Pubblicato il 09/02/2026

N. 00128/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01022/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1022 del 2025, proposto da:
Consorzio Stabile Viagest S.C. A R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B412FFEF89, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Antonio Zaccone e Mariano Maggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Brescia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dalle avvocate Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio fisico presso l’Avvocatura della Provincia di Brescia in Brescia, Palazzo Broletto, piazza Paolo VI n. 29 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Settore Stazione Appaltante – C.U.C. di Area Vasta – Soggetto Aggregatore, non costituito in giudizio;

nei confronti

SI S.p.a, non costituita in giudizio;
ATI Mazza S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ettore Notti e Ivan Carino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento previa adozione delle opportune misure cautelari

- degli atti e delle operazioni concernenti la procedura aperta multi-lotto indetta dalla Provincia di Brescia per l'affidamento tramite accordo quadro con un unico operatore per ciascun lotto, dei lavori di manutenzione, sgombero neve e trattamento antighiaccio delle strade della Provincia di Brescia, con particolare riferimento al lotto 2 - Pianura Orientale  - CIG: B412FFEF89, , nella parte in cui con gli stessi la S.A. ha illegittimamente aggiudicato la procedura al RTI Mazza S.r.l. (capogruppo mandataria) - SI PA (mandante);

in particolare:

- della determina di aggiudicazione n. 1640 di data 1.08.2025;

- della nota prot. n. 150002 del 4.08.2025 recante comunicazione di aggiudicazione ex art. 90, comma 1, lett. c) D.lgs. 36/2023;

- di tutti i verbali di gara anche istruttori e, in particolare, del verbale di gara delle sedute del 17.12.2024, 19.12.2024 e 7.01.2025, recante originaria valutazione finale delle offerte pervenute in fase di gara;

- del verbale di gara della seduta del 23.07.2025 recante nuova valutazione delle offerte a seguito dell'annullamento in autotutela delle originarie aggiudicazioni dei lotti 2 e 4;

- per quanto occorra, della determinazione dirigenziale n. 79 del 15.01.2025 con cui la S.A. ha originariamente proposto l'aggiudicazione del lotto 2 in favore del RTI Pavoni S.p.a.  - RE LE De AR A. S.r.l.;

- per quanto occorrer possa, della determinazione dirigenziale n. 330 del 10.02.2025 a mezzo della quale è stata disposta originariamente l'aggiudicazione del lotto 2 nei confronti del RTI Pavoni S.p.a. - RE LE De AR A. S.r.l.;

- per quanto occorra, del provvedimento prot. n. 39793 del 4.3.3035, recante avvio del procedimento di revoca dell'aggiudicazione in favore del RTI Pavoni S.p.a. - RE LE De AR S.r.l.;

- per quanto occorra, delle determinazioni dirigenziali n. 655 del 26.03.2025 e n. 819 del 18.04.2025 recanti annullamento in autotutela dell'originaria aggiudicazione dei lotti 2 e 4 e contestuale esclusione del RTI Pavoni S.p.a. - RE LE De AR (mandante), con successiva riconvocazione della commissione giudicatrice per la riformulazione della graduatoria;

- della determinazione dirigenziale n. 1618 del 29.07. 2025 di rettifica della proposta di aggiudicazione n. 79 del 15.01. 2025 e conseguente proposta di aggiudicazione del lotto 2 in favore del RTI Mazza S.r.l. (capogruppo mandataria) - SI S.p.a. (mandante);

- degli esiti e delle risultanze delle verifiche effettuate dal RUP e dalla S.A. sul possesso dei requisiti e sull'offerta del RTI avversario;

- di ogni altro atto, operazione o valutazione adottati o posti in essere dall'Amministrazione in dipendenza ed in relazione ai provvedimenti sopra indicati;

- della lex specialis e dei chiarimenti resi dalla S.A., ove da intendersi nel senso di legittimare l'aggiudicazione di più lotti al medesimo operatore economico anche se partecipante ai diversi lotti in compagini parzialmente differenti;

di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e conseguente;

nonché

- con richiesta di subentro del ricorrente nel contratto eventualmente stipulato con il RTI controinteressato, previa dichiarazione d'inefficacia del contratto stesso ex artt. 121 e/o 122 del c.p.a.;

- in subordine, ove l'interesse primario all'esecuzione dell'appalto controverso non dovesse trovare soddisfazione per fatto indipendente da volontà e/o colpa dell'odierno ricorrente, con richiesta di condanna della S.A. intimata al risarcimento per equivalente del pregiudizio correlato alla mancata esecuzione dell'appalto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia e di Ati Mazza S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto il dispositivo n. 37 del 19 gennaio 2026;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 la dott.ssa UR CH;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 2 settembre 2025 e depositato in pari data, il ricorrente Consorzio espone di aver partecipato alla procedura aperta multi lotto, indetta dalla Provincia di Brescia per l’affidamento, tramite accordo quadro, con un unico operatore per ciascun lotto, dei lavori di manutenzione, sgombero neve e trattamento antighiaccio delle strade della stessa, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

2. All’esito della procedura di aggiudicazione il RTI Pavoni S.p.a. – RE LE De AR RE S.r.l., primo classificato, si era aggiudicato il lotto 2.

