Pubblicato il 26/11/2025

N. 21140/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01315/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1315 del 2025, proposto da:
Adda Gestioni Industriali e Immobiliari S.p.A., Due Stelle di Fica-Relli Gilda S.r.l., BI Goya S.r.l., BI Baldo S.r.l., Regina S.r.l., Sun S.r.l., Gestione Attività Ricreative ed Affini S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Cino Benelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare, anche in via monocratica:

- del provvedimento del 10 gennaio 2025 (prot. n. 43702), avente ad oggetto «Legge 30 dicembre 2024, n. 207, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2025 e bilancio pluriennale per il triennio 2025¬2027”», a firma del Dirigente ad interim dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Direzione Giochi - Ufficio BI;

- di ogni altro atto ad esso presupposto e conseguente, ancorché incognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2025 il dott. IG OB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli a mezzo pec in data 27.1.2025, ritualmente depositato in pari data, le società ricorrenti in epigrafe hanno adito questo Tribunale, per l’annullamento, previa sospensione cautelare, anche in via monocratica:

- del provvedimento del 10 gennaio 2025 (prot. n. 43702), avente ad oggetto «Legge 30 dicembre 2024, n. 207, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2025 e bilancio pluriennale per il triennio 2025¬2027”», a firma del Dirigente ad interim dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Direzione Giochi - Ufficio BI;

- di ogni altro atto ad esso presupposto e conseguente, ancorché incognito.

2. Con la presente iniziativa processuale, le ricorrenti, società operanti nel settore del gioco in presenza denominato “BI”, avversano la summenzionata determinazione, a mezzo della quale l’Agenzia resistente, a seguito delle novità legislative introdotte con la Legge di bilancio 2025 (rif. Legge 30 dicembre 2024, n. 207), ha rappresentato ai concessionari del gioco del BI, già in regime di proroga tecnica nelle more dell’avvio di una procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento delle nuove concessioni, che:

- ai sensi dell’art.1, co.90 della legge, i concessionari hanno la facoltà di trasferimento dei locali “per comprovata diseconomia o per fatti a loro non imputabili”..” ad una distanza minima stradale di 1000 metri dalla sala bingo più vicina ovvero in altro comune a una distanza minima stradale di 30.000 metri dalla sala bingo più vicina”;

- ai sensi dell’art.1, co.96, lett. a): 1) le attuali e vigenti concessioni sono prorogate fino al 31.12.2026; 2) a fronte della proroga, è previsto il versamento, a cura dei concessionari, di un canone annuale pari ad euro 108.000,00, tramite quattro rate di euro 54.000,00 cadauna da versare entro il 31 gennaio e 30 giugno di ciascun anno. Ai fini del pagamento delle rate all’Agenzia, devono essere utilizzate le previgenti modalità.

Il nuovo e contestato intervento legislativo ha dunque disposto l’ennesima proroga delle concessioni del gioco del BI, unitamente ad un ulteriore rialzo, unilateralmente determinato, del canone da versare a cura dei concessionari che accettino di volere continuare l’attività.

A fronte della scadenza ab origine di siffatte concessioni, il legislatore è intervenuto disponendo, via via, la proroga tecnica delle concessioni e stabilendo l’entità dei canoni.

In particolare, gli interventi legislativi principali sono stati i seguenti:

- l’art. 1, comma 636, L. n. 147/2013, nel prendere atto del disallineamento delle concessioni, in scadenza nel 2013 e nel 2014 e nello stabilire il principio di onerosità del rapporto concessorio, in vista dell’assegnazione delle nuove concessioni con gara ad evidenza pubblica, autorizzava la proroga tecnica delle precedenti a fronte del pagamento di un canone determinato nella somma di euro 2.800, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 1.400 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

- l’art.1, comma 934, lett. a), n. 1), L. 28 dicembre 2015, n. 208 ha novellato la norma suddetta, disponendo che l’Agenzia provvedesse ad avviare la gara entro il 2016, innalzando il canone ad euro 5.000, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 2.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

- l’art. 1, comma 1047, lett. a), L. 27 dicembre 2017, n. 205 ha posticipato al 2018 il termine per l’avvio della gara, innalzando il canone dovuto per il periodo di proroga tecnica ad euro 7.500, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

- l’art.1, commi 1130 e ss. L. n. 178/2020 ha, fra l’altro, prorogato al 31.3.2023 il termine per l’avvio della nuova gara, successivamente prorogato al 31.12.2024 dall’art. 1, comma 124 L. n. 197/2022 (Legge di Bilancio 2023);

- (come detto), in ultimo l’art.1, co.96, lett. a) della l.n.207/2024 ha prorogato al 31.12.2026 le concessioni in scadenza, stabilendo altresì un ulteriore incremento del canone dovuto per il periodo di proroga (annuali euro 108.000,00, pari quindi mensilmente ad euro 9.000,00, da pagare in due rate semestrali di euro 54.000,00).

