Pubblicato il 13/04/2026

N. 06703/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13959/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13959 del 2024, proposto da Acosan s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paola Chirulli e Stefano Vinti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Maria Sclafani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della determinazione dirigenziale di reiezione rep. n. QI/2487/2024, prot. QI/208946/2024 del 24 ottobre 2024, ricevuta dalla società ricorrente tramite consegna di copia dell’atto presso la sede legale in data 28 ottobre 2024, con cui Roma Capitale - Ufficio di scopo Condono edilizio, ha rigettato l’istanza di concessione edilizia in sanatoria prot. 0/19435 formulata dalla Acosan s.r.l. per l’immobile censito al N.C.E.U. foglio 1078, particella 4057, sub 2, destinato ad attività commerciale;

- di tutti gli atti presupposti e connessi, e per quanto occorrer possa, del parere negativo della Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma prot. 21453 del 7 agosto 2017, del preavviso di rigetto prot. n. QI 2017/173920 del 18 ottobre 2017 ricevuto dalla ricorrente in data 24 ottobre 2017, nonché del silenzio serbato dal Ministero della cultura, Soprintendenza speciale, archeologia, belle arti e paesaggio di Roma sulle controdeduzioni presentate dalla società ricorrente a seguito del preavviso di rigetto dell’istanza di concessione in sanatoria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della cultura e di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 la dott.ssa IA IO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 20 febbraio 1995 la società Acosan s.r.l. ha presentato a Roma Capitale (allora Comune di Roma) istanza di condono edilizio ai sensi della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (acquisita al prot. n. 0/19435, sot. 0), in relazione al fabbricato di sua proprietà, destinato ad attività commerciale, distinto in catasto al foglio 1078, particella 4057, sub 2, e situato in area paesaggisticamente vincolata giusta d.m. 21 ottobre 1954 (“ Dichiarazione di notevole interesse pubblico della fascia costiera Ostia, Anzio e Nettuno, sita nell’ambito dei comuni di Roma, Anzio, Pomezia e Nettuno ”), come modificato dal d.m. 7 febbraio 1997.

Tale istanza è stata respinta da Roma Capitale con determinazione n. QI/2487/2024 del 24 ottobre 2024, adottata sulla scorta del parere negativo emesso, ex art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, dalla Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma (d’ora in avanti, per brevità, anche solo la “la Soprintendenza”) con nota n. 21453 del 7 agosto 2017.

2. Avverso il rigetto della domanda di condono e il presupposto parere negativo di incompatibilità paesaggistica la società Acosan s.r.l. è insorta con il ricorso all’esame del Collegio, notificato il 13 dicembre 2024 e depositato il 20 dicembre 2024.

2.1. La ricorrente precisa in fatto di aver ricevuto da Roma Capitale, con nota n. QI/173920 del 18 ottobre 2017, notificata il 24 ottobre 2017, il preavviso di rigetto dell’istanza di condono in questione e di aver formulato, al riguardo, in data 2 novembre 2017, specifiche controdeduzioni, poi trasmesse da Roma Capitale alla Soprintendenza, la quale, tuttavia, per come riportato nel provvedimento di diniego di condono, non ha fornito alcun riscontro entro sessanta giorni dalla relativa ricezione.

2.2. Il ricorso è affidato a tre motivi di censura che possono essere così sintetizzati:

- “ I. Violazione dell’art. 10 bis co. 1 della L. 241/1990 con riferimento al parere della Soprintendenza ”, in quanto l’adozione del parere vincolante della Soprintendenza non è stata preceduta dal preavviso di provvedimento negativo e tale omissione non può ritenersi sanata dalla successiva trasmissione di tale preavviso da parte di Roma Capitale, atteso che le controdeduzioni formulate dalla ricorrente, seppur inoltrate alla Soprintendenza, non sono state da questa esaminate, risultando, quindi, la partecipazione procedimentale garantita solo sul piano formale;