3. Nel medesimo lotto il ricorrente si era classificato terzo, con un punteggio complessivo pari a 79,68, e il RTI Mazza con 98,61 punti si era classificato secondo.

3. Con determinazione dirigenziale n. 665 del 26 marzo 2025 e con determinazione dirigenziale n. 819 del 18 aprile 2025, a seguito del ricorso proposto dal RTI Mazza, era stata annullata in autotutela l’aggiudicazione dei lotti 2 e 4, con contestuale esclusione del primo classificato aggiudicatario e riconvocazione della commissione giudicatrice per la riformulazione della graduatoria al fine di procedere con l’aggiudicazione al concorrente che sarebbe risultato vincitore.

4. Pertanto, dopo aver riaperto le operazioni di gara, l’Amministrazione ha deliberato di aggiudicare il lotto 2 al RTI Mazza, originariamente secondo graduato.

5. Il ricorrente contesta la legittimità di tale decisione.

6. In particolare, il ricorrente ricorda come la lex specialis prescrivesse la possibilità per ciascun operatore economico di aggiudicarsi un solo lotto, al fine di garantire l’ottimizzazione dell’organizzazione dei lavori di manutenzione.

Era, inoltre, espressamente previsto che, nel caso di concorrente classificato primo in graduatoria per più lotti, allo stesso sarebbe stato aggiudicato il lotto di maggior valore.

Solo nel caso in cui, per uno o più lotti, vi fosse un’unica offerta valida presentata da un operatore risultato già aggiudicatario di un precedente lotto, quest’ultimo avrebbe potuto aggiudicarsi più lotti, purché in possesso della somma delle unità operative richieste per ciascun lotto.

6. Si trattava di disposizioni ispirate ad una evidente finalità anti accaparramento e pro concorrenziale di apertura del mercato.

Tale finalità veniva realizzata non solo attraverso la suddivisione in più lotti, ma anche con la previsione del c.d. vincolo di aggiudicazione, così come sopra evidenziato.

7. Era proprio in violazione di tale vincolo di aggiudicazione, posto espressamente dalla lex specialis , che secondo il ricorrente il lotto 2 era stato aggiudicato al RTI Mazza – SIAS, nonostante quest’ultima, presente nel lotto 2 in veste di mandante del RTI Mazza, risultasse aggiudicataria di ben cinque lotti, sempre in qualità di mandante di RTI Mazza con altri.

8. Le censure, articolate in un unico motivo di ricorso, possono essere così sintetizzate:

a) l’aggiudicazione del lotto 2 ad un operatore già risultato aggiudicatario di altri lotti sarebbe avvenuta in violazione delle regole di gara, chiare nel prevedere un vincolo di aggiudicazione in forza del quale uno stesso operatore economico non poteva aggiudicarsi più di un lotto.

SI S.p.a., seppure in RTI con compagini di volta in volta diverse, si sarebbe aggiudicata, in violazione del sopra richiamato autovincolo, ben cinque lotti, tra cui quello controverso;

b) nel caso in cui la lex specialis di gara, come consentito dall’art. 58 D. Lgs. 36 del 2023, limiti il numero di lotti che ciascun concorrente può aggiudicarsi, tutti gli esiti concorsuali dovrebbero necessariamente rispettare questa condizione.

Nel caso di specie il disciplinare di gara avrebbe appunto stabilito la possibilità per ciascun operatore economico di aggiudicarsi un solo lotto. Nel chiarimento n. 1 del 13 novembre 2024 era stato ribadito che in caso di raggruppamenti in cui fossero presenti gli stessi soggetti doveva ritenersi operante il limite di aggiudicazione di un solo lotto.

Sarebbe evidente la dichiarata finalità antiaccaparramento e proconcorrenziale dell’impostazione scelta dalla stazione appaltante. In violazione dell’autovincolo, invece, SI S.p.a., mandante di RTI Mazza, si era aggiudicata, sempre in qualità di mandante, non solo il lotto 2, ma anche il lotto 4, il lotto 5, il lotto 6, e il lotto 7. Alcuni di questi lotti sarebbero, addirittura, di maggior valore rispetto al lotto 2.

Vi sarebbe, pertanto, una palese violazione delle previsioni concorsuali, le quali escludono che il medesimo operatore economico possa aggiudicarsi più di un lotto.

D’altra parte, la stessa stazione appaltante, nel procedimento di revoca avviato nei confronti dell’originario aggiudicatario dei lotti 2 e 4, aveva ricordato che, secondo la recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, dalla violazione dell’autovincolo derivava l’illegittimità delle successive determinazioni .