Le censure di parte ricorrente si orientano specificamente nei confronti della determinazione del 10.1.2025, che ha ad oggetto le modifiche introdotte con l’ultima legge di bilancio.

In relazione alle normative antecedenti all’ultima legge di bilancio, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha respinto le istanze dei concessionari di rideterminazione del canone in misura inferiore a quella legislativamente predeterminata o comunque imposto alla generalità dei concessionari in proroga l’applicazione di quello fissato rigidamente dalla legge.

In primo grado, la Sezione ha respinto i ricorsi proposti dai concessionari in proroga (rif. sentenze Tar Roma- sez. II nn. 12459/2021, 13036/2021, 13046/2021) avverso le analoghe determinazioni adottate nel previgente quadro normativo fissato dalle precedenti leggi di finanza pubblica.

Il Consiglio di Stato, adito in appello, ha sollevato alla Corte di Giustizia UE (di seguito anche: Cgue) numerose questioni pregiudiziali, dubitando comunque della legittimità del canone legislativamente imposto per la fase di proroga tecnica, anche e soprattutto nella misura in cui esso è stato prestabilito in modo fisso, a prescindere cioè dalla remuneratività della concessione per il singolo concessionario.

Il presente giudizio propone analoghe censure anche nei confronti dell’ultimo intervento legislativo, che ha ulteriormente innalzato l’entità del canone.

3. Il gravame veniva affidato alle censure di seguito rubricate nell’ambito di un unico motivo di ricorso, esposte in sintesi e come meglio articolate nel ricorso:

VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 49 E 56 TFUE. VIOLAZIONE DELL’ART. 43 DIRETTIVA 23/2014/UE. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 13 CEDU. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2, 3, 23, 24, 41, 97, 111 E 113 COST. VIOLAZIONE DELL’ART. 15 L. N. 111/2023. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 1 E 4 D. LGS. N. 41/2024. VIOLA¬ZIONE DEGLI ARTT. 3, 5, 9, 120 E 189 D. LGS. N. 36/2023. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 1 E 3 L. N. 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA O ERRONEA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ MANIFESTA, TRAVISAMENTO, CONTRADDITTORIETÀ E DISPARITÀ DI TRATTA¬MENTO. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA.

In particolare, la ricorrente, alla luce dei rilievi e delle osservazioni del Consiglio di Stato nelle varie ordinanze di rimessione alla Cgue e dell’Avvocata Generale presso quest’ultima, dubita della compatibilità della legge sopravvenuta, e per l’effetto del gravato atto applicativo, con i principi del Trattato UE e della Direttiva 23/2014/UE in materia concessoria.

Nello specifico, si rappresentano le seguenti censure:

- mancata disapplicazione dell’art.1, co.96 l.n.207/2024 per contrasto con gli artt.49 e 56 del Trattato UE e illegittimità del provvedimento, nella misura in cui afferma l’impossibilità per l’Agenzia di disporne la disapplicazione nonostante la manifesta contrarietà al diritto eurounitatio;

- illegittimità della proroga tecnica in quanto disposta senza che sia ancora stata avviata la nuova procedura ad evidenza pubblica, prevedendosi unicamente un termine non già per l’avvio della gara ma unicamente per la proroga, che pertanto risulta effettuata in assenza del relativo, fondamentale presupposto, comportando, nei fatti, l’introduzione di un regime di proroga ex lege sine die ;

- illegittimità del canone, in quanto stabilito in misura fissa e invariabile, ossia in modo rigido e indipendente dalla capacità economica e dalla durata della concessione iniziale, e oltre tutto aumentato in modo via crescente e sproporzionato (in misura superiore al triplo del canone originario);

- alterazione dell’equilibrio sinallagmatico del contratto, in violazione dei principi di proporzionalità e legittimo affidamento;

- illegittimità della legge-provvedimento, in violazione dei principi costituzionali di ragionevolezza e intangibilità dei giudicati, atteso che, per mezzo della legge, si intende eludere il diritto di difesa connesso alla presente domanda giurisdizionale.

In via subordinata, la parte prospetta rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ovvero alla Corte Costituzionale.

4. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, per il tramite dell’Avvocatura Generale dello Stato, si costituiva in giudizio in data 19.2.2025, per resistere al ricorso sulla base delle memorie difensive successivamente versate in atti.

