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, potranno definire, per il personale ivi contemplato, la disciplina del trattamento di fine rapporto ai sensi dell'articolo 2, commi da 5 a 8, della legge 8 agosto1995, n. 335, e successive modificazioni, nonché l'istituzione di forme pensionistiche complementari, di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e successive modificazioni. Per la prima applicazione di quanto previsto nel periodo precedente saranno attivate le procedure di negoziazione e di concertazione in deroga a quanto stabilito dall'articolo 7, comma 1, del citato decreto legislativo n. 195 del 1995".

Ai sensi dell'art. 3, c. 2, del d.lgs. n. 252/2005 - che all'art. 21 ha disposto l'abrogazione del d.lgs. 124 del 1993 - "per il personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo2001, n. 165, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite mediante i contratti collettivi di cui al titolo III del medesimo decreto legislativo. Per il personale dipendente di cui all'articolo 3, comma 1, del medesimo decreto legislativo, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero, in mancanza, mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni".

Come ritenuto dal Consiglio di Stato, "[d]a tale disciplina risulta evidente che non sussiste alcun autonomo obbligo di provvedere in capo alle Amministrazioni pubbliche, in assenza della definizione della materia in sede di contrattazione collettiva e, nel caso dei militari, delle specifiche procedure di concertazione, ai sensi del d.lgs. 195 del 1995. (...) Nel caso di specie, quindi, la tutela dei singoli passa necessariamente attraverso le loro eventuali istanze all'interno degli organi di rappresentanza sindacale" (Cons. Stato, n. 8440/2021, cit.).

Né a diverse conclusioni può giungersi invocando il precedente della Corte dei conti, sezione giurisdiz. Puglia, n. 207/2020, sentenza che è stata riformata dalla terza sezione giurisdizionale centrale della Corte dei conti con la sentenza n. 43/2021 sulla scorta del decisum della Corte di cassazione, sez. un., n. 22807/2020, che ha dichiarato sussistente in materia la giurisdizione del giudice amministrativo.

Infine, la domanda risarcitoria formulata dagli odierni ricorrenti non può trovare fondamento nemmeno nella sentenza delle Sezioni unite della Cassazione da ultimo citata (Cass. civ., sez. un., 20 ottobre 2020, n. 22807), trattandosi di pronuncia che ha statuito solo sulla giurisdizione senza che ne derivi alcuna affermazione circa il merito del giudizio (anche su questo punto si vedano le considerazioni di Cons. Stato, sez. II, 20 dicembre 2021, n. 8440, cit.)” (da ultimo: Tar Toscana, Sez. I, 24/10/2025, (ud. 09/10/2025, dep. 24/10/2025), n.1683).

Le argomentazioni svolte portano, di conseguenza, ad escludere che i singoli dipendenti della P.A. siano dotati di legittimazione attiva a far valere una pretesa risarcitoria nei confronti del datore di lavoro, avuto, appunto, riguardo alla impossibilità di configurare un obbligo di provvedere, disatteso, nei riguardi dei singoli dipendenti: questi ultimi, secondo quanto si è in precedenza evidenziato, non sono titolari di alcuna posizione immediatamente tutelabile nei confronti dell'Amministrazione, rimanendo l'intera disciplina attribuita all'attività negoziale nell'ambito della rappresentanza sindacale.

3. Conclusivamente, il ricorso è inammissibile sulla scorta di quanto in precedenza osservato.

Le spese di lite possono essere compensate in ragione della relativa novità della questione, all'epoca dell'introduzione del giudizio, e degli interessi coinvolti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025, celebratasi da remoto mediante videocollegamento, con l'intervento dei magistrati:

DA TA, Presidente FF, Estensore

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario

Andrea Gana, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

DA TA

IL SEGRETARIO