Una volta annullata in autotutela l’aggiudicazione originaria, la stazione appaltante, nel rispetto e in applicazione dell’autovincolo, avrebbe quindi dovuto aggiudicare il lotto 2 al ricorrente;

b) sarebbe poi certamente illegittimo suggerire letture della lex specialis tali da favorire condotte dei partecipanti volte ad aggirare ed eludere l’autovincolo in questione.

La precisazione della lex specialis secondo la quale i raggruppamenti temporanei formati dagli stessi operatori economici, seppur in ruoli differenti, dovevano considerarsi il medesimo operatore economico si limiterebbe ad offrire un esempio di cosa possa intendersi per medesimo operatore, senza però consentire letture che permettano di eludere il vincolo e il relativo divieto;

c) nel caso in cui la legge di gara e i relativi chiarimenti fossero interpretati nel senso di consentire la realizzazione di fattispecie elusive del vincolo, se ne imporrebbe l’annullamento in parte qua .

Vi sarebbe, infatti, un’intrinseca ed intima contraddittorietà in quanto si finirebbe per porre un divieto e, al contempo, si indicherebbe anche il modo per eluderlo.

La presentazione di offerte su più lotti da parte di compagini formalmente differenti, ma accomunate dalla partecipazione a una comune realtà imprenditoriale, integrerebbe anche i requisiti della fattispecie escludente di cui all’art. 98 comma 3 lett. b) D. Lgs. 36 del 2023.

Sarebbe, altresì, violata l’esigenza di garantire la massima apertura alla concorrenza, rispetto alla quale sono strumentali la suddivisione della gara in lotti e i limiti di partecipazione e aggiudicazione previsti dall’art. 58 del D. Lgs. 36 del 2023.

Dovrebbe configurarsi la violazione del medesimo art. 58 anche sotto un altro profilo, in quanto la ratio di tale disposizione richiederebbe di non considerare soltanto l’isolata soggettività dell’operatore economico, ma di espandere il limite di lotti aggiudicabili oltre il singolo offerente. In caso contrario, il vincolo sarebbe facilmente aggirabile.

Un’interpretazione restrittiva del vincolo si porrebbe in contrasto anche con l’art. 2 par. 1 n. 10, oltre che con il considerando 14, della direttiva 2014/24/UE, ove si afferma l’opportunità di interpretare il concetto di operatore economico in senso ampio, nonché con l’art. 46 della stessa direttiva, che prevede la possibilità di suddividere la gara in lotti, di limitare la presentazione delle offerte per un solo lotto, per alcuni lotti o per tutti, e di indicare il numero di lotti che possono essere aggiudicati a un solo offerente.

9. Pur precisando che l’interesse primario era quello di conseguire l’aggiudicazione, il ricorrente ha formulato anche istanza risarcitoria qualora l’interesse azionato non risultasse in corso di causa più praticabile per fatto non imputabile all’esponente.

10. Il raggruppamento controinteressato e la Provincia di Brescia, inizialmente costituitisi con atti di costituzione meramente formale, in vista della camera di consiglio del 17 settembre 2025 hanno depositato documenti e memorie.

11. In particolare la Provincia, nella memoria depositata in data 12 settembre 2025, ha ricordato in punto di fatto come le aggiudicazioni relative ai lotti n. 2 e n. 4 in favore del RTI Pavoni S.p.a., fossero state oggetto di ricorso promosso dal raggruppamento ATI Mazza S.r.l.

Quest’ultimo ne aveva contestato la legittimità per violazione del limite massimo di subappalto per la categoria prevalente OG3 poiché il RTI Pavoni S.p.a. aveva dichiarato di voler subappaltare il 50% a fronte di un disciplinare di gara che prevedeva un limite massimo del 49,99%.

12. La Provincia aveva, pertanto, escluso il primo classificato ed aveva provveduto ad annullare in autotutela l’aggiudicazione per i lotti n. 2 e n. 4.

13. L’esclusione era stata impugnata dall’originaria aggiudicataria e sia il ricorso promosso dall’ATI Mazza S.r.l. sia quello promosso dal RTI Pavoni S.r.l. erano stati decisi con la sentenza del TAR Brescia n. 723 del 2025, che aveva confermato l’aggiudicazione a favore dell’ATI Mazza S.r.l.

14. Con determinazione n. 1640/2025 il lotto n. 2 era stato aggiudicato a Mazza S.r.l. in RTI con SI S.p.a., il lotto 4 a Tima S.r.l. in RTI con Bios Asfalti S.r.l. e SI S.p.a., il lotto 6 ad Arici Fratelli S.r.l. in RTI con Olli Scavi S.r.l., Edilmarmentino di AN EX e SI S.p.a., il lotto 7 a Salvadori Felice S.r.l. in RTI con SI S.p.a. e Geo Rock S.r.l.

15. Passando ad esaminare i profili di diritto, in via preliminare la Provincia eccepiva l’irricevibilità del ricorso, affermando che il termine per impugnare il ricorso non poteva essere quello della comunicazione dell’aggiudicazione impugnata, ma piuttosto quello della messa a disposizione della documentazione di gara avvenuta in data 19 febbraio 2025.