5. Con ordinanza n.1316/2025, pubblicata il 27.2.2025, il Collegio, tenuto conto della pendenza delle questioni pregiudiziali rimesse dal Consiglio di Stato al vaglio della Corte di Giustizia UE e ritenendo le stesse dirimenti ai fini della definizione della presente controversia, confermando la misura monocratica di cui al decreto presidenziale n.591/2025, ha accolto la domanda cautelare, disponendo la sospensione dell’efficacia della gravata determinazione, imponendo peraltro ai ricorrenti l’onere di “versare il canone concessorio nella ridotta misura di euro 2.800,00 mensili, a condizione che, per la restante parte e fino a copertura dell’intero ammontare rideterminato dall’Amministrazione in applicazione dell’art.1, co.96, lett. a) L.n.207/2024 (due rate semestrali, di importo pari ad euro 54.000,00, da versare entro il 31 gennaio ed il 30 giugno di ciascuna annualità 2025-2026), la ricorrente proceda – a garanzia degli interessi patrimoniali dell’Amministrazione – all’espletamento dei seguenti adempimenti”.

6. Seguiva la presentazione di ampia documentazione e articolate memorie difensive, anche in replica.

In particolare, la parte ricorrente insisteva per la fondatezza del ricorso, anche alla luce dell’intervenuta sentenza della Corte di Giustizia UE di pronuncia pregiudiziale del 20 marzo 2025 e delle conseguenti sentenze rese dal Consiglio di Stato in sede d’appello avverso le sentenze emesse dalla sezione (nn.ri 7807/2025; 7784/2025; 7787/2025), salva ogni ulteriore valutazione sull’opportunità di attendere ulteriormente che la Corte di Giustizia Ue si pronunci in merito alla domanda di pronuncia pregiudiziale sollevata con ordinanza della quarta Sezione del Consiglio di Stato n.6456/2025.

L’Avvocatura erariale si oppone all’accoglimento del ricorso, instando, in via preliminare, per il rinvio della trattazione, avuto riguardo alla necessità per l’ente di dare esecuzione alle succitate sentenze del Consiglio di Stato, nonché, in ogni caso, per l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, trattandosi, in tesi, di controversia di natura meramente patrimoniale avente ad oggetto il pagamento dei canoni concessori.

Nel merito, l’Avvocatura evidenzia come, nella fattispecie, il ricorso alla proroga tecnica delle concessioni BI sia da considerarsi ammissibile ai sensi dell’art.43, par.1, lett. b) e c) della Direttiva 23/2014/UE (servizi complementari e necessità per fronteggiare situazioni eccezionali sopravvenute, in ragione essenzialmente del frastagliato panorama legislativo regionale (fattispecie di cui alla lettera c), che ha costretto il legislatore statale ad intervenire in funzione unificante delle molteplici discipline presenti, previa l’intesa con le Regioni e gli enti locali. Quanto alla fattispecie sub lett. b), il valore dell’incremento delle concessioni nel corso delle proroghe tecniche non ha sforato il 50% del valore iniziale, quest’ultimo inteso come l’entità dei contributi economici richiesti ai concessionari per il periodo di proroga.

In ogni caso- osserva sempre l’Avvocatura- l’eventuale illegittimità dei provvedimenti impugnati, se pure derivante dalla contrarietà delle leggi di proroga alla Direttiva concessioni, nondimeno non esimerebbe il concessionario dall’obbligo di versare comunque un canone all’Erario anche per il periodo di vigenza della proroga tecnica, come altresì riconosciuto dalla Corte di Giustizia Ue.

7. Alla pubblica udienza del 22 ottobre 2025, la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

8. In via preliminare, il Collegio esamina la richiesta di rinvio della trattazione del ricorso, avanzata dall’Avvocatura erariale, respingendola.

Ai sensi dell’art.73, co.1 bis cpa, il rinvio della trattazione è disposto solo in “casi eccezionali”.

Nella fattispecie, la situazione di eccezionalità non sussiste, essendo la richiesta motivata sulla base della mera pendenza dell’istruttoria, in capo agli uffici dell’Agenzia resistente, volta a comprendere e dare esecuzione alle succitate sopravvenute sentenze del Consiglio di Stato, che peraltro avevano ad oggetto determinazioni precedenti a quella in esame.

9. In via ulteriormente preliminare, il Collegio esamina e parimenti respinge l’eccezione di inammissibilità del gravame, per difetto di giurisdizione, sollevata dall’Avvocatura erariale negli scritti difensivi.

