Pubblicato il 04/02/2026

N. 00907/2026REG.PROV.COLL.

N. 08609/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8609 del 2023, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Rigo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

nei confronti

della signora -OMISSIS-, non costituita in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 395/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025, il Cons. AF PA;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. -OMISSIS- è stato attinto dall’ammonimento previsto dall’art. 8 del D.L. 23 febbraio 2009, n. 11, emesso dal Questore della Provincia di Venezia in data 10 marzo 2022, su istanza dell’ex coniuge del destinatario.

2. Il provvedimento è stato dapprima impugnato con ricorso gerarchico al Prefetto di Venezia e, a seguito della reiezione del gravame in via amministrativa, con ricorso dinanzi al T.a.r. per il Veneto, che lo ha respinto con la sentenza in questa sede impugnata.

3. Il sig. -OMISSIS-ha riproposto in chiave critica i motivi di censura già respinti dal primo giudice.

3.1. In particolare l’appellante ha dedotto censure di difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di motivazione e violazione delle proprie garanzie partecipative e difensive, rappresentando che il Questore aveva emanato il provvedimento sulla base delle sole prospettazioni unilaterali dell’ex coniuge (costituite essenzialmente dalla narrazione di episodi di violenza verbale, da varie comunicazioni via e-mail e da messaggi whatsapp ), rappresentate all’autorità di pubblica sicurezza a distanza di tempo dalla verificazione dei fatti e con il solo intento di ottenere l’affidamento in via esclusiva dei figli, senza procedere all’audizione del destinatario, né all’escussione delle persone informate sui fatti. Inoltre, l’appellante ha lamentato la mancata ostensione dei file audio originali dei messaggi whatsapp posti a fondamento dell’ammonimento, evidenziando che la Questura aveva emanato il provvedimento utilizzando la sola trascrizione dei messaggi whatsapp effettuata dalla persona offesa, mentre gli originali erano stati acquisiti solo in un secondo momento, pur avendo la Questura falsamente rappresentato che i suddetti file sarebbero stati depositati dalla persona offesa nel giudizio per la separazione, pendente dinanzi al Tribunale civile di Venezia.

3.2. Sotto distinto profilo, l’appellante ha dedotto che la relazione prodotta dalle forze dell’ordine in data 20 febbraio 2022, in occasione di un accesso presso l’abitazione della ex convivente - pure posta dall’Amministrazione a fondamento del provvedimento impugnato - sarebbe risultata inespressiva di significativi profili di allarme, o di condotte violente e/o persecutorie da parte del prevenuto.

3.3. In aggiunta, l’appellante ha contestato il giudizio espresso dalla Questura - condiviso anche dal T.a.r. - sulle comunicazioni via e-mail allegate dalla persona offesa all’istanza di ammonimento, le quali, sebbene provenienti da indirizzi e-mail riconducibili a soggetti terzi, erano state implicitamente attribuite al prevenuto, ovvero ad altri soggetti comunque a lui vicini.

3.4. Infine, l’appellante ha rappresentato che l’assenza di situazioni di violenza, pericolo o disagio sarebbe stata dimostrata:

a ) dalla mancanza di prove circa l’effettiva verificazione di uno degli eventi tipici del reato di stalking (in specie dell’alterazione delle abitudini di vita della vittima);

b ) dalla relazione sottoscritta in data 30 ottobre 2022 dal C.T.U. nominato nel procedimento R.G. 963/2022 avanti al Tribunale di Venezia e dal provvedimento di affidamento condiviso dei figli minori.