Nella documentazione in questione sarebbero state presenti tutte le informazioni relative a ciascun concorrente ammesso e qualificato, e dunque l’interesse al ricorso sarebbe sorto quando la stazione appaltante aveva chiarito che avrebbe considerato come stesso operatore solo il raggruppamento formato dagli stessi identici operatori, seppur in ruoli diversi.

16. Nel merito, la Provincia afferma l’infondatezza del ricorso.

La clausola del disciplinare di gara sarebbe chiara nel vietare l’aggiudicazione solo nel caso di RTI formati dagli stessi operatori economici, da intendere quindi nella perfetta identità dei componenti, pur in diversi ruoli. Questo sarebbe il senso del chiarimento fornito ai concorrenti.

SI S.p.a. aveva sì partecipato a più lotti in diversi raggruppamenti, ma ogni volta con operatori diversi, e comunque per una percentuale minoritaria, e dunque non incorrerebbe nell’autovincolo della Provincia.

D’altra parte, l’autovincolo non potrebbe essere ricondotto alle ipotesi di cui si era occupata la giurisprudenza trattando dei gruppi di imprese e dei centri decisionali in relazione alla normativa antitrust. Secondo la Provincia, nel caso di specie non sarebbe configurabile un unico centro decisionale rappresentativo di un unico operatore economico, mancando gli indici presuntivi elaborati dalla giurisprudenza per identificare tale situazione.

17. A propria volta, anche la controinteressata ha eccepito l’irricevibilità del ricorso e l’infondatezza dello stesso.

In primo luogo, viene ricordato come l’amministrazione godesse di ampia discrezionalità nella determinazione dei contenuti della lex specialis .

L’interpretazione della stessa dovrebbe avvenire privilegiando il criterio letterale e quello sistematico, al fine di assicurare la massima trasparenza delle regole di gara ed evitare un’operazione creativa o manipolativa delle stesse.

Del resto, nel caso in cui le clausole del bando non fossero di chiara ed immediata interpretazione sarebbe applicabile il principio del favor partecipationis . Nello specifico, peraltro, la lettera della lex specialis sarebbe perfettamente chiara nel fissare il vincolo di aggiudicazione e nel circoscriverne l’applicazione ai soli raggruppamenti interamente formati dagli stessi operatori economici.

Questa indicazione sarebbe contenuta anche nel chiarimento fornito dalla stazione appaltante.

18. Argomenta poi la controinteressata che in seguito al contenzioso che aveva interessato la procedura si era proceduto alla riformulazione della graduatoria al fine dell’aggiudicazione. Non si tratterebbe però di una nuova aggiudicazione, ma di un’aggiudicazione per scorrimento.

Il disciplinare, infatti, non prevedeva quale metodo di valutazione il controllo a coppie. Pertanto, le valutazioni espresse dalla commissione erano quelle che avevano condotto alla pubblicazione della graduatoria del 19 febbraio 2025, ormai cristallizzate nell’aggiudicazione non più impugnabile.

In questo quadro, il Consorzio ricorrente si sarebbe mosso tardivamente, in quanto la conoscenza integrale della graduatoria era intervenuta da tempo, e dunque l’impugnazione avrebbe dovuto essere proposta prima.

In ogni caso, secondo la controinteressata, andrebbe ribadito il primato della lex specialis, che aveva conformato le limitazioni all’aggiudicazione ai sensi dell’art. 58 del codice dei contratti in senso proconcorrenziale.

A fronte di questa impostazione, il TAR non potrebbe estendere il vincolo oltre quanto chiaramente previsto, perché ciò comporterebbe un’interferenza nel merito.

D’altra parte, non potrebbe configurarsi alcun rischio di accaparramento, poiché la controinteressata era mandataria in un solo lotto, e SI S.p.a. era ovunque una mandante minoritaria, senza il controllo sull’esecuzione del servizio, e senza un potere decisivo sul vincolo associativo.

19. All’udienza camerale del 17 settembre 2025 la parte ricorrente dichiarava di rinunciare alla domanda cautelare a fronte della fissazione del merito a breve.

Le altre parti si rimettevano.

20. Preso atto della rinuncia, la trattazione del merito della causa veniva fissata all’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026.

21. In vista dell’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026 le parti depositavano documenti e memorie nonché memorie di replica.

22. Nella suddetta udienza la causa veniva discussa e trattenuta in decisione e, in data 19 gennaio 2026, veniva pubblicato il dispositivo della sentenza.

L’eccezione di irricevibilità del ricorso

23. In via preliminare, deve essere scrutinata l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività formulata sia dalla Provincia di Brescia sia dalla controinteressata.

Secondo entrambe, il dies a quo dell’impugnazione dovrebbe essere identificato nel momento in cui sul portale era stata messa a disposizione la documentazione di gara senza oscuramenti e con tutte le informazioni relative a ciascun concorrente.