In materia concessoria di pubblici servizi, sussiste, in via generale, e anche nella fase esecutiva del rapporto, la giurisdizione esclusiva del g.a., ai sensi dell’art.133, co.1, lett. c) del codice del processo amministrativo, con l’esclusione di quelle afferenti a “indennità, canoni e altri corrispettivi”, ossia quelle comunemente considerate come “meramente patrimoniali”.

Nella fattispecie, non si controverte in merito alla corretta quantificazione del canone per profili che ineriscono al rapporto concessorio in esecuzione, ma alla legittimità in sé della proroga stessa e del canone preteso dall’Amministrazione, in relazione ad aspetti che investono la fase genetica del rapporto concessorio siccome prorogato ad opera del legislatore, e dunque, in definitiva, sulla pretesa autoritativa della p.a. concedente ad applicare il canone in costanza di proroga tecnica in dichiarato ossequio alla previsione recata dalla legge (cfr., sul tema, Cass,, SU., 28.8.2025, n.24074; Cass., SU., 19.3.2025, n.7300; Consiglio di Stato, 30.5.2024, n.4854; Tar Roma, 20.12.2024, n.23186).

10. Nel merito il ricorso è fondato, ai sensi e per quanto di seguito esplicato.

Nel ricorso si contesta la compatibilità eurounitaria della legge statale che, in ultimo (rif. .1, co.96, lett. a L.n.207/2024), ha disposto, per il periodo 1.1.2025-31.12.2026, l’ennesima proroga delle concessioni rilasciate dall’Agenzia per il gioco del BI, fatto salvo un ulteriore incremento del canone, asceso ad annuali 108.000,00 euro (a fronte dell’iniziale importo di euro 2.800,00 mensili, pari dunque ad euro 33.600,00, fissato dall’art. 1, comma 636, L. n. 147/2013).

La contestazione riguarda tanto il sistema della proroga tecnica in sé, ormai divenuta prassi consolidata nonostante il mancato avvio della nuova procedura di gara, sia pure con la copertura dell’intervento legislativo statale, che la previsione legata all’entità del canone dovuto ex lege per il periodo di proroga, ritenuto arbitrario, eccessivamente oneroso e comunque iniquo nella misura in cui esso non è parametrato in rapporto al reale fatturato dell’impresa. La parte ricorrente evoca tanto la violazione dei principi e dei diritti di cui agli artt.49-56 TFUE (diritto di stabilimento e libera prestazione dei servizi) che, in modo più specifico, delle regole e delle condizioni che l’art.43 della Direttiva UE sulle concessioni (2014/23/UE) fissa per la modifica ex post dei contratti di concessione.

Le leggi medio tempore intervenute, fra cui quella in ultimo adottata dal legislatore, applicata pedissequamente dall’Agenzia con la gravata determinazione, hanno dilatato nel tempo la durata delle concessioni (originariamente fissata in sei anni salvo rinnovo ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera e), del decreto del 31 gennaio 2000, n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco «BI» ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (GURI n. 43, del 22 febbraio 2000), innalzando in modo fisso il livello del canone richiesto ai concessionari.

Nell’ambito dei giudizi di appello incardinati nei confronti delle sentenze rese da questa Sezione, che avevano ad oggetto leggi precedenti a quella in esame, il Consiglio di Stato, dubitando della compatibilità eurounitaria delle stesse, ha sottomesso alla Corte di Giustizia Ue plurime questioni pregiudiziali ai sensi dell’art.267 TFUE.

In particolare, la Settima Sezione del Consiglio di Stato:

- con le ordinanze n.10261-10263 10264/2022 ha sottoposto le seguenti questioni interpretative:

“I. Se la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, nonché i principi generali desumibili dal Trattato, e segnatamente gli artt. 49 e 56, TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi trovano applicazione a fronte di concessioni di gestione del gioco del BI le quali siano state affidate con procedura selettiva nell’anno 2000, siano scadute e poi siano state reiteratamente prorogate nell’efficacia con disposizioni legislative entrate in vigore successivamente all’entrata in vigore della direttiva ed alla scadenza del suo termine di recepimento

II. Nel caso in cui al primo quesito sia fornita risposta affermativa, se la direttiva 2014/23/UE osta ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

III. Se la direttiva 89/665/CE, quale modificata dalla direttiva 2014/23/UE, osta ad una interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

IV. Se, in ogni caso, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

V. Se gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza

di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni

VI. Se, più in generale, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino a una normativa nazionale (quale quella che rileva nella controversia principale, la quale prevede a carico dei gestori delle sale BI il pagamento di un oneroso canone di proroga tecnica su base mensile non previsto negli originari atti di concessione, di ammontare identico per tutte le tipologie di operatori e modificato di tempo in tempo dal legislatore senza alcuna dimostrata relazione con le caratteristiche e l’andamento del singolo rapporto concessorio”;