4. Si è costituito il Ministero dell’interno, chiedendo la reiezione del gravame.

5. Con ordinanza n. 4723/2023, il Collegio ha respinto l’istanza di misure cautelari formulata dall’appellante.

6. All’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

7. L’appello non è fondato.

8. La giurisprudenza consolidata di questo Consiglio di Stato ha chiarito che lo scopo dell’ammonimento questorile di cui all’ art. 8 del D.L. nr. 11/2009 non è quello “ di anticipare in qualche modo la soglia di punibilità delle condotte astrattamente ascrivibili alla nuova fattispecie di stalking ”, ma quella di “ evitare che vi siano ulteriori condotte lesive, aventi anche rilevanza penale, potenziando con strumenti ad hoc quel potere di comporre bonariamente i dissidi privati riconosciuto all’autorità di pubblica sicurezza sin dal R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (T.U.L.P.S.), a tutela della tranquillità e della sicurezza dei cittadini .” È pertanto essenziale che l’ammonimento raggiunga nella sua configurazione ex ante quella funzione tipicamente cautelare e preventiva tesa ad evitare che gli atti persecutori posti in essere contro la persona non siano più ripetuti e non cagionino esiti irreparabili, a prescindere dalla loro successiva sottoposizione al vaglio del giudice penale e perfino dalla ritenuta successiva irrilevanza degli stessi sotto il profilo di tale tipo di responsabilità (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 6 settembre 2018, nr. 5259; id. 25 maggio 2015, n. 2599; id. 9 luglio 2011, n. 4365).

Infatti, l’ammonimento orale è misura deputata a svolgere una funzione avanzata di prevenzione e di dissuasione dei comportamenti sottesi al reato di atti persecutori, adottata su base indiziaria e con una logica di tipo probabilistico tipica del diritto amministrativo della prevenzione (cfr., ex multis , Consiglio di Stato sez. III, 15 febbraio 2019, n. 1085).

9. Per costante orientamento del giudice amministrativo, l’ammonimento ex art. 8 del D.L. nr. 11/2009 è caratterizzato da esigenze di celerità e viene, quindi, adottato per soddisfare l’esigenza d’interrompere immediatamente l’azione persecutoria, non necessitando né della comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 6 giugno 2016, n. 2419), né della previa audizione dell’autore dei comportamenti che giustificano l’adozione del provvedimento di ammonimento (cfr. Cons. Stato, Sez. I, 8 novembre 2017, n. 614; id. 11 ottobre 2017, n. 774).

10. L’art. 8, comma 2, del D.L. n. 11/2009, infatti, attribuisce al Questore il potere di valutare se vadano effettuate ulteriori indagini, una volta che vi sia stata la “ richiesta ” da parte dell’interessato.

In particolare, il Questore può valutare se sia “ necessario ” effettuare ulteriori indagini, ben potendo comunque ritenere sufficienti gli elementi a sua conoscenza per provvedere immediatamente, onde evitare la reiterazione dei comportamenti denunciati ovvero il loro potenziale sfociare in situazioni più drammatiche, in un’ottica di non ritardabile protezione della persona offesa, connotata in quanto tale dalla sommarietà della delibazione originaria (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 6 settembre 2018, n. 5259).

11. Nel caso di specie l’Amministrazione, con decisione discrezionale e non censurabile sotto il profilo dell’opportunità, ha ritenuto sussistenti la necessità e l’urgenza di procedere sulla base degli atti in proprio possesso, senza procedere all’audizione dell’interessato.

12. L’attività istruttoria compiuta dalla Questura ha riguardato, in primis , le dichiarazioni della persona offesa, suffragate da messaggi whatsapp che, sebbene in prima battuta siano stati solo riportati per iscritto dalla richiedente, sono stati successivamente acquisiti dalla Questura, la quale ha ripetutamente chiarito di aver confrontato il testo riportato dalla persona offesa con gli originali, riscontrandone la coincidenza.

12.1. La gravità delle espressioni e degli epiteti riportati in quelle conversazioni conferma la rilevanza del mezzo di prova, la cui mancata ostensione all’interessato – motivata dalla pendenza di indagini - non risulta peraltro oggetto di contestazione giurisdizionale.

13. A tali rilevanti indizi, che rappresentano il presupposto fondamentale dell’ammonimento, si giustappongono tanto l’episodio avvenuto in data 20 febbraio2022, tanto le comunicazioni via e-mail indirizzate alla persona offesa da terzi soggetti. Tali elementi aggiungono ulteriori tasselli utili alla dimostrazione di una situazione di conflitto familiare, la quale costituisce terreno fertile per i dissidi privati che l’art. 8 del D.L. n. 11/2009 è diretto evitare, prima della loro ulteriore degenerazione.