Sin da quel momento, ovvero dal 19 febbraio 2025, era chiaro come l’Amministrazione avrebbe interpretato l’autovincolo posto dalla lex specialis di gara.

Era, pertanto, da allora che poteva dirsi decorrere il termine per proporre impugnazione.

24. In realtà, l’eccezione di irricevibilità non è meritevole di favorevole considerazione.

L'art. 120 c.p.a. come modificato dall’art. 209, comma 1, lett. a), del d.lgs, n. 36/2023, al comma 2 prevede che: " Per l'impugnazione degli atti di cui al presente articolo il ricorso, principale o incidentale, e i motivi aggiunti, anche avverso atti diversi da quelli già impugnati, sono proposti nel termine di trenta giorni. Il termine decorre, per il ricorso principale e per i motivi aggiunti, dalla ricezione della comunicazione di cui all'articolo 90 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo di attuazione della legge n. 78 del 2022 oppure dal momento in cui gli atti sono messi a disposizione ai sensi dell'articolo 36, commi 1 e 2, del medesimo codice . Per i bandi e gli avvisi con cui si indice una gara che siano autonomamente lesivi, il termine decorre dalla pubblicazione di cui agli articoli 84 e 85 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo di attuazione della legge n. 78 del 2022. Il ricorso incidentale è disciplinato dall'articolo 42 ”.

Tale disposizione deve essere letta alla luce del principio in virtù del quale “ il dies a quo del termine decadenziale stabilito per l'impugnazione degli atti di gara coincide con quello in cui l'interessato acquisisce, o è messo in grado di acquisire, piena conoscenza degli atti che lo ledono (ciò allo scopo di evitare i c.d. ricorsi “al buio”) (cfr. in termini ex multis TAR Lazio, Sez. IV Quater 21 luglio 2025 n. 14506 che, a propria volta, richiama C. Stato, Sez. V, 8 ottobre 2024, n. 8352).

25. Pertanto, al fine di identificare il momento da cui far decorrere il termine per proporre impugnazione sono rilevanti la comunicazione, la messa a disposizione o comunque la conoscenza del provvedimento effettivamente lesivo della sfera giuridica del ricorrente.

Prima di tale momento non potrebbe configurarsi un interesse concreto ed attuale, quale imprescindibile condizione dell’azione unitamente alla legittimazione ad agire. L’interesse, infatti, “ si correla all’utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall’effetto ripristinatorio, che a sua volta è in funzione e specchio del pregiudizio sofferto” (cfr. C. Stato, Sez. VII, 27 gennaio 2026 n. 699).

26. Nel caso di specie, la lesione può dirsi definitivamente e concretamente compiuta quando l’Amministrazione ha aggiudicato il lotto n. 2 alla controinteressata.

Tale aggiudicazione è intervenuta all’esito di una complessa vicenda, anche giudiziale. Prima della stessa il ricorrente, che era oltretutto terzo classificato, non avrebbe potuto certamente dolersi di quelle illegittimità che, a suo dire, inficiano l’aggiudicazione contestata. Le stesse, infatti, non si erano ancora concretamente verificate.

Di conseguenza, è in riferimento alla determinazione di aggiudicazione n. 1640 dell’1 agosto 2025 che deve verificarsi il rispetto del termine di trenta giorni di cui all’art. 120 c.p.a. (salve le precisazioni di cui si dirà infra ).

In particolare, è dalla comunicazione ai sensi dell’art. 90 D. Lgs. 36 del 2023, e più precisamente da quando la stessa è stata resa disponibile ai concorrenti sulla piattaforma digitale, che dovrà essere valutata la tempestività del ricorso.

27. Non potrà, invece, in alcun modo, configurarsi quale dies a quo il 19 febbraio 2025, ovvero la data di pubblicazione sul portale della documentazione di gara, poiché in tale momento non vi era neppure stata la comunicazione di avvio del procedimento di esclusione e contestuale avvio del procedimento di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione.

All’epoca, infatti, l’RTI Pavoni S.p.a. era ancora aggiudicatario, e non era neppure stato proposto il ricorso n. 246/2025 da parte dell’ATI Mazza S.r.l., notificato e depositato in data 26 febbraio 2025, né i successivi ricorsi promossi dal RTI Pavoni S.p.a., all’esito dei quali è intervenuta la sentenza n. 723 del 2025.

Anche qualora si volesse identificare il dies a quo nella sentenza del 25 luglio 2025 n. 723 sopra richiamata, o meglio nel giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza, non si addiverrebbe ad una diversa conclusione.

Il ricorso, infatti, è stato notificato in data 2 settembre 2025, e depositato in pari data, e dunque sarebbe comunque tempestivo.

Sulla violazione dell’autovincolo

28. Può, a questo punto, passarsi a scrutinare il ricorso nel merito.

Lo stesso deve ritenersi infondato e deve essere, conseguentemente, rigettato.

29. La tesi del ricorso è che l’aggiudicazione all’ATI Mazza S.r.l. sarebbe avvenuta in palese violazione dell’autovincolo che l’Amministrazione aveva assunto in forza della clausola della lex specialis secondo cui ciascun operatore economico avrebbe potuto aggiudicarsi un solo lotto.