- con l’ordinanza n.9835/2023, la settima Sezione del Consiglio di Stato ha reso chiarimenti alla Corte di Lussemburgo, precisando, fra l’altro, sia le ragioni per le quali si ritiene che elementi prevalenti depongano nel senso dell’applicabilità della Direttiva 2014/23/UE alle concessioni per cui è causa, sia le ragioni per le quali, in riferimento alle domande di pronuncia pregiudiziale

dirette all'interpretazione degli articoli 49, 56 e 63 TFUE, sussiste l’interesse transfrontaliero certo.

Analoga rimessione vertente sulla questione in esame sono state sottoposte anche dalla Quarta sezione del Consiglio di Stato.

In particolare:

- con l’ordinanza n.1071/2023, sono stati rivolti i seguenti quesiti:

- “A. Se la normativa nazionale, sopra riportata, viola le libertà europee di stabilimento e di impresa, in quanto:

i) determina un aumento del canone che prescinde dalla valutazione delle dimensioni delle imprese; ii) impone l’accettazione della proroga e del suddetto aumento del canone, aggravato dal divieto di cessione dei locali, quale irragionevole condizione per potere partecipare alle successive gare che vengono anch’esse indefinitivamente posticipate.

B. Qualora si dia risposta positiva al primo quesito, si dubita che la suddetta restrizione possa ritenersi giustificata per la asserita sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale, indicato nell’esigenza di assicurare un allineamento temporale dell’avvio delle procedure di gara.

C. Qualora, nondimeno, si ritenesse che vi sia un motivo imperativo di interesse generale, se ugualmente sono stati violati: i) il principio di proporzionalità, perché la misura restrittiva non è adeguata, idonea e proporzionata in senso stretto all’obiettivo pubblico formalmente indicato; ii) il principio di concorrenza per il mercato, perché la scelta di prorogare le concessioni e di posticipare l’avvio delle gare impedisce agli operatori di settore l’esercizio della libertà di impresa, quantomeno sotto il profilo della necessaria programmazione e pianificazione delle attività”.

In riscontro alla richiesta della Corte di Giustizia UE sulla persistenza dell’interesse al riscontro sulla domanda pregiudiziale, in esito alla sentenza resa da quest’ultima in data 20.3.2025 (cause riunite da C-728/22 a C-730/22, su cui infra), con l’ordinanza n.6456/2025, pubblicata il 22.7.2025, ha confermato l’interesse al riscontro, evidenziando che “risultano permanere i presupposti del rinvio pregiudiziale sollevato con l’ordinanza n. 1071/2023 della Sezione, dal momento che la sentenza della Corte di giustizia 20 marzo 2025, resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22, è stata adottata sulla base di un rinvio pregiudiziale non del tutto coincidente con quella formulato da questa Sezione nell’ordinanza di rinvio n. 1071/2023”..in particolare, la Corte di Giustizia, con la citata decisione del 20 marzo 2025, non sembra prendere in considerazione in modo specifico le questioni interpretative sollevate con i quesiti di cui alle lettere C e B della richiamata ordinanza di rinvio n. 1071/2023….”.

In riscontro alle ordinanze della settima Sezione del Consiglio di Stato, la Corte di Giustizia, con la sentenza del 20 marzo 2025 (rif., cause riunite da C-728/22 a C-730/22) in estrema sintesi ha affermato i seguenti principi:

- ai contratti di concessione oggetto di modifica/proroga dopo la scadenza del termine di trasposizione della Direttiva 23/2014 (18 aprile 2016) si applica la direttiva in questione (par.67);

- essendo la materia concessoria regolata, in ambito comunitario, da una specifica Direttiva, ad essa dovrà farsi riferimento per l’esame della fattispecie, e non direttamente ai principi dei Trattati. Nello specifico, la norma di riferimento per apprezzare la compatibilità con l’ordinamento Ue delle leggi di proroga, è rappresentata dall’art.43, par. 1 e 2 della Direttiva n.23/2014, che regola le ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara (par.68);

- quanto alle ipotesi contemplate dal par.1, lett. a), la stessa non è conferente, non trattandosi di proroga disposta sulla base di un’opzione prevista nella concessione originaria e allo scopo prevista nella iniziale procedura selettiva;

- quanto alle ipotesi previste dal par.1, lettere da b) a d), le stesse non sono state esaminate, in quanto non prese in considerazione dal giudice del rinvio;