13.1. In relazione al primo dei sopracitati elementi, sebbene gli opranti, una volta giunti presso l’abitazione della persona offesa, abbiano dato atto di aver trovato una situazione “ tranquilla ”, deve rilevarsi che l’iniziativa di contattare le forze dell’ordine è partita dall’odierno appellante, preoccupato per la salute della figlia minore, il che conferma il clima di conflitto nel quale si sono ascritte le dichiarazioni minacciose contenute nelle conversazioni whatsapp valorizzate dal Questore.

13.2. Quanto al secondo, sebbene sia chiaro che gli autori diretti delle comunicazioni via e-mail recapitate alla persona offesa siano soggetti terzi, è altrettanto evidente che tali comunicazioni, ripetute a breve distanza di tempo, vertono proprio sui rapporti tra gli ex conviventi e ripropongano il tema delle responsabilità e delle “colpe” nel deterioramento del rapporto.

Anche tali comunicazioni, recapitate alla persona offesa da non meglio indentificate terze persone, ben a conoscenza di tutti i particolari della relazione, appaiono pertanto significative di un aspro conflitto tra gli ex conviventi e sono state, pertanto, a ragione valorizzate dal Questore.

14. Infondato è, poi, il motivo con il quale l’appellante ha lamentato la mancanza di prove circa l’effettiva verificazione di uno degli eventi tipici del reato di stalking .

14.1. Deve innanzitutto ribadirsi la diversità dei presupposti previsti per l’irrogazione dell’ammonimento da quelli relativi al reato p. e p. dall’art. 612- bis c.p..

E’ stata già chiarita in premessa la differente ratio giustificatrice dei due strumenti e l’erroneità dell’impostazione che ritiene l’ammonimento ex art. 8 del D.L. n. 11/2009 come una sorta di anticipazione della tutela penale, con conseguente trasmigrazione dei presupposti fondanti il reato anche all’ambito applicativo dell’ammonimento.

Al contrario, la diversità dei presupposti, della natura giuridica, dei piani ordinamentali e delle conseguenze dell’ammonimento amministrativo rispetto al procedimento penale, ben giustifica la differente intensità dell’attività investigativa che si richiede nelle due ipotesi, non essendo affatto necessario il raggiungimento della prova del reato, risultando sufficiente che si sia fatto riferimento ad elementi dai quali sia possibile desumere, con un sufficiente grado di attendibilità, un comportamento persecutorio che ha ingenerato nella vittima un “ perdurante ” e “ grave ” stato di ansia e di paura, senza che se ne renda necessaria la certificazione da parte di un medico (Consiglio di Stato sez. III, 6 settembre 2018, n. 5259).

L’istituto dell’ammonimento costituisce infatti una misura di prevenzione con finalità dissuasive, finalizzata a scoraggiare ogni forma di persecuzione, avendo funzione tipicamente cautelare e preventiva, preordinata a che gli atti persecutori posti in essere contro la persona non siano più ripetuti e non cagionino esiti irreparabili. Il procedimento amministrativo di cui all’art. 8 del D.L. n. 11 del 2009 si muove su un piano diverso (preventivo e cautelare) da quello del procedimento penale per il reato di cui all’art. 612 bis c.p. e, conseguentemente, il provvedimento conclusivo (decreto di ammonimento) presuppone non l’acquisizione di prove tali da poter resistere in un giudizio penale avente ad oggetto un’imputazione per il reato di atti persecutori (c.d. stalking ), bensì la sussistenza di elementi dai quali sia possibile desumere un comportamento persecutorio o gravemente minaccioso che possa degenerare e preludere a condotte costituenti reato. Ne consegue che, ai fini dell’ammonimento, non occorre che sia raggiunta la prova del reato, bensì è sufficiente far riferimento ad elementi dai quali sia possibile desumere, con un sufficiente grado di attendibilità, un comportamento persecutorio che ha ingenerato nella vittima un perdurante e grave stato di ansia e di paura.

Del resto, anche all’ammonimento deve applicarsi quella logica dimostrativa a base indiziaria e di tipo probabilistico che informa l’intero diritto amministrativo della prevenzione (Cons. St., sez. III, 30 gennaio 2019, n. 758).