SI S.p.a., infatti, risultava aggiudicataria, in qualità di mandante, di ben altri quattro lotti.

L’interpretazione della lex specialis

30. A questo proposito, in primo luogo, va ricordato come per orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa i bandi di gara “ vanno interpretati in base al criterio letterale e sistematico di cui agli artt. 1362 e 1363 c.c. (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 17 luglio 2024, n. 6431), mentre in presenza di clausole ambigue o di dubbio significato deve privilegiarsi, in ossequio al principio del favor partecipationis, l'interpretazione che favorisca l'ammissione alla gara piuttosto che quella che la ostacoli (Consiglio di Stato, sez. V, 2 luglio 2024, n. 5871, Cons. Stato, sez. III, 26 maggio 2023, n. 5177; Cons. Stato, sez. V, 15 febbraio 2023, n. 1589) ” (cfr. ex multis TAR Lazio, Sez. I quater, 30 aprile 2025 n. 8390).

31. L’art. 3 del Disciplinare di gara (pag. 14) prevede che “ ai fini dell’ottimizzazione dell’organizzazione dei lavori di manutenzione, sgombero neve e trattamento antighiaccio delle strade, per garantire l’efficienza delle prestazioni, anche in condizioni di emergenza, ciascun operatore economico potrà aggiudicarsi un solo lotto ”.

Sempre il Disciplinare di gara, con specifico riferimento ai raggruppamenti temporanei precisa come siano considerati il medesimo operatore economico quando siano formati dagli stessi operatori economici, anche se in ruoli differenti.

32. Dalla clausola sopra riportata risulta come l’autovincolo abbia una finalità di ottimizzazione dei lavori per un’efficiente esecuzione dell’appalto.

Altro elemento che emerge è che nel caso dei raggruppamenti temporanei di impresa sussiste identità di operatore economico solo quando vi sia totale identità tra gli operatori che compongono gli stessi, pur in ruoli differenti.

33. I successivi chiarimenti, resi in data 13 novembre 2024 su uno specifico quesito, precisano come sia possibile partecipare a più lotti quando le mandatarie siano diverse, ma la mandante la stessa. Ribadiscono, poi, che in caso di raggruppamenti in cui siano presenti gli stessi soggetti sussiste il limite di un unico lotto.

34. Il tenore letterale della clausola e i sopravvenuti chiarimenti sono quindi concordi nell’individuare un medesimo operatore solo alla stringente condizione che le stesse imprese siano tutte contemporaneamente presenti in due o più raggruppamenti. Non ricorre invece l’ipotesi del medesimo operatore se una o più imprese siano diverse.

35. La gara si è quindi svolta sulla base di questo autovincolo, noto ai concorrenti.

36. In proposito, si ricorda che l’autovincolo è stato definito “ un limite al successivo esercizio della discrezionalità, che l'amministrazione pone a se medesima in forza di una determinazione frutto dello stesso potere che si appresta ad esercitare, e che si traduce nell'individuazione anticipata di criteri e modalità, in guisa da evitare che la complessità e rilevanza degli interessi possa, in fase decisionale, complice l'ampia e impregiudicata discrezionalità, favorire in executivis l'utilizzo di criteri decisionali non imparziali ” (cfr. ex multis in termini TAR Lombardia, Sez. V, 22 luglio 2025 n. 2751).

37. Sulla funzione di garanzia dell’autovincolo la giurisprudenza ha chiarito che “ la garanzia dell'autovincolo, nelle procedure concorsuali, è fondamentalmente finalizzata alla par condicio: conoscere in via anticipata i criteri valutativi e decisionali della commissione valutatrice, in un contesto in cui le regole di partecipazione sono chiare e predefinite, mette in condizione i concorrenti di competere lealmente su quei criteri, con relativa prevedibilità degli esiti» (Cons. Stato, Sez. III, 22 dicembre 2020, n. 8209; Id., 20 aprile 2021, n. 3180; Id., 4 agosto 2022, n. 6872; Id., 30 settembre 2022, n. 8432) (cfr. ancora in termini ex multis TAR Lombardia, Sez. V, 22 luglio 2025 n. 2751, ma anche la stessa TAR Brescia, Sez. II, 28 luglio 2025 n. 723).

38. Come già accennato, un’interpretazione il più possibile fedele alla lettera della clausola garantisce meglio la parità di trattamento dei concorrenti, rendendo di per sé chiare e predefinite le regole di partecipazione.

La legittimità della clausola

39. Occorre, però, a questo punto chiedersi se la clausola della lex specialis in tal modo interpretata possa ritenersi legittima, oltreché idonea a perseguire le finalità per le quali la stessa è stata prevista, o se, al contrario, sia una clausola irragionevole o inutile, in quanto costruita in modo da agevolare l’elusione da parte dei concorrenti.