- quanto alla fattispecie sub par.1, lett. e (modifiche non sostanziali ai sensi del par.4 del medesimo art.43), la stessa non si applica alla situazione in esame, in quanto determina una innovazione che, se conosciuta ab origine, avrebbe influenzato la partecipazione alla gara, attirando un maggior numero di partecipanti (par.86);

- non è neppure applicabile la fattispecie autorizzativa di cui al par.2 dell’art.43, atteso che il valore della concessione, calcolato ai sensi dell’art.8, par.2 della Direttiva, ossia in termini di fatturato generato dalla concessione a beneficio del concessionario, supera le soglie ivi prefigurate (par.91);

- posto che le leggi nazionali che hanno disposto la proroga non appaiono essere assistite dai presupposti delineati dall’art.43 della Direttiva, e che quindi le proroghe tecniche disposte sono sostanzialmente illegittime in quanto hanno comportato una modifica alle concessioni non consentita dalla Direttiva n.23/2014, nondimeno non è consentito da tale assunto trarne la conseguenza che, durante il regime di proroga, non sia comunque dovuta l’applicazione di un canone/corrispettivo. In caso contrario, si determinerebbe un’alterazione sensibile della concessione ad esclusivo vantaggio del concessionario (par.95);

- in merito alla determinazione del canone forfetariamente stabilito dal legislatore nazionale in modo fisso per tutti i concessionari, a prescindere dai rispettivi fatturati, una tale impostazione non è compatibile con l’art.43 della Direttiva (par.96);

- dai par. 5 e 43 della Direttiva, non discende in ogni caso l’illegittimità delle previsioni di legge o delle eventuali prassi applicative che privassero le autorità amministrative del potere di modificare le condizioni di esercizio della concessione in presenza di eventi sopravvenuti e indipendenti dalla volontà delle parti (par.105).

Il Consiglio di Stato, nel prendere atto della suddetta pronuncia della Corte di Giustizia Ue, ha accolto gli appelli proposti avverso le decisioni della Sezione, inerenti in modo specifico all’applicazione dell’art.2, co.1047 della legge n.205/2017, sulla base dei seguenti passaggi motivazionali:

- i rapporti relativi al gioco del BI rientrano nella nozione di concessione ai sensi dell’art.5 della direttiva n.23/2014, implicando l’attribuzione di un diritto di gestione, dal quale si traggono gli emolumenti connessi alla vendita delle cartelle, accompagnato dal pagamento di un canone/prezzo da versare all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Dette concessioni raggiungono la soglia comunitaria e, come chiarito dalla Corte di Lussemburgo, sono soggette alla direttiva 23/2014, atteso che le proroghe tecniche sono state disposte in data successiva alla scadenza del termine di trasposizione della direttiva;

- la proroga, determinando una modifica unilaterale del rapporto concessorio, rientra nel campo di applicazione dell’art.43 della direttiva, che regola le ipotesi, di stretta interpretazione, in cui la modifica della concessione è ammissibile in assenza di un nuovo procedimento selettivo;

- è da escludere che la proroga tecnica delle concessioni BI ricada nelle ipotesi derogatorie di cui all’art.43, par. 1 e 2;

- la proroga di dette concessioni è pertanto illegittima e va quindi disapplicata la legge nazionale di riferimento che l’ha prevista (nella circostanza scrutinata, in ultimo l’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017);

- dall’illegittimità della proroga, e quindi dall’essere il rapporto concessorio privo di idoneo titolo giuridico (rapporto di fatto), non deriva tuttavia l’esonero, per il concessionario, dall’obbligo di corrispondere un’indennità (definita come indennità di occupazione) fino alla futura e urgente assegnazione delle nuove concessioni tramite gara pubblica;

- tale indennità dovrà essere rideterminata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli non in modo astratto o forfetario, bensì tenendo conto dei fatturati dei concessionari e, comunque, reciprocamente di vantaggi e svantaggi delle parti. Quale vantaggio per il concessionario si dovrà considerare l’avere evitato l’alea di gara, e come svantaggio il mancato trasferimento dei locali;

- la rideterminazione del canone (indennità di occupazione), che dovrà avvenire tramite provvedimenti discrezionali, anche in via provvisoria, a cura dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, è funzionale ad elidere le conseguenze derivanti dal mancato esperimento della gara nonché dall’applicazione di canoni stabiliti in modo rigido dal legislatore.

Ad avviso del Collegio, la decisione resa dalla Corte di Giustizia Ue nella pronuncia del 20 marzo 2025, come noto vincolante nell’interpretazione del diritto eurounitario, letta anche alla luce delle condivisibili coordinate fornite dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, consente di dirimere la presente controversia, nel senso di accogliere la pretesa di parte ricorrente, ai sensi di seguito esplicati.