15. Alla luce di queste premesse, deve concludersi che la Questura, a fronte dello svolgimento di un’istruttoria sufficientemente approfondita, abbia correttamente ritenuto sussistenti i presupposti per l’emanazione dell’ammonimento impugnato, sulla base di una prognosi fondata su elementi oggettivamente indicativi di una situazione di acceso contrasto familiare, seguita da comportamenti aggressivi e reiterati da parte del destinatario del provvedimento, che, sulla base dell’ id quod plaerumque accidit , si pongono quali antecedenti causali delle più gravi condotte persecutorie p. e p. dall’art. 612 bis del codice penale.

16. Il quadro fattuale sotteso all’emanazione del provvedimento impugnato è idoneo anche a determinare la pretermissione delle garanzie partecipative dell’interessato, dovendosi al riguardo rilevare che la richiesta di ammonimento (presentata in data 14 febbraio 2022), è stata seguita, a breve distanza di tempo, da una richiesta di integrazione presentata dalla medesima persona offesa (datata 3 marzo 2022), con la quale quest’ultima ha rappresentato ulteriori comportamenti rilevanti ai fini dell’emanazione della misura (ricezione di e-mail sospette, intervento della pattuglia della polizia in data 20 febbraio 2022, ulteriore messaggistica via whatsapp ), i quali hanno indotto il Questore ad intervenire con celerità ed urgenza, al fine di far cessare immediatamente gli atti molesti.

17. Tanto vale a scongiurare il rischio di violazione dell’art. 8 della CEDU, paventato dall’appellante nella memoria datata 3 novembre 2025. A riguardo, è sufficiente rilevare come la Corte EDU abbia ripetutamente affermato che l’efficacia dell’ammonimento, ovvero il conseguimento della finalità di proteggere il diritto all’integrità fisica e psicologica della persona che richiede l’adozione del provvedimento, dipende dalla celerità del processo decisionale (si vedano, mutatis mutandis , UR AK e altri c. Turchia, n. 28255/07, § 71, 8 ottobre 2013, e LL c. Malta [GC], n. 17056/06, § 86, CEDU 2009), ammettendo che in caso di urgenza, debitamente indicata nelle motivazioni contenute nel processo verbale dell’ammonimento e soggetta a controllo giurisdizionale da parte dei tribunali amministrativi competenti, il questore possa decidere che è possibile derogare al diritto di essere ascoltato (cfr., Tortladze, sopra citata, § 66, e AS c. Russia, n. 69810/11, § 24, 21 dicembre 2021).

18. Diverse conclusioni non possono essere tratte dalla relazione sottoscritta in data 30 ottobre 2022 dal C.T.U. nominato nel procedimento R.G. 963/2022 avanti al Tribunale di Venezia e dal provvedimento di affidamento condiviso dei figli minori.

In primis , com’è stato correttamente rilevato dal primo giudice, la relazione sottoscritta in data 30 ottobre 2022 dal C.T.U. è successiva di diversi mesi rispetto al provvedimento impugnato.

Inoltre, le valutazioni ivi espresse, riferite essenzialmente all’accettazione del ruolo genitoriale da parte dell’odierno appellante ed all’assenza di episodi di violenza fisica (più volte minacciata, ma mai concretamente posta in essere), vanno inquadrate nell’ambito del procedimento volto a stabilire le regole per la separazione, peraltro condivise, ma non possono incrinare il giudizio prognostico sotteso al diverso procedimento amministrativo finalizzato all’emanazione dell’ammonimento questorile, che poggia su presupposti del tutto diversi.

19. Alla luce delle sopraesposte considerazioni l’appello deve essere respinto.

20. Sussistono i presupposti per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio, in ragione della peculiare natura delle questioni trattate.

21. Vista l’istanza di liquidazione depositata del difensore dell’appellante, ammesso al patrocino a spese dello Stato, considerati la natura della lite e l’impegno professionale richiesto, il Collegio ritiene congrua la determinazione del compenso in complessivi € 2.500,00, oltre i.v.a. e c.p.a..

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Liquida, in favore dell’avvocato Marco Rigo, la somma complessiva di € 2.500,00, oltre i.v.a. e c.p.a., a titolo di competenze per l’attività professionale svolta in favore dell’appellante, ammesso al patrocinio a spese dello Stato.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante e gli altri soggetti nominativamente indicati nella presente sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AF CO, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

AF PA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AF PA	AF CO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.