40. A questo proposito, occorre partire dall’osservazione che la clausola si ricollega alla previsione dell’art. 58 comma 4 del D. Lgs. 36 del 2023.

Tale norma, infatti, prevede che la stazione appaltante possa limitare il numero massimo di lotti per i quali è consentita l'aggiudicazione al medesimo concorrente per ragioni connesse alle caratteristiche della gara e all'efficienza della prestazione, oppure per ragioni inerenti al relativo mercato, anche a più concorrenti che versino in situazioni di controllo o collegamento ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile.

41. Il legislatore, come si vede, fa riferimento ad ipotesi in cui gli elementi di controllo e di collegamento tra gli operatori economici formalmente diversi siano tali da configurare un’influenza dominante o, comunque, una “ influenza notevole ” di una società su un’altra.

42. La giurisprudenza, a propria volta, ha chiarito come il vincolo di aggiudicazione “ operi in una (più) discrezionale prospettiva distributiva (propriamente antitrust), intesa come tale a disincentivare la concentrazione di potere economico, a precludere l’accaparramento di commesse da parte operatori ‘forti’, strutturati ed organizzati facenti capo ad unico centro decisionale ” (cfr. in termini C. Stato, Sez. V, 27 settembre 2021 n. 6481).

43. L’autovincolo e il conseguente divieto di accaparramento sono quindi legittimi non per sé (essendo anzi potenzialmente contrari ai principi di libertà d’impresa e di massima partecipazione), ma quando abbiano un senso economico (che qui non è in discussione, essendo la capillarità del servizio utile per il tipo di prestazioni richieste) e quando impediscano che imprese riconducibili al medesimo centro decisionale possano assumere una posizione dominante nella gara nonostante la suddivisione in lotti. L’accaparramento può quindi essere vietato quando si trasformi in un elemento di rischio rispetto a una gestione efficiente.

44. Anche la fattispecie disciplinata dalla lex specialis della procedura di aggiudicazione oggetto del presente giudizio si colloca in questo alveo interpretativo.

L’art. 3 del Disciplinare vuole sostanzialmente evitare che i medesimi soggetti, anche nella forma di RTI nei quali le stesse imprese si scambiano i ruoli, vadano ad aggiudicarsi più lotti.

In tal caso, infatti, verrebbe a configurarsi automaticamente la figura dell’unicità del centro decisionale, considerato che i soggetti componenti dei vari RTI sarebbero gli stessi, e per questa ragione verosimilmente legati da un accordo di coordinamento finalizzato all’aggiudicazione di tutti i lotti della gara.

45. Quando invece la sovrapposizione tra i componenti dei diversi RTI sia solo parziale, come nel caso di specie, si fuoriesce dall’ipotesi vietata dalla clausola di autovincolo, e dunque la dimostrazione dell’esistenza di un unico centro decisionale deve essere data in concreto, attraverso un confronto non con la lex specialis ma direttamente con la fattispecie di controllo o collegamento di cui all’art. 58 comma 4 del D. Lgs. 36 del 2023. Chi impugna l’aggiudicazione deve quindi provare un quid pluris costituito dall’intenzione anticoncorrenziale.

46. La stessa giurisprudenza sopra richiamata (cfr. ancora C. Stato, Sez. V, 27 settembre 2021 n. 6481) ha ricordato che “ appare corretto – in una plausibile logica sostanzialistica, orientata a disincentivare ed impedire forme e modalità di partecipazione che, anche quando non siano collusive o propriamente abusive (incorrendo, come tali, in specifiche cause di esclusione come illeciti anticoncorrenziali: cfr. art. 80, comma 5, lett. c) d. lgs. n. 50/2016), risultino, ai fini evidenziati, elusive del divieto di accaparramento – riferire il limite, estensivamente, anche agli operatori economici sostanzialmente riconducibili ad un unitario centro decisionale o ad una organizzazione economica operante, a guisa di grande player di mercato, in forma di holding ”.

47. Altra giurisprudenza precisa inoltre che “ Ciò che in definitiva conta per l’operatività del vincolo, è che i diversi concorrenti, siano essi singoli, siano essi entità plurisoggettive, facciano parte di un unico centro di imputazione di interessi (Cons. Stato Sez. V, 27/9/2021, n. 6481; Sez. III, 4/3/2024, n. 2052) ” (cfr. in termini C. Stato, Sez. V, 3 dicembre 2025 n. 9513).

48. Poiché la dimostrazione che gli operatori economici sono riconducibili ad un unitario centro decisionale deve essere data in concreto, e con facoltà di prova contraria, la clausola del Disciplinare contestata ha prudenzialmente evitato di introdurre delle ipotesi automaticamente escludenti di controllo o collegamento tra imprese, al di fuori di quella ovvia dell’esatta identità dei concorrenti.

49. Questa soluzione appare ragionevole, e non può essere ribaltata in via interpretativa con una lettura del Disciplinare che introduca a posteriori cause di esclusione non chiaramente indicate ai concorrenti. È evidente infatti che la stazione appaltante non può ritenere adesso automaticamente escludente la presenza di una stessa impresa in più RTI, quando non aveva minimamente prospettato questo divieto prima della presentazione delle domande di partecipazione.