Non occorre inoltre attendere l’ulteriore pronuncia della Corte di Giustizia Ue all’esito della rimessione operata dalla quarta Sezione del Consiglio di Stato n.6456/2025, posto che la pronuncia del 20 marzo 2025 dirime in modo chiaro ed esaustivo le tematiche sottese alla presente controversa. In particolare, la suddetta pronuncia chiarisce, per quello che rileva in questa sede, che:

- le proroghe delle concessioni di cui trattasi sono regolate, sia in termini oggettivi che ratione temporis, dalla Direttiva n.23/2014;

- non vengono ad emersione le fattispecie esimenti previste dall’art.43 della predetta Direttiva, sia pure nei termini prospettati dal giudice remittente, talchè si applica il principio per cui la proroga del contratto (ergo la modifica del contratto originario) richiedeva l’esperimento di una procedura ad evidenza pubblica;

- (soprattutto) visto e considerato che l’interesse primario dei concessionari in proroga ha, come punto comune e finale di ricaduta, la contestazione circa l’entità del canone applicato ex lege piuttosto che l’illegittimità ex sé della proroga (non venendo dedotto l’interesse a svincolarsi dal rapporto concessorio), non è legittima la predeterminazione di un canone fisso e rigido, non parametrato alla remuneratività effettiva della concessione, avuto riguardo al fatturato che ne deriva per il concessionario nel periodo di proroga della concessione.

Sebbene la pronuncia della Corte di Giustizia UE abbia avuto ad oggetto una legge antecedente a quella all’esame nel presente giudizio, nondimeno le questioni implicate sono le medesime, stante la sostanziale omogeneità del quadro unionale di riferimento (Direttiva n.23/2014, con particolare riguardo alle condizioni fissate all’art.43) e dell’impostazione accolta dalle leggi nazionali, improntate alla proroga tecnica delle concessioni, nelle more dell’avvio delle procedure selettive, sempre via via procrastinate, con contestuale obbligo di pagamento di un canone, maggiorato nel corso degli anni e determinato in misura fissa, non parametrata al fatturato del concessionario.

Stanti i principi di diritto individuati dalla Cgue, sopra evidenziati, anche nella misura in cui evidenziano l’insussistenza dei presupposti derogatori fissati dall’art.43, par.1, lett a) e lettera e) e par.4, per quello che rileva in relazione ai motivi di gravame, va disapplicato l’art.1, co.96, lett. A) della legge n.207/2024, nella parte in cui prevede la proroga tecnica delle concessioni “BI” dal 1.1.2025 al 31.12.2026 e, altresì, nella parte in cui stabilisce, in modo fisso e invariabile, per il periodo di proroga tecnica il canone nella misura di euro 108.000,00 pagabili in due rate semestrali.

Non possono essere condivise, per converso, le argomentazioni prospettate dall’Avvocatura erariale in sede difensiva in merito alla sussistenza dei presupposti di cui al par.43, lett. b) e c) della Direttiva Concessioni, come in proposito ritenuto anche dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, risultando non applicabili i relativi, specifici presupposti e vieppiù inconsistente le tesi per cui la frammentazione del panorama legislativo regionale avrebbe reso imprevedibile la necessità di dare corso alle proroghe tecniche, con ciò finendosi per obliterare il principio di unitarietà dello Stato e la responsabilità di quest’ultimo nella potestà di organizzazione del settore dei giochi.

Nello specifico, infatti, rispetto all’art.43, non risultano conferenti le fattispecie:

- della lettera a), mancando la clausola convenzionale legittimante in relazione alla precedente procedura di affidamento;

- della lettera b), non risultando pacificamente integrata la difficoltà tecnica od economica ad ammettere il subentro di un nuovo soggetto;

- della lettera c), difettando le condizioni di cui al punto i), in merito all’impossibilità di considerare la frammentazione del panorama legislativo e amministrativo regionale quale circostanza imprevedibile;

- della lettera d), non risultando pacificamente integrata l’ipotesi della sostituzione ad opera di un nuovo concessionario;

- della lettera e), atteso che, come chiarito dalla Corte di Giustizia UE nella pronuncia del 20 marzo 2025, l’applicazione della proroga del contratto, in combinato disposto con il regime dell’onerosità della stessa, ha portata sostanziale ai sensi del par.4 dell’art.43, consistendo in una previsione che, se conosciuta ab origine, avrebbe influenzato la partecipazione alla procedura, in termini ampliativi o, al limite, dissuasivi;

- del par.2, atteso che il valore delle proroghe, calcolate in applicazione del criterio del fatturato ai sensi del par.8.2 della Direttiva (e quindi giammai del canone richiesto al concessionario) è sicuramente superiore alla soglia di rilievo comunitario fissata dal par.8.1 (requisito di cui al punto i) e, in ogni caso, superiore con tutta evidenza al 10% del valore della concessione originaria (requisito di cui al punto ii). Peraltro, l’ultimo comma del par.2 dispone che, in caso di più modifiche successive, il valore della concessione è accertato in base al valore complessivo delle successive modifiche.