- “ II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 L. n. 47/1985 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti – Insufficiente considerazione dello stato dei luoghi – Mancanza dei presupposti – Illogicità – Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990 – Difetto di motivazione – Violazione del principio di proporzionalità – Sviamento ”, atteso che il parere della Soprintendenza si basa su un apprezzamento dei presupposti e dello stato dei luoghi erroneo e superficiale ed esprime una valutazione negativa apodittica e stereotipata, riferita, in sostanza, alla mera circostanza dell’esistenza del vincolo. In particolare: (i) difetta “ qualsiasi contestualizzazione che possa mettere in rapporto diretto le bellezze da tutelare con il fabbricato in oggetto ”, non venendo specificata (né tanto meno dimostrata) la contiguità dello stesso rispetto agli scavi archeologici o agli altri beni tutelati e non essendo presa in considerazione la natura vasta e disomogenea dell’area medesima, all’interno della quale vi sono zone ampiamente urbanizzate, oltre ad arterie stradali a percorrenza veloce; (ii) manca altresì un’analisi del manufatto oggetto dell’istanza di condono nella sua reale portata fisica e nella sua capacità di ingombro visivo, che è molto limitata essendo la zona in cui esso sorge situata al di sotto del livello del mare e circondata da alberi, risultando quindi “ poco visibile da qualsiasi posizione e prospettiva ”; (iii) non vi è alcuna considerazione delle destinazioni previste dagli strumenti urbanistici in vigore per la zona di interesse, che non sono prive di rilevanza ai fini della valutazione rimessa alla Soprintendenza, in quanto necessarie per una ricognizione aggiornata dell’effettivo stato dei luoghi; (iv) si afferma che all’interno dell’immobile verrebbe svolta attività di stoccaggio di veicoli a motore fuori uso e che la zona presenterebbe precarie condizioni igienico-sanitarie, mentre lo stesso è adibito a ufficio di rappresentanza di una ditta che realizza infissi e “ l’area risulta essere ben tenuta, con ampi spazi verdi e dotata di evapotraspirazione per lo smaltimento di acque nere da scarichi civili realizzata con tutti i pareri e le autorizzazioni richieste ”;

- “ III. Eccesso di potere per sviamento ” in quanto il parere della Soprintendenza reca la richiesta, rivolta a Roma Capitale, di “ ordinare la demolizione delle opere abusivamente realizzate e la rimessione in pristino dello stato dei luoghi ”, ciò che costituisce un’illegittima interferenza dell’autorità deputata alla tutela del vincolo nelle valutazioni di natura urbanistica ed edilizia di esclusiva spettanza dell’amministrazione comunale.

3. Roma Capitale e il Ministero della cultura si sono costituiti in resistenza con atti di stile depositati, rispettivamente, il 23 dicembre 2024 e il 7 gennaio 2025.

4. All’udienza pubblica del 27 gennaio 2026, in vista della quale Roma Capitale ha depositato, ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., alcuni documenti e una memoria difensiva, cui è seguita la replica della società ricorrente, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è fondato nei soli limiti di seguito precisati.

6. Merita condivisione, in particolare, il primo motivo di ricorso con il quale viene denunciata la violazione dell’art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241.

6.1. Il Collegio, in continuità con alcuni precedenti di questo Tribunale (cfr. cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II quater, n. 14836 del 28 luglio 2025; T.A.R. Lazio, Sez. II stralcio, 27 novembre 2023, n. 17602), ritiene che – così come prescritto per l’ordinaria autorizzazione paesaggistica dall’art. 146, comma 8, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 – anche nell’ambito del suprocedimento diretto all’emanazione del parere di compatibilità paesaggistica ex art. 32 della legge n. 47 del 1985 la Soprintendenza, ove si determini in senso negativo, debba stimolare il contraddittorio endoprocedimentale con l’istante mediante il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990. Sul punto, il T.A.R. Toscana, nella sentenza 12 novembre 2019, n. 1516, ha condivisibilmente affermato quanto segue “ Premesso che, per espressa statuizione dell’art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42/2008, la Soprintendenza è tenuta, in forza dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, a comunicare il preavviso di parere negativo inserito nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ordinaria, il Collegio ritiene che l'applicazione del citato art. 10 bis si estende alla fattispecie dell’accertamento della compatibilità paesaggistica di interventi realizzati in assenza della preventiva autorizzazione paesaggistica . Pertanto, il preavviso di parere negativo deve essere reso anche prima della conclusione del procedimento di sanatoria ambientale di cui all'art. 167, comma 5, d.lg. n. 42 del 2004 e anche ai fini dell’art. 159 del medesimo d.lgs. […] e dell’art. 32 della legge n. 47/1985 […] , essendo l’art. 10 bis della legge n. 241/1990 una norma di applicazione generale (ex multis: TAR Campania, Napoli, III, 2.3.2018, n. 1349) ”.