La concreta fattispecie oggetto del presente giudizio

50. Occorre quindi valutare nello specifico se sussistano gli indici del controllo o collegamento tra imprese.

Una dimostrazione in questo senso non è stata fornita dal Consorzio ricorrente. Si discute infatti di una fattispecie in cui una stessa impresa, in posizione di mandante minoritaria, è presente in più RTI, senza alcun altro elemento che possa far presumere un coordinamento tra le offerte dei vari RTI, o comunque un interesse condiviso dalle imprese mandatarie o dalle altre imprese coinvolte. La presenza della mandante in questione risulta quindi una circostanza del tutto marginale rispetto al rischio di condotte anticoncorrenziali, in quanto l’effetto è piuttosto quello di favorire l’aggregazione di altri soggetti e dunque di ampliare la partecipazione. In questa prospettiva, non sussistono rischi di accaparramento, potendo al contrario concorrere per i singoli lotti un maggior numero di RTI, e non essendo prevalente, rispetto alle altre imprese dello stesso RTI, né il contributo della mandante ai fini dell’aggiudicazione né il beneficio che la mandante ricava dalle singole aggiudicazioni.

Sui limiti di ammissibilità della clausola antiaccaparramento

51. Vi sono ulteriori ragioni che militano a favore della legittimità della clausola di autovincolo e dell’interpretazione datane dall’Amministrazione.

52. A questo proposito, deve nuovamente richiamarsi il principio secondo il quale “ ove siano possibili più interpretazioni di una o più clausole contenute in un bando o in un disciplinare di gara, il principio del favor partecipationis impone di preferire la scelta ermeneutica che consenta la più ampia partecipazione dei concorrenti ” (cfr. in termini C. Stato, Sez. III, 30 gennaio 2026 n. 803).

53. Qui non si vuole certamente assimilare il vincolo di aggiudicazione al ben diverso vincolo di partecipazione, ma non può negarsi che un’interpretazione della clausola come suggerita dal ricorrente finirebbe per porre un limite alla partecipazione alla gara, rendendola presumibilmente meno appetibile.

54. Sarebbe, infatti, sufficiente che uno stesso operatore economico, anche in forma minoritaria, partecipi a più RTI, per escludere la possibilità di aggiudicarsi più di un lotto, senza che questo sia necessario per impedire la fattispecie vietata dell’unicità del centro decisionale o per assicurare l’efficienza del servizio.

In tal modo, l’autovincolo assumerebbe un’estensione non proporzionata rispetto alle finalità perseguite.

55. L’autovincolo deve invece contemperare, in un delicato equilibrio, la finalità proconcorrenziale che lo ispira, il principio di massima partecipazione, e la libertà delle imprese di auto-organizzarsi per partecipare alla gara con la migliore offerta possibile.

56. Non sussiste il rischio paventato dal ricorrente che un autovincolo troppo blando fissi una regola indicando contemporaneamente la strada per aggirarla. Più precisamente, questo rischio non sussiste se le tre esigenze di interesse pubblico sopra descritte (concorrenza, partecipazione, libertà d’impresa) sono regolate in modo equilibrato, senza che una assuma un rilievo dominante a danno delle altre.

Rispetta questa condizione una clausola di autovincolo come quella in esame, che esclude solo RTI effettivamente identici, dove si può presumere un collegamento tra i soggetti coinvolti, evitando per il resto di interferire nei rapporti tra le imprese. Si tratta inoltre di una clausola abbastanza chiara da garantire certezza ai concorrenti tutelandone l’affidamento.

Sul problema delle unità operative

57. Quanto sopra esposto non contraddice la clausola del Disciplinare in base alla quale, in caso di aggiudicazione di più lotti, le unità operative messe a disposizione di un lotto non devono essere le stesse di altri lotti.

58. La tesi del ricorso, seppur suggestiva, finisce per sovrapporre la fase dell’aggiudicazione e quella diversa e successiva dell’esecuzione del contratto, come condivisibilmente sottolineato dalla Provincia di Brescia.

A questo proposito, deve comunque notarsi (cfr. doc. 18 ricorrente) come nella domanda di partecipazione alla gara (cfr. punto 7 della stessa) vi sia una precisa dichiarazione di impegno da parte di SI S.p.a..

Conclusioni

59. Conclusivamente il ricorso deve ritenersi infondato e deve essere, conseguentemente, rigettato.

Dall’infondatezza della domanda impugnatoria deriva anche l’infondatezza della domanda risarcitoria avanzata in via subordinata.

Le spese del presente grado di giudizio

60. Con specifico riferimento alle spese, deve ritenersi che la particolarità e complessità della vicenda ne giustifica la compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA PE, Presidente

Costanza Cappelli, Referendario

UR CH, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UR CH	MA PE

IL SEGRETARIO