La proroga disposta con l’art.1, co.96, lett. a) L.n.207/2024 è quindi illegittima, in quanto non rientra nelle ipotesi per le quali l’art.43 della Direttiva n.23/2014 autorizza la modifica postuma della concessione (rendendosi invece necessario l’esperimento di un nuovo procedimento selettivo). La violazione del diritto eurounitario, sancita nella fattispecie dalla sentenza della Corte di Giustizia UE del 20 marzo 2025 (cause riunite da C728 a C730/2022), comporta, in applicazione del principio di primazia dello stesso rispetto al diritto nazionale, la necessità di disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, l’illegittimità del provvedimento impugnato, che ne fa pedissequa applicazione, e il conseguente annullamento in accoglimento della presente impugnazione.

A seguito dell’annullamento dell’atto impugnato, non è possibile ritenere che, a questo punto, il rapporto resti privo di regolazione, atteso che l’interesse primario della parte ricorrente (ma au fond anche quello della parte pubblica) non è quello di retrocedere i complessivi effetti del rapporto concessorio (dovendosi in tale ipotesi, riversare gli incassi ritenuti dal gioco), bensì quello di ricondurre il canone dovuto per l’esercizio (di fatto) del gioco del BI in modo da garantire l’equilibrio del rapporto.

In merito, come chiarito dalla Corte di Giustizia UE, l’illegittimità della proroga non esime il concessionario (recte l’esercente del gioco del BI, sia pure a ciò autorizzato dalla competente Amministrazione) dal versamento all’Erario di un’indennità, a patto di non alterare il rapporto (di fatto) intercorrente con il concedente ad esclusivo vantaggio dell’esercente stesso, realizzando un’indebita locupletatio . E’ del resto innegabile che l’esercizio del gioco abbia comportato, per l’esercente, ricavi tali da ritrarre un’obiettiva utilità.

Nondimeno, come ulteriormente chiarito dalla Corte, l’indennità non potrà essere determinata in modo rigido e forfetario, ossia prescindendo dai rispettivi fatturati degli esercenti, ma dovrà tenere conto, in una logica tesa al riequilibrio del rapporto, della valutazione bilanciata di tale utilità (misurata sulla base dei fatturati conseguiti e considerati altresì i vantaggi attribuiti (assegnazione pluriennale dell’utilità senza l’alea di gara) così come dei sacrifici imposti all’operatore economico per beneficiare della proroga del rapporto (mancata possibilità di trasferimento dei locali).

La definizione di tale indennità spetterà all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, amministrazione competente alla gestione del rapporto concessorio, che pertanto dovrà rideterminarsi, stabilendo, con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione (1.1.2025-31.12.2026), a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato dall’art.1, co.96, lett., a) L.n.207/2024, un’indennità a carico dei concessionari/esercenti.

10. In conclusione, per quanto precede, il ricorso in esame va accolto ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, occorre annullare la determinazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 10 gennaio 2025 prot. n. 43702.

Resta salvo l’esercizio del potere dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di determinarsi in ordine alla corretta individuazione dell’indennità a carico dei concessionari per il periodo 1.1.2025-31.12.2026, nel rispetto dei principi individuati dalla sentenza della Cgue del 20.3.2025 nelle cause riunite da 728 a 730/2022 e del vincolo conformativo nascente dalla presente decisione.

Le spese del giudizio possono nondimeno venire compensate integralmente, avuto riguardo alla particolare complessità della controversia ed alla novità della stessa, tenuto vieppiù conto che l’Agenzia resistente ha comunque applicato una disposizione di legge statale, in ordine alla cui compatibilità con l’ordinamento eurounitario la Corte di Giustizia UE si è espressa successivamente all’adozione dell’atto impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la determinazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 10 gennaio 2025 prot. n. 43702, fermi gli ulteriori provvedimenti nei sensi indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025, con l'intervento dei magistrati:

ET OR, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere

IG OB, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IG OB	ET OR

IL SEGRETARIO