Pubblicato il 05/01/2026

N. 00024/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00145/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 145 del 2025, proposto dalla società -OMISSIS-(-OMISSIS-) s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Bonaventura Lo Duca, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

- la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, la Presidenza della Regione Siciliana, l’Assessorato dell’energia e dei servizi di pubblica utilità della Regione Siciliana, l’Assessorato del territorio e dell’ambiente della Regione Siciliana e il Commissario straordinario per la valorizzazione energetica e la gestione del ciclo dei rifiuti nella Regione Siciliana, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutti rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
- la -OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

nei confronti

per l'annullamento:

- dell’ordinanza n. 3 del 21 novembre 2024 del Commissario straordinario per la valorizzazione energetica e la gestione del ciclo dei rifiuti nella Regione Siciliana, recante l’adozione dell’aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti (stralcio rifiuti urbani) e dei relativi allegati, per quanto d’interesse;

- del parere istruttorio conclusivo (P.I.C.) n. 243/2024 approvato in data 22 maggio 2024 dalla Commissione tecnica specialistica per le autorizzazioni ambientali di competenza regionale (C.T.S.) sul procedimento di valutazione ambientale strategica del suddetto piano e sull’integrato procedimento di valutazione di incidenza ambientale;

- del D.A. n. 179 del 5 giugno 2024, recante il parere motivato favorevole dell’Assessorato del territorio e dell’ambiente sul relativo procedimento di valutazione ambientale strategica (VAS) e sull’integrato procedimento di valutazione di incidenza ambientale;

- della delibera della Giunta della Regione Siciliana n. 107 del 21 marzo 2024, di apprezzamento dell’aggiornamento del suddetto piano;

- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento comunque connesso, conseguente e/o presupposto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle intimate amministrazioni statali e regionali, nonché del Commissario straordinario per la valorizzazione energetica e la gestione del ciclo dei rifiuti nella Regione Siciliana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 il dott. TO NA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente ha agito per l’annullamento, per quanto di interesse, dell’ordinanza n. 3 del 21 novembre 2024 del Commissario straordinario per la valorizzazione energetica e la gestione del ciclo dei rifiuti nella Regione Siciliana, recante l’adozione dell’aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti (stralcio rifiuti urbani) e dei relativi allegati.

1.1. Parte ricorrente ha esposto in fatto quanto segue:

- di aver presentato istanza per il rilascio del P.A.U.R. per il “ Progetto di una discarica per rifiuti non pericolosi da realizzarsi in C. da Scalpello nel Comune di Lentini ”, consistente nella realizzazione di due bacini di abbancamento su un’area della superficie complessiva di Ha 21, per una volumetria di rifiuti stoccabili pari circa a 2.752.538 mq;

- di aver ottenuto il parere favorevole di compatibilità ambientale e di incidenza ambientale con D.A. n. 290/2024 GAB del 24.9.2024;

- che, nelle more della definizione del menzionato P.A.U.R., l’Assessorato dell’energia e dei servizi di pubblica utilità della Regione Siciliana ha avviato l’iter di aggiornamento del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti (Stralcio Rifiuti Urbani), già adottato nel 2018;

- che, con l'impugnata ordinanza n. 3 del 21 novembre 2024, il Presidente della Regione Siciliana, nella qualità di Commissario straordinario per la valorizzazione energetica e la gestione del ciclo dei rifiuti nella Regione Siciliana, ha approvato il nuovo Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti (Stralcio Rifiuti Urbani), aggiornando quello adottato con Decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 8 del 2021;

- che il menzionato strumento pianificatorio, nel ridisegnare il nuovo assetto del sistema impiantistico inerente al ciclo dei rifiuti urbani non pericolosi, non ha tuttavia previsto la realizzazione di nuove discariche , in quanto l’ampliamento di quelle esistenti (ed in corso di autorizzazione) garantirebbe il conferimento dei rifiuti che non possono essere valorizzati (neanche dal punto di vista energetico), e dei residui delle operazioni di valorizzazione energetica fino ad oltre il 2035;

- che l'impianto della ricorrente non è stato incluso nella tabella 7.5.2. recante l’elenco delle discariche in corso di valutazione presso il DRAR.