Si tratta, a ben guardare, di una conclusione che deriva dalla natura sostanzialmente decisoria del parere reso dalla Soprintendenza nell’ambito dei procedimenti di condono, tenuto conto che lo stesso, se negativo, determina l’arresto definitivo del procedimento promosso ad istanza di parte e, pertanto, è ritenuto impugnabile in via immediata e diretta dal suo destinatario (cfr., su tale aspetto, T.A.R. Lazio, Sez. II quater, n. 14836 del 2025, cit.).

6.2. Venendo al caso di specie, il Collegio rileva, da un lato, che la Soprintendenza ha svolto la propria istruttoria omettendo del tutto il coinvolgimento della società istante e, dall’altro lato, che la comunicazione del preavviso di rigetto dell’istanza di condono da parte di Roma Capitale – rigetto che, si badi bene, ha quale unico supporto motivazionale il parere negativo della stessa Soprintendenza – si rivela inidonea a colmare tale lacuna procedimentale.

Invero, l’odierna ricorrente è stata posta in condizioni di presentare le proprie osservazioni solo una volta che il subprocedimento di compatibilità paesaggistica si era concluso, sicché le stesse erano destinate comunque a non incidere sostanzialmente sull’esito del procedimento di condono, salvo ipotizzare una revisione in autotutela, da parte della Soprintendenza, del parere negativo già reso.

In ogni caso, è dirimente osservare che quest’ultima, l’unica autorità cui spettava valutare tali osservazioni, non ha preso posizione su di esse neanche ex post , avendo Roma Capitale dato atto nel provvedimento di diniego impugnato di avergliele inoltrate senza ricevere alcun riscontro. È evidente, quindi, che il modus procedendi seguito nella vicenda in esame ha comportato una vanificazione dell’apporto partecipativo fornito dalla società odierna ricorrente, le cui osservazioni – che si appuntano sulle caratteristiche dell’area di proprietà in cui insiste il fabbricato oggetto della domanda di condono e sull’attività ivi svolta, nonché, più in generale, sulla ritenuta inadeguatezza della valutazione compiuta dalla Soprintendenza rispetto all’effettivo stato dei luoghi – avrebbero dovuto essere puntualmente esaminate nel corso dell’istruttoria, potendo condurre ad un esito diverso, e, in caso contrario, avrebbero dovuto essere adeguatamente confutate nel provvedimento finale.

7. La ritenuta fondatezza del primo motivo di ricorso implica l’assorbimento, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a., delle questioni dedotte con il secondo motivo in quanto esse – nei termini in cui sono state esposte nelle osservazioni presentate ex art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 – devono essere esaminate dalla Soprintendenza in contraddittorio con la società ricorrente in sede di riesercizio del potere.

8. Va soggiunto, per completezza della disamina, che si rivela infondato il terzo motivo di ricorso, con cui viene stigmatizzato il fatto che la Soprintendenza, nell’esprimere il parere negativo, abbia chiesto a Roma Capitale di ordinare la demolizione delle opere abusive, venendo in considerazione una mera sollecitazione rivolta all’amministrazione titolare del potere sanzionatorio in materia edilizia, come tale palesemente inidonea ad integrare uno sviamento di potere.

9. In conclusione, il ricorso, nei limiti della illustrata violazione del principio del contraddittorio endoprocedimentale, è fondato e va accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati. Quale effetto conformativo derivante dalla presente decisione, la Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma è tenuta a riesaminare la richiesta di parere vincolante ex art. 32 della legge n. 47 del 1985 alla luce delle osservazioni presentate dalla società ricorrente con nota acquisita al protocollo di Roma Capitale n. QI/183852 del 2 novembre 2017.

10. Tenuto conto della natura del vizio rilevato, le spese di lite possono essere compensate tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

NE AN, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Primo Referendario

IA IO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA IO	NE AN

IL SEGRETARIO