2. Tanto premesso, con il primo motivo di ricorso parte ricorrente denunzia la nullità dell'ordinanza in questione per difetto assoluto di attribuzione, in quanto, per un verso i piani di gestione dei rifiuti sarebbero atti amministrativi generali con carattere programmatorio. Tali piani non potrebbero perciò contenere prescrizioni diverse da quelle tassativamente indicate dalla legge, che non attribuirebbe alle Regioni il potere di regolamentare il mercato dello smaltimento dei rifiuti urbani mediante l’introduzione di divieti generalizzati al rilascio di nuove autorizzazioni uniche regionali (PAUR) per la realizzazione e l’esercizio degli impianti di smaltimento. Sotto diverso profilo, parte ricorrente lamenta che il piano contestato sarebbe comunque illegittimo perché avrebbe imposto una restrizione della concorrenza al di fuori di una previsione di legge, tutelando di fatto i soli operatori economici già presenti sul mercato con effetti distorsivi per la concorrenza.

2.1. Con il secondo, subordinato, motivo di ricorso parte ricorrente si duole dell’eccesso di potere da cui sarebbe affetto il provvedimento impugnato atteso che:

(i) anzitutto, l'Amministrazione avrebbe apoditticamente affermato che sarebbe possibile in futuro un significativo decremento della quantità di rifiuti destinati a discarica per effetto del miglioramento della raccolta differenziata dei RU;

(ii) sarebbe poi errata, poiché non supportata da alcun riscontro fattuale, anche la previsione relativa alla capacità ricettive delle discariche attualmente in funzione, anche tenuto conto degli ampliamenti programmati, di talché non sarebbe giustificabile la mancata previsione della realizzazione di nuove discariche;

(iii) le menzionate incongruenze sarebbero state puntualmente evidenziate a mezzo di osservazioni in sede della valutazione ambientale strategica, ma l'Amministrazione regionale non vi avrebbe dato positivo riscontro;

(iv) l'impugnata ordinanza n. 3/2024 sarebbe poi contraddittoria rispetto alle viste ottimistiche previsioni, laddove ha evidenziato le carenze strutturali nella chiusura del ciclo di gestione dei rifiuti e l'esigenza di implementare il numero e le capacità degli impianti di smaltimento, posto che simili carenze strutturali determinerebbero semmai l’urgenza di realizzare nuove discariche.

2.2. Con il terzo motivo di ricorso, parte ricorrente lamenta la violazione dell'art. 199, del D.lgs. n. 152/2006, nella parte in cui il P.R.G.R. non ha incluso l’impianto per cui è causa nel novero di quelli per cui è in corso il procedimento autorizzativo, nonostante esso avesse ottenuto il giudizio di compatibilità ambientale positivo. Ciò sarebbe vieppiù illogico atteso che altri impianti sono stati inclusi nel Piano ancorché in attesa di VIA.

2.3. Con il quarto motivo, parte ricorrente ha contestato l'eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento, tenuto conto della incoerenza tra le finalità del piano ( i.e. la necessità di rendere omogeneo il sistema impiantistico regionale inerente al ciclo dei RU, allo scopo di valorizzare i rifiuti raccolti in maniera differenziata ed a garantire la chiusura del ciclo gestionale, con una riduzione dei costi di trattamento a carico degli utenti) e le impugnate previsioni, che perseguirebbero l'obiettivo di conformare illegittimamente il mercato agevolando gli operatori esistenti.

3. Si sono costituite le intimate amministrazioni, a mezzo della difesa erariale che, con successiva memoria, ha chiesto il rigetto del ricorso ed ha eccepito preliminarmente:

- il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Presidenza della Regione Siciliana e del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica;

- l'inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, considerato che la menzionata tabella 7.5.2. riguarderebbe le discariche esistenti al 13.11.2023, data antecedente all'ottenimento del provvedimento di V.I.A. della ricorrente (24 settembre 2024) e fermo restando che il procedimento di P.A.U.R. sarebbe tuttora pendente.

4. All'udienza camerale del 13 febbraio 2025, previa rinuncia alla domanda cautelare di parte ricorrente, è stata fissata la discussione del merito della causa.

Il 14 febbraio 2025 la difesa erariale ha prodotto il parere n. 26/2025 della Commissione tecnico-specialistica, con il quale si è evidenziato che il provvedimento di V.I.A. della ricorrente è stato impugnato dal Comune di Carlentini presso la Sezione staccata di Catania di questo TAR e che l'Amministrazione regionale avrebbe chiesto la revisione del presupposto parere favorevole n. 357/2024. Con il medesimo parere la Commissione ha inoltre svolto una serie di difese, contestando il difetto di interesse di parte ricorrente, la tardività del ricorso per mancata tempestiva impugnazione della V.A.S. del 5 giugno 2024 e argomentando sull'infondatezza dei quattro motivi di ricorso ed in ordine alla competenza funzionale di questo Tribunale.

5. Con memoria del 5 maggio 2025, parte ricorrente ha replicato alle eccezioni preliminari delle resistenti Amministrazioni ed ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

Con ordinanza n. 1258 del 9 giugno 2025, la Sezione ha ritenuto:

- di poter prescindere dalle difese ed eccezioni svolte dalla C.T.S. nel citato parere n. 26 del 7 febbraio 2025, in quanto atto indirizzato alla locale Avvocatura Distrettuale, che però si è limitata al suo deposito senza far proprie (nemmeno per relationem ) le considerazioni ivi svolte;

- “ di affermare la competenza di questo Tribunale a conoscere degli atti impugnati, avute presenti le condivisibili conclusioni a cui è addivenuto su tale specifica questione il TAR del Lazio (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. III, ordinanza 11 marzo 2025, n. 5107, alle cui motivazioni si fa espresso rinvio”.

Preso poi atto che dalla documentazione in atti emerge che la società ricorrente risulta sottoposta alla misura dell’amministrazione giudiziaria, la stessa è stata onerata di produrre copia dell’autorizzazione scritta del Giudice delegato alla proposizione di questo specifico giudizio (art. 40, c. 3, d.lgs. n. 159/2011), mentre il Dipartimento dell’Ambiente dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente è stato invitato a rendere documentati chiarimenti sullo stato del procedimento di revisione del menzionato parere n. 357/2024 e del connesso provvedimento di V.I.A.

6. In data 28 luglio 2025 parte ricorrente ha ottemperato all’incombente istruttorio versando in atti il provvedimento, depositato il 26 giugno 2025 e poi corretto il 26 luglio successivo, con cui il -OMISSIS- Catania ha ratificato “ l’operato già posto in essere dagli amministratori giudiziari in relazione alla proposizione del ricorso…ai sensi dell’art. 182 c.p.c. gli amministratori giudiziari , sanando ogni eventuale vizio di autorizzazione o rappresentanza ai fini della valida instaurazione del giudizio ”, autorizzando gli stessi a conferire l’incarico difensivo al procuratore della ricorrente.

In uno con la documentazione citata, parte ricorrente ha inoltre depositato una memoria nella quale ha evidenziato che la procura speciale è stata conferita dall’avv. -OMISSIS-, non già nella qualità di amministratore giudiziario, ma di legale rappresentante della società ricorrente e che sarebbe consentito all’amministratore giudiziario assumere la veste di amministratore della società . Tanto premesso, la difesa della ricorrente sostiene che, anche a non tener conto della ratifica versata in atti, in tali ipotesi l’amministratore giudiziario potrebbe assumere, nella diversa e contestuale qualità di amministratore volontario della società, tutte le funzioni proprie della carica, senza la necessità di ulteriori autorizzazioni da parte del Giudice della procedura.

7. All’incombente istruttorio di cui alla citata ordinanza n. 1258/2025 ha poi ottemperato anche la resistente Amministrazione.

In vista della discussione parte ricorrente ha depositato documentazione e, con memoria del 3 novembre 2025, ha insistito per l’accoglimento del ricorso, che è stato trattenuto in decisione in esito all’udienza pubblica del 4 dicembre 2025, nel corso della quale, a mente dell’art. 73, comma 3, del codice del processo amministrativo, il Collegio ha evidenziato che sussistono dubbi in ordine all’ammissibilità del mezzo di tutela all’esame, avuto riguardo alla circostanza che la procura speciale è stata rilasciata al difensore dal legale rappresentante pro tempore della ditta ricorrente in assenza, di una preventiva autorizzazione del Giudice delegato e che l'autorizzazione postuma al giudizio non vale a sanare l'originario difetto di rappresentanza e procura.

8. Il Collegio ritiene il ricorso inammissibile.

Come già rilevato con ordinanza n. 1258/2025, per quanto la ricorrente nel presente giudizio non abbia dato notizia di essere sottoposta alla misura dell’amministrazione giudiziaria, tale circostanza è pacifica ed è emersa in corso di causa.

Ciò posto va rammentato che, come è noto, l’Amministratore giudiziario esercita i propri poteri in qualità di ausiliario del Giudice penale delegato nell’ambito dei procedimenti aventi ad oggetto le misure di prevenzione, essendo altresì soggetto, nell’esercizio delle proprie funzioni, al potere di vigilanza del presidente della Corte d’Appello, ai sensi dell’art. 35, comma 2, del D.lgs. n. 159/2011.

In questo senso depone la circostanza che l’amministratore giudiziario è nominato dal Giudice penale e, per essere legittimato ad adottare atti di straordinaria amministrazione, deve essere autorizzato dal Giudice delegato. In sostanza, l’amministratore giudiziario esercita poteri attribuitigli come ausiliario del Giudice che lo ha formalmente nominato, il quale detta le direttive che egli è tenuto a rispettare.

Il Collegio osserva altresì che l’art. 40, comma 3, del D.lgs. n. 159/2011 stabilisce che “ L'amministratore giudiziario non può stare in giudizio né contrarre mutui, stipulare transazioni, compromessi, fideiussioni, concedere ipoteche, alienare immobili e compiere altri atti di straordinaria amministrazione, anche a tutela dei diritti dei terzi, senza autorizzazione scritta del giudice delegato ”.

Orbene, in base al chiaro tenore della norma, applicabile anche alla fattispecie all’esame, il mandato alle liti deve essere sottoscritto previa “ autorizzazione scritta del giudice delegato ”. Anche nella ipotesi in cui, accanto all’amministratore giudiziario, permanga la figura dell’amministratore della società ovvero, come in questo caso nell’ipotesi in cui le due figure si sovrappongano, ciò non significa che si possa agire autonomamente e liberamente in giudizio a tutela della posizione giuridica della società, stante il vincolo di cui al predetto art. 40, comma 3, del D.lgs. n. 159/2011 (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV 4 settembre 2023, n. 8162).

Per il raggiungimento degli scopi previsti dalla legge (nel caso di specie, in somma sintesi, impedire che l’impresa sia utilizzata per compiere reati concernenti il trattamento dei rifiuti) l’Autorità giudiziaria si avvale quindi dell’amministratore giudiziario ed eventualmente, laddove questi non assuma anche le funzioni di amministrazione della società, come è invece avvenuto nella fattispecie, anche del legale rappresentante all’uopo nominato.

In entrambi i casi le modalità in cui si estrinseca la vigilanza del Giudice delegato sono le medesime, e variano a seconda che si tratti di atti di ordinaria o straordinaria amministrazione. Mentre i primi possono essere liberamente adottati dall’organo amministrativo della società, i secondi – tra i quali rientra la promozione di una lite giudiziaria - devono essere approvati preventivamente dal Giudice delegato.

In definitiva, poiché il regime di amministrazione giudiziaria non è stato rimosso nemmeno con la nomina a legale rappresentate della società dell’Amministratore Giudiziario, la promozione di una lite, in quanto atto di straordinaria amministrazione, andava preventivamente autorizzata dal Giudice delegato, sicché in mancanza la procura speciale rilasciata in data 15 gennaio 2025 al difensore della società ricorrente è nulla.

Non giova alla parte ricorrente il provvedimento del 16 giugno 2025, poi corretto il 26 luglio successivo, con cui il -OMISSIS- Catania ha sostanzialmente ratificato “ l’operato già posto in essere dagli amministratori giudiziari in relazione alla proposizione del ricorso…ai sensi dell’art. 182 c.p.c. gli amministratori giudiziari , sanando ogni eventuale vizio di autorizzazione o rappresentanza ai fini della valida instaurazione del giudizio ”, autorizzando gli stessi a conferire l’incarico difensivo al procuratore della ricorrente.

Il Collegio rileva che tale ratifica non può sanare ex tunc la rilevata violazione dell’art. 40, comma 3, del codice antimafia. Sul punto, con sentenza 2 ottobre 2025 n. 11, l’adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha infatti escluso l’applicabilità al processo amministrativo dell’art. 182, comma 2, del codice di procedura civile, in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a., evidenziando l’insussistenza di lacune normative del codice del processo amministrativo, la incompatibilità dell’istituto per ragioni testuali e logico-argomentative, la peculiarità del giudizio amministrativo e l’autonomia e differenza rispetto al codice di rito ordinario.

Segnatamente il Giudice d’appello, nella sua più autorevole composizione ha evidenziato che “ La disciplina legislativa del processo amministrativo, infatti, risulta organica anche in assenza della previsione della sanabilità di una procura nulla o del rilascio ex novo di una procura dopo il riscontro del suo iniziale mancato rilascio. In termini di teoria generale del diritto, la nullità, in particolare nella forma (sussistente nella specie) di un vizio strutturale di un atto di gravità tale da inibirne ex ante l’idoneità alla produzione di effetti giuridici (sostanziali o, come in questo caso, processuali), è una regula juris compiuta e pianamente applicabile, che non abbisogna di alcuna etero-integrazione...Un giudizio radicato da parte di un legale cui lo jus postulandi non è stato conferito nelle forme di legge non è validamente instaurato ed il relativo ricorso è, pertanto, inammissibile, in quanto difetta l’indispensabile nesso giuridico fra il ricorso ed il titolare della relativa situazione giuridica: l’erroneo conferimento dello jus postulandi determina la nullità della procura e, a valle, l’inevitabile inammissibilità del ricorso…La chiara e testuale regola sulla insanabilità di questa nullità si basa sul principio di auto-responsabilità, che permea l’intero ordinamento giuridico…L’istituto della sanatoria della nullità ha natura eccezionale, in quanto consente di attribuire ex tunc la capacità di produrre effetti ad un atto che, originariamente, ne era strutturalmente privo: proprio in quanto eccezionale, la sanatoria non è un complemento indispensabile e, per così dire, naturale delle ipotesi di nullità (cfr., per la corrispondente regola sostanziale, l’art. 1423 del codice civile)…Ne consegue che non è ravvisabile una lacuna dell’ordinamento nei casi in cui il legislatore non abbia previsto la possibilità di sanare una nullità processuale, come nel caso in esame…Orbene, l’assenza in un testo codicistico - dunque in un testo con dichiarata attitudine, proiezione ed ambizione sistemica - della previsione di un istituto derogatorio di una regola generale significa, secondo il senso “fatto palese dal significato proprio delle parole”, che tale istituto non rientra nella disciplina legislativa…Né può sostenersi, a contrario, che il legislatore - se avesse voluto impedire la sanatoria - lo avrebbe dovuto disporre esplicitamente: la chiara regola generale è quella della nullità della procura non conferita nelle forme del codice di rito, sicché la sua sanatoria rappresenta l’eccezione, che, come tale, avrebbe richiesto un’espressa previsione…Di converso, la mancata applicazione nel processo amministrativo dell’art. 182, secondo comma, del c.p.c. non determina alcuna lesione del diritto di difesa in termini di garanzia ed effettività, posto che il ricorrente può far valere le sue pretese nei termini, nelle forme e con le modalità previste dal legislatore, con tecniche di tutela che la giurisprudenza nazionale e quella della Corte di Giustizia hanno più volte ritenuto adeguate (cfr., in termini di diritto positivo unionale, l’art. 263, ultimo comma, del TFUE)…” .

In conclusione, in difetto della preventiva autorizzazione giudiziale, la procura speciale nel caso di specie non è stata validamente conferita, ed il presente ricorso promosso in forza di essa deve essere conseguentemente dichiarato inammissibile per carenza di ius postulandi in capo al difensore nominato.

Detta questione, assorbe in rito, ogni altra questione prospettata dall’Avvocatura erariale.

9. Avuto riguardo al rilievo d’ufficio della causa di inammissibilità, il Collegio reputa che sussistano giuste ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra tutte le parti costituite, nulla dovendo disporsi nei confronti della -OMISSIS-., non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa integralmente le spese di lite tra le parti costituite.

Nulla per le spese della -OMISSIS-.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti nominati nel presente provvedimento.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CA CA, Presidente

TO NA, Primo Referendario, Estensore

Elena AT, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO NA	CA